內(nèi)容提要：我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

我國(guó)集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

一、問(wèn)題的提出

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，當(dāng)前我國(guó)通用說(shuō)法是“三權(quán)分置”，具體含義是包含農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)。中央層面對(duì)農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”狀態(tài)也是持肯定態(tài)度，把土地流轉(zhuǎn)作為中心環(huán)節(jié)一起實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)的目的。如何深化農(nóng)村土地制度改革、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等一系列問(wèn)題在黨的十八屆三中全會(huì)上也被提上日程。2014年初，中央文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中指出：“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。”“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念首次出現(xiàn)在人們的視線中。隨后在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中主要表明堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，在實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的前提下穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系并在5年左右的時(shí)間內(nèi)基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)登記頒證工作。國(guó)家鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式、嚴(yán)格規(guī)定土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)以及土地流轉(zhuǎn)用途管制等方面規(guī)范，從而引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。從上述文件中可以看出，國(guó)家對(duì)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)是持鼓勵(lì)認(rèn)可的態(tài)度，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大力發(fā)展。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義迄今學(xué)者并沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有著各種不同的觀點(diǎn)。比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)即土地所有權(quán)或使用權(quán)在不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)體（企業(yè)或農(nóng)戶(hù)）之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓[1];一般情形下對(duì)于“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的解釋也集中在農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要類(lèi)型是土地互換、出租、入股合作等。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶(hù)自愿為前提，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門(mén)備案后，簽訂轉(zhuǎn)讓合同。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)在保留土地所有權(quán)的前提下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給其他農(nóng)戶(hù)或者經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)戶(hù)將土地流轉(zhuǎn)后，其后果直接體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是其不直接從事土地經(jīng)營(yíng)而由受讓人來(lái)經(jīng)營(yíng)；二是一般情況下受讓人需要向出讓人支付對(duì)價(jià)，出讓人不直接經(jīng)營(yíng)而以流轉(zhuǎn)的方式取得收益。[2]需指出的是，盡管?chē)?guó)家政策層面、地方政府方面都充分重視且積極規(guī)范相關(guān)土地流轉(zhuǎn)，但是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然存在各種風(fēng)險(xiǎn)，面臨各種現(xiàn)實(shí)困境，亟待理論完善以及制度保障。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，家庭承包形式的承包方享有在承包地被征用時(shí)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，而其他形式的承包則沒(méi)有這方面的規(guī)定。①可以看出，在“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”概念推動(dòng)農(nóng)村土地制度深化改革的同時(shí)，仍然有大量的工作要做，才可真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。限于本文論述主旨需要，作者僅對(duì)農(nóng)村土地初次流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的投資賠償問(wèn)題進(jìn)行研究。主要內(nèi)容有投資賠償請(qǐng)求權(quán)的學(xué)理分析、國(guó)外相關(guān)法律制度具體規(guī)定的比較分析，以及如何實(shí)現(xiàn)該權(quán)利保障流轉(zhuǎn)雙方利益等，以期通過(guò)研究，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有所裨益。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的概念界定及法律屬性分析

（一）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的概念界定

我國(guó)物權(quán)法與農(nóng)村土地承包法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)投資賠償請(qǐng)求權(quán)無(wú)明確界定。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的界定仍然停留在學(xué)術(shù)層面。家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。孟勤國(guó)教授指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是為了解決人多地少矛盾的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的非永久性流轉(zhuǎn)。[3]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)簽訂土地承包合同并支付對(duì)價(jià)的形式獲得原土地承包人的土地使用權(quán)，基于合同可信賴(lài)性和對(duì)承包地的可期待性，對(duì)承包地進(jìn)行合理的投資、使用，以期通過(guò)正常使用獲得投資回報(bào)?？蓪?shí)踐中往往出現(xiàn)土地承包人在約定的承包期限屆滿(mǎn)前收回土地致使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益受到損害，那么土地承包人是否應(yīng)當(dāng)就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合理投資進(jìn)行賠償即是本文所探討的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的問(wèn)題。國(guó)家鼓勵(lì)支持引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于土地承包人的土地承包權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法利益同時(shí)予以保護(hù)。由此，我們?cè)诮缍ㄞr(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的概念時(shí)一定要與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相聯(lián)系。即農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的概念應(yīng)放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系中加以界定。作者認(rèn)為，所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，對(duì)其所享有的就承包地的合理投入在遭受不法侵害時(shí)得以獲得賠償或因國(guó)家征收而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的投資賠償請(qǐng)求權(quán)的法律屬性

建設(shè)用地涉及諸多法律問(wèn)題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來(lái)不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問(wèn)題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類(lèi)自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說(shuō)，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

建設(shè)用地涉及諸多法律問(wèn)題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來(lái)不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問(wèn)題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類(lèi)自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說(shuō)，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

建設(shè)用地涉及諸多法律問(wèn)題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來(lái)不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問(wèn)題顯得尤為重要。一、建設(shè)用地的依據(jù)-規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類(lèi)自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說(shuō)，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

2、“三證”

建設(shè)用地涉及諸多法律問(wèn)題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來(lái)不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問(wèn)題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類(lèi)自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說(shuō)，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

行政補(bǔ)償或稱(chēng)公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來(lái)特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國(guó)進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問(wèn)題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的大國(guó)，封建統(tǒng)治時(shí)間之長(zhǎng)，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣?guó)家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建?guó)以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國(guó)家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營(yíng)建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國(guó)有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開(kāi)放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問(wèn)題，《外資企業(yè)法》對(duì)國(guó)有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣梗恋?、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒(méi)有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話(huà)以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來(lái)越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國(guó)家賠償法》確立了國(guó)家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國(guó)防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽(yáng)市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國(guó)防、防洪、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語(yǔ)，卻無(wú)補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

行政補(bǔ)償或稱(chēng)公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來(lái)特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國(guó)進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問(wèn)題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的大國(guó)，封建統(tǒng)治時(shí)間之長(zhǎng)，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣?guó)家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建?guó)以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國(guó)家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營(yíng)建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國(guó)有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開(kāi)放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問(wèn)題，《外資企業(yè)法》對(duì)國(guó)有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒(méi)有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話(huà)以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來(lái)越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國(guó)家賠償法》確立了國(guó)家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國(guó)防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽(yáng)市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國(guó)防、防洪、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語(yǔ)，卻無(wú)補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

行政補(bǔ)償或稱(chēng)公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來(lái)特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國(guó)進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問(wèn)題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的大國(guó)，封建統(tǒng)治時(shí)間之長(zhǎng)，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型。“國(guó)家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建?guó)以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國(guó)家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營(yíng)建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國(guó)有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開(kāi)放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問(wèn)題，《外資企業(yè)法》對(duì)國(guó)有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒(méi)有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話(huà)以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來(lái)越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國(guó)家賠償法》確立了國(guó)家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國(guó)防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽(yáng)市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國(guó)防、防洪、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語(yǔ)，卻無(wú)補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

行政補(bǔ)償或稱(chēng)公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來(lái)特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國(guó)進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問(wèn)題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的大國(guó)，封建統(tǒng)治時(shí)間之長(zhǎng)，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣?guó)家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建?guó)以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞健浹a(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國(guó)家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營(yíng)建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國(guó)有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開(kāi)放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問(wèn)題，《外資企業(yè)法》對(duì)國(guó)有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒(méi)有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話(huà)以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來(lái)越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國(guó)家賠償法》確立了國(guó)家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國(guó)防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽(yáng)市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國(guó)防、防洪、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語(yǔ)，卻無(wú)補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。