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農(nóng)村舊村和危舊房改造工作，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，是拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然選擇，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。據(jù)悉，目前浙江多個(gè)市、縣都在如火如荼的開(kāi)展該項(xiàng)工作。2009年，筆者被派往麗水龍泉市錦溪鎮(zhèn)嶺根村擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，嶺根村是龍泉市人民政府2009年舊村和危舊房改造村，因此直接接觸并參與了當(dāng)?shù)氐呐f村和危舊房改造工作。舊村和危舊房改造是目前全省農(nóng)村工作中的大事，應(yīng)當(dāng)妥善處理好各方面的關(guān)系和問(wèn)題，這當(dāng)然也包括有關(guān)的法律問(wèn)題。筆者不惴淺陋，通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)調(diào)研，對(duì)該項(xiàng)工作中常見(jiàn)、易發(fā)、疑難的法律糾紛進(jìn)行了厘清和梳理，并分析了相關(guān)原因，提出了一些處理對(duì)策，希冀對(duì)實(shí)務(wù)有所裨益。

1主要法律糾紛類(lèi)型

1.1建筑活動(dòng)中的人身?yè)p害賠償糾紛

舊村和危舊房改造的總體思路和目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村、建設(shè)新農(nóng)村”，“連片拆除危舊房，重新規(guī)劃建新房，騰出空間促發(fā)展”，因此，該項(xiàng)工作中會(huì)發(fā)生大量的建筑活動(dòng)和行為。比如，農(nóng)民拆除舊房建新房、村委會(huì)組織修建道路等等。在這些建筑活動(dòng)中存在諸多法律問(wèn)題值得我們?nèi)ニ伎迹纾撼邪贤男Я?wèn)題、施工方的主體資格問(wèn)題、人身?yè)p害賠償問(wèn)題等，其中實(shí)踐中反映最為突出的是人身?yè)p害賠償問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建筑市場(chǎng)秩序還很不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑公司資質(zhì)不全；有些企業(yè)承接工程之后隨意轉(zhuǎn)包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動(dòng)；有些施工隊(duì)則是個(gè)體泥瓦工自行招募組織起來(lái)的，既沒(méi)有工商企業(yè)登記，也沒(méi)有建筑施工資質(zhì)，是一支典型的農(nóng)村建筑游擊隊(duì)。而許多建房者按照傳統(tǒng)習(xí)慣，圖一時(shí)節(jié)約和方便或礙于人情，將建設(shè)工程發(fā)包給這些建筑游擊隊(duì)或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現(xiàn)象。但問(wèn)題是，一旦發(fā)生承包人或受雇人遭受人身?yè)p害的事故，法律糾紛即隨之產(chǎn)生。

實(shí)踐中當(dāng)事人容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的問(wèn)題是施工人與建房人之間的法律關(guān)系，即二者之間是雇傭關(guān)系還是承攬關(guān)系，以及如何確定賠償責(zé)任的主體。因?yàn)楦鶕?jù)目前我國(guó)有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，雇傭與承攬關(guān)系中承擔(dān)賠償責(zé)任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十條規(guī)定：“承攬人在完成工作過(guò)程中對(duì)第三人造成損害或者造成自身?yè)p害的，定作人不承擔(dān)賠償責(zé)任。但定作人對(duì)定作、指示或者選任有過(guò)失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”，第十一條規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身?yè)p害，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雇傭關(guān)系以外的第三人造成雇員人身?yè)p害的，賠償權(quán)利人可以請(qǐng)求第三人承擔(dān)賠償責(zé)任，也可以請(qǐng)求雇主承擔(dān)賠償責(zé)任。雇主承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身?yè)p害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。”可見(jiàn)，一般情況下，雇傭關(guān)系中雇主承擔(dān)的責(zé)任要比承攬關(guān)系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔(dān)的責(zé)任為重。因此，實(shí)踐中一旦發(fā)生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構(gòu)成雇傭關(guān)系，而建房人則主張雙方是承攬關(guān)系。此種糾紛在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，而且處理起來(lái)也較為困難。

1.2建筑活動(dòng)中的拖欠工程款、材料款糾紛

在承包建房人、修路人等完成有關(guān)建筑活動(dòng)后，業(yè)主應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付工程款；在材料商供應(yīng)完建筑材料后，購(gòu)買(mǎi)人也應(yīng)當(dāng)支付材料款，這些均是有關(guān)民事活動(dòng)中義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。但實(shí)踐中，由于種種原因，經(jīng)常會(huì)發(fā)生拖欠工程款、材料款的糾紛。比如，有的業(yè)主或材料購(gòu)買(mǎi)人以建筑工程或材料存在質(zhì)量問(wèn)題或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，從而使權(quán)利人的合法權(quán)利受到損害。

1.3拆遷及政策處理糾紛

此類(lèi)糾紛是目前舊村改造過(guò)程中的一大難題。根據(jù)舊村改造的要求，需要對(duì)某些建筑，包括臨時(shí)建筑、違章建筑等進(jìn)行清理拆除。但因此而引起的此類(lèi)糾紛處理起來(lái)非常困難，特別是如何處理違章建筑、政策補(bǔ)償數(shù)額、如何實(shí)施拆遷等問(wèn)題都十分棘手。比如農(nóng)村中存在著大量的違章建筑，由于長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有及時(shí)查處和拆除，有的甚至已成為部分村民賴(lài)以生存的居所，成為舊村改造中沉重的歷史包袱。從法律角度講，拆除違章建筑不予補(bǔ)償，但不予補(bǔ)償，被拆遷人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要價(jià)，造成建設(shè)成本的增加，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.4異地建房中的土地征用問(wèn)題

舊村改造的一個(gè)目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的過(guò)程中，自然會(huì)涉及原空心村、自然村的村民如何搬遷安置問(wèn)題。根據(jù)目前龍泉的政策，一般情況下是安置在集聚中心村居住。但根據(jù)目前我國(guó)的土地制度，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，除集體組織內(nèi)部成員之間可以調(diào)劑轉(zhuǎn)讓外，尚不允許向集體組織成員之外的主體轉(zhuǎn)讓集體土地（包括宅基地）。

因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用問(wèn)題。鑒于目前的土地政策，龍泉市的做法是先征用需用地村的集體土地，待土地征用后再將土地使用權(quán)出讓給需用地人。

這個(gè)過(guò)程就必然涉及到土地征用費(fèi)的補(bǔ)償、土地出讓金的確定等問(wèn)題。舊村改造本是一件利國(guó)利民的好事，但是在政府、搬遷村民資金有限的情況下，還需要支付土地征用補(bǔ)償費(fèi)和繳納土地出讓金，這對(duì)于政府和搬遷村民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)重大的負(fù)擔(dān)，其中極容易產(chǎn)生法律糾紛。

1.5與政府承諾獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)的糾紛

在當(dāng)前舊村和危舊房改造工作中，政府為了提高農(nóng)民的積極性、加快改造進(jìn)度，往往制定有關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。如龍泉市委出臺(tái)了龍委〔2009〕9號(hào)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村舊村和危舊房改造的實(shí)施意見(jiàn)》，市財(cái)政安排農(nóng)村危舊房改造和連片綜合整治專(zhuān)項(xiàng)資金1500萬(wàn)元，按照“連片拆除危舊房主房50元/m2，輔助用房25元/m2，建設(shè)新房連片10幢以上5000元/幢，對(duì)原有危舊房進(jìn)行修繕的每戶(hù)1000元（其中農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)120%以下困難家庭每戶(hù)1500元），危舊房改造拆舊建新每戶(hù)500~2000元”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)進(jìn)行舊村改造的村莊和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。由于政府的獎(jiǎng)勵(lì)要與拆除房屋的面積等因素直接掛鉤，因此，實(shí)踐中可能存在著政府與拆房戶(hù)主因?qū)Ψ课莸牟鸪娣e存有爭(zhēng)議而起糾紛的情形。比如由于部分測(cè)量人員業(yè)務(wù)不精或者缺乏工作責(zé)任心、工作草率，導(dǎo)致所測(cè)面積與實(shí)際面積不符，進(jìn)而引發(fā)糾紛。

1.6建筑活動(dòng)中的質(zhì)量糾紛

在建筑活動(dòng)中，由于個(gè)別施工人沒(méi)有取得施工資質(zhì)、不負(fù)責(zé)任，或者使用劣質(zhì)建筑材料，致使建筑工程出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，甚至是“豆腐渣”工程的情況在實(shí)踐中也屢見(jiàn)不鮮。

2法律糾紛特點(diǎn)

2.1政策性強(qiáng)

農(nóng)村舊村和危舊房改造本身就是一項(xiàng)政府主導(dǎo)下進(jìn)行的工作，當(dāng)?shù)卣话愣紩?huì)出臺(tái)有關(guān)政策，因此政策性很強(qiáng)。比如拆遷和政策處理、土地征用、政府獎(jiǎng)勵(lì)等，當(dāng)?shù)卣紩?huì)制定政策措施，一旦糾紛發(fā)生，政府制定的政策、措施都會(huì)納入考量的范圍：是否合法、是否合理、是否被遵守等；處理這些糾紛，也往往因?yàn)樯婕爱?dāng)?shù)乩?，而參照政府政策的?guī)定。

2.2關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜

農(nóng)村舊村和危舊房改造工作是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，涉及方方面面的關(guān)系。比如建筑活動(dòng)中涉及建房人與施工人之間法律關(guān)系的認(rèn)定、責(zé)任的承擔(dān)等。拆遷和政策處理活動(dòng)中又會(huì)涉及村委會(huì)、政府與拆除戶(hù)之間的法律關(guān)系，甚至涉及到當(dāng)?shù)丶易鍎?shì)力的較量、新舊村委之間的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的影響等深層次的矛盾，真可謂“剪不斷理還亂”。

2.3矛盾容易激化

由于舊村和危舊房改造中關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一旦發(fā)生法律糾紛和處置不當(dāng)，極易導(dǎo)致矛盾激化。比如拆遷和政策處理中，有的被拆遷人法治觀念淡薄，漫天要價(jià)，一旦要求得不到滿(mǎn)足，就處處設(shè)置障礙，甚至采取極端行為阻撓拆遷，引起矛盾激化。

2.4處理難度大

農(nóng)村舊村和危舊房改造中的糾紛關(guān)系復(fù)雜，矛盾容易激化，政府、法院處理起來(lái)難度相當(dāng)大。有的當(dāng)事人不按照正常的法律程序，到處信訪(fǎng)、上訪(fǎng)、纏訪(fǎng)，給處理機(jī)關(guān)施加壓力，處理相當(dāng)困難。

3法律糾紛成因

3.1部分村民法律意識(shí)不強(qiáng)、安全質(zhì)量等意識(shí)不夠

建房人將建筑工程發(fā)包給無(wú)施工資質(zhì)的個(gè)人承建，既容易出安全事故，又容易產(chǎn)生質(zhì)量糾紛。

3.2部分村民不講誠(chéng)信、履約意識(shí)不強(qiáng)

有的建房人在施工人完成建房并交付后，卻以種種理由拖延甚至拒付工程款。

3.3歷史遺留包袱重，大量違章建筑已積重難返在農(nóng)村中違法搭建、蓋房的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由于有關(guān)部門(mén)平時(shí)疏于管理和監(jiān)督，導(dǎo)致在當(dāng)前拆除時(shí)，這些違章建筑成為沉重的包袱。

3.4部分村民存在不健康心理

有的村民在土地征用以及拆遷過(guò)程中，不按照正常的法律途徑解決問(wèn)題，而是到處纏訪(fǎng)告狀；有的協(xié)議簽了，錢(qián)也拿了，仍不停的上訪(fǎng)；有的人則認(rèn)為只要“頂住”，成為“釘子戶(hù)”，得到的補(bǔ)償就更多。

3.5有的政府行為不夠規(guī)范

在拆遷和政策處理過(guò)程中，有的執(zhí)法人員包括村兩委人員態(tài)度不端正、不謹(jǐn)慎，執(zhí)法方式粗暴；在測(cè)量拆除房面積時(shí)，缺乏工作責(zé)任心、草率辦事；在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，以種種理由推諉等。

3.6有關(guān)法律制度不健全

目前，我國(guó)只有針對(duì)城市房屋拆遷的法律———《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，尚無(wú)針對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整的專(zhuān)門(mén)法律，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村房屋如何拆遷無(wú)法可依；再如前述，根據(jù)目前我國(guó)的土地制度，不允許外村人到本村購(gòu)買(mǎi)宅基地建房，只能先由政府征地然后再出讓土地使用權(quán)，導(dǎo)致手續(xù)繁瑣、資源浪費(fèi)。

4解決對(duì)策

4.1加強(qiáng)法制和政策宣傳力度，進(jìn)一步提高農(nóng)民法律意識(shí)

要利用新聞媒體和其它有效載體對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的政策、涉及的法律進(jìn)行宣傳，提高廣大農(nóng)民對(duì)舊村和危舊房改造重大意義的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立大局意識(shí)，從大局考慮，不過(guò)分計(jì)較個(gè)人利害得失；增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律防范意識(shí)，樹(shù)立安全意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、履約意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)等，減少糾紛的發(fā)生。

4.2加大對(duì)違章建筑的查處力度，降低拆遷和政策處理成本

有關(guān)部門(mén)要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，加大對(duì)違章建筑的查處力度，對(duì)違反規(guī)劃的建筑要及時(shí)拆除；要充分發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督的作用，建立舉報(bào)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)懲和懲戒考核制，遏制違章建筑的發(fā)生。要抓緊研究制定歷史遺留違章建筑的處理方案，對(duì)近期發(fā)生的違章建筑，在拆遷和政策處理中可不予補(bǔ)償；對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)未查處的違章建筑，可視具體情況、情節(jié)罰款，并從該違章建筑的殘存價(jià)值中扣除罰款的方法，使其所獲補(bǔ)償?shù)陀诔杀尽?/p>

4.3加大對(duì)少數(shù)不良農(nóng)民的教育懲戒力度

針對(duì)少數(shù)存在不健康心理的村民，要加強(qiáng)宣傳教育，促使其遵照法律規(guī)定程序解決問(wèn)題；而對(duì)于那些無(wú)理纏訪(fǎng)、濫訪(fǎng)，拒不拆遷的村民，則要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定予以處罰。

4.4規(guī)范政府行為，提高依法行政意識(shí)

在執(zhí)法過(guò)程中，公務(wù)人員要吃透法律和政策，文明執(zhí)法、熱情執(zhí)法，耐心做好說(shuō)服教育工作，切忌衙門(mén)作風(fēng)和工作態(tài)度簡(jiǎn)單粗暴。在土地征用過(guò)程中，要根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，切實(shí)履行有關(guān)征地手續(xù)和程序，實(shí)事求是的確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。在測(cè)量拆除房屋面積時(shí)，要當(dāng)事人在場(chǎng)，并用照片固定證據(jù)，做到“當(dāng)時(shí)無(wú)異議，之后無(wú)爭(zhēng)議”。政府要按照有關(guān)政策，及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)承諾獎(jiǎng)勵(lì)，不能無(wú)故推諉推脫。

4.5各有關(guān)單位通力協(xié)作，形成合力

農(nóng)村舊村和危舊房改造工作，涉及到政府、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、交通、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)等各個(gè)部門(mén)，有關(guān)部門(mén)要各司其職，對(duì)于可能發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的糾紛要通力合作，盡力化解。對(duì)于已經(jīng)起訴到法院的糾紛，法院要按照“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的發(fā)針，努力做好當(dāng)事人的工作。在調(diào)解不成的情況下，要依照法律規(guī)定及時(shí)下判，并在判決書(shū)中做好說(shuō)理工作。在法院終審判決后，仍有當(dāng)事人不服上訪(fǎng)的，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)審查，對(duì)于無(wú)理上訪(fǎng)人要做好說(shuō)服教育、服判息訴工作。

4.6完善有關(guān)法律制度

要盡快制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村房屋拆遷法律，使農(nóng)村房屋拆遷走上法制軌道。對(duì)于是否允許宅基地買(mǎi)賣(mài)，有關(guān)部門(mén)要積極探索調(diào)研，特別是對(duì)于由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織的“舊村改造”、“下山搬遷”等公益活動(dòng)，可以考慮在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的其他村村民在本村購(gòu)買(mǎi)宅基地的行為予以適度放開(kāi)，以減少目前舊村改造工作中因?yàn)橥恋卣饔枚鴰?lái)的糾紛和資源浪費(fèi)。