1土地儲備檔案范圍

土地儲備檔案主要包括兩大部分：一部分是土地儲備工作參與部門為騰退補償安置等項工作所提供的原始依據的現有室存檔案資料。例如：農村宅基地發(fā)證審批表、集體土地建設用地使用證、土地確權確利證等方面的檔案資料。另一部分則是土地儲備工作領導小組、土地騰退補償安置參與單位及部門在土地儲備工作中所形成的具有保存價值的檔案資料，這一類檔案資料主要包括：在開展土地儲備工作過程中依據或者所制定的各項政策、規(guī)定等，以及反映土地儲備部門的工作職能等文件資料，還包括在項目開發(fā)過程中征地補償、拆遷騰退、市政設施建設等形成的文件資料。

2土地儲備檔案價值分析

我國土地儲備機制建立后，但凡由政府部門收購、儲備的土地全部需要入庫管理，由土地儲備部門統(tǒng)一管理、整理、供地，為區(qū)域經濟社會發(fā)展提供土地資源。土地儲備工作從收購至儲備、供給涉及的步驟多、環(huán)節(jié)多，在此過程中形成的土地儲備檔案應納入到整個檔案管理體系中，為土地儲備工作的開展提供強有力的支持和保障。土地儲備檔案管理在土地儲備工作中發(fā)揮著越來越重要的價值：首先，是土地管理的重要成果。土地儲備部門承擔著土地收購、儲備、供給等用地業(yè)務工作，在此過程中所產生的具有保存價值的檔案資料構成了第一手完整的土地儲備檔案，見證了土地儲備業(yè)務工作的開展，成為土地管理的重要財富和成果。其次，是土地權屬的重要記錄。土地儲備檔案如實記錄了土地使用權、經營權等權屬的流轉和變更，也是政府、用地企業(yè)等開展土地利用活動的重要依據，為城市土地需求的科學預測、用地市場需求進行預測的重要依據。再次，是政府調控土地市場的記錄。土地儲備檔案全面、如實地記錄了政府在調控土地市場、提升城市土地利用效率，以及規(guī)范和控制土地市場的重要見證，也是政府及其相關部門作出調控土地市場決策的重要參考依據。綜上，搬遷、撤銷、破產以及產業(yè)結構調整等因素，使得原土地劃撥為國有土地；原土地使用期限屆滿，政府土地收儲部門依法回收土地；依法沒收的土地，以及為了城市發(fā)展，政府直接收購、回收的土地等，在此過程中所形成的土地資料都應納入到土地儲備檔案管理范疇，也為土地管理提供了有力的現實依據，展現了土地儲備工作成果，成為土地儲備行為的重要權屬支撐，對保障整個土地儲備行為的開展具有極其重要的作用。

3土地儲備檔案管理現狀分析

3.1土地儲備檔案管理制度不健全。目前，缺乏全國統(tǒng)一的專門的土地儲備檔案管理制度是制約各級土地儲備部門檔案管理的突出問題。各級土地儲備部門依據各自實際紛紛制定土地儲備檔案管理制度作為土地儲備檔案管理工作的依據。例如，《南昌市土地儲備中心檔案管理制度》《朝陽區(qū)土地儲備工作檔案管理暫行辦法》等，這些土地儲備檔案管理制度分別依據的是《檔案法》《保密法》《土地檔案管理工作暫行規(guī)定》等制定和頒布，由于各地土地儲備工作的差異性較大，使得土地儲備檔案管理也千差萬別，制度規(guī)定的不一致或者缺少全國性的統(tǒng)一的土地儲備檔案制度，導致土地儲備檔案登記不合理、歸檔不及時、分類不清晰、借閱不規(guī)范等，常常影響了土地儲備工作的開展，也給土地儲備檔案管理工作埋下安全隱患。3.2土地儲備檔案管理信息化落后。隨著大數據、云計算、互聯(lián)網、物聯(lián)網技術的應用，有效提升了土地儲備工作的信息化水平，也為土地儲備檔案管理信息化提出了新的更高要求。尤其是土地儲備檔案管理的內容多、環(huán)節(jié)多，所產生的信息資源量大等特點，傳統(tǒng)的人工為主的檔案管理模式已經難以適應新時期土地儲備檔案管理的現實需要。信息化、電子檔案管理技術的應用已經成為土地儲備檔案管理的必然發(fā)展趨勢。但從目前我國土地儲備檔案的現狀來看，由于土地儲備制度實施的時間較短，土地儲備檔案管理的信息化水平不高，制約了土地儲備檔案管理的質量和效率。3.3土地儲備檔案管理專業(yè)化水平不強。土地儲備檔案管理是一項專業(yè)性較強的工作，也是一項程序復雜、內容煩瑣的基礎性工作。它不僅要求從事土地儲備檔案管理工作的人員具有良好的職業(yè)素養(yǎng)，細心、熱心和耐心，更需要檔案管理人員具有良好的專業(yè)素養(yǎng)，既要熟悉土地儲備業(yè)務工作，也要熟練掌握土地儲備檔案業(yè)務流程。但從目前土地儲備檔案管理工作的現狀來看，檔案人員的數量配備不能滿足日益增長的土地儲備檔案工作量的現實需要，檔案管理人員的業(yè)務素能也難以適應土地儲備檔案管理工作的需要。土地儲備檔案管理的規(guī)范化、科學化水平較低。

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔20**〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一章總則

第一條為深化土地使用制度改革，盤活存量土地資產，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結合昆明市實際，制定本辦法。

第二條昆明市城市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地儲備，適用本辦法。

第三條本辦法所稱的土地儲備，是指依照本辦法規(guī)定，將需要盤活的土地以收回、收購、置換或征用、劃撥等方式，納入政府土地儲備庫予以儲存，通過前期開發(fā)整理后，根據市場需求和土地年度供應計劃，以出讓、劃撥等形式配置土地資源的行為。

第四條本市的土地儲備工作，在昆明市人民政府的統(tǒng)一領導下，由昆明市人民政府土地儲備委員會負責組織實施。市土地儲備委員會辦公室為常設辦事機構，設在昆明市國土資源局，與昆明市土地儲備中心為兩塊牌子一個機構。市土地儲備中心在市土地儲備委員會的領導、監(jiān)督和管理下，代表市人民政府具體實施土地儲備工作，并負責對儲備的土地進行前期整理和開發(fā)。

第五條市土地儲備中心應根據本市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及產業(yè)結構調整和土地供求的實際狀況，編制年度土地儲備計劃。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地儲備行為,加強土地儲備資金財務管理,根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發(fā)[20**]15號)以及《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)[20**]100號)等有關規(guī)定,制定本辦法。

第二條本辦法適用于土地儲備資金財務收支活動。

第三條本辦法所稱土地儲備資金是指土地儲備機構按照國家有關規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對其進行前期開發(fā)等所需的資金。

第四條土地儲備資金實行?？顚Ｓ?、分賬核算,并實行預決算管理。

第二章土地儲備資金來源

1996年，上海成立了我國第一家土地儲備機構，土地儲備制度逐步被納入我國城市土地使用制度的改革體系，成為國家規(guī)范和有效管理土地市場的必要手段。土地儲備制度的建立健全，是個相當復雜的系統(tǒng)性工程，其中政府相關部門的聯(lián)動參與機制也是非常重要的內容。本文擬從政府規(guī)劃管理部門的視角出發(fā)，對土地儲備與城市規(guī)劃的相互關系，特別是規(guī)劃的全程參與問題進行一些探討。

土地儲備需與城市規(guī)劃緊密配合城市土地儲備工作是一項綜合性的系統(tǒng)工程，必須得到規(guī)劃、計劃、建設、財政、土地管理等城市政府各職能部門的支持和配合。部門之間配合互動的狀況，直接關系到城市土地儲備的運作成本。例如，政府將城市土地納入儲備庫后，如果規(guī)劃條件不能及時明確，城市土地就無法及時推向市場，而城市土地的儲備時間越長，資金的壓力就越大，勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

目前，我國大部分城市的土地儲備機構往往與城市規(guī)劃管理部門分屬不同系統(tǒng)，只進行一些簡單的業(yè)務往來。比如在上海市浦東新區(qū)，土地儲備中心與城市規(guī)劃管理部門的業(yè)務關系主要有兩個方面：一是土地儲備中心擬定土地儲備計劃后，交由規(guī)劃部門核查會簽，主要是確定規(guī)劃用地范圍和用地性質；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規(guī)劃部門根據批準的詳細規(guī)劃核定規(guī)劃條件?？梢钥闯觯@種業(yè)務關系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規(guī)劃建立非常密切的互動關系。

從法律法規(guī)看，我國《土地管理法》規(guī)定，用地單位和個人應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途使用土地?！冻鞘幸?guī)劃法》也明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲備必須要遵循規(guī)劃先行、服從規(guī)劃的原則，其中土地利用總體規(guī)劃相對宏觀，主要對建設用地和農用地做出限定，而城市規(guī)劃則是從操作層面為土地儲備工作提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據。

從經濟效益看，土地儲備一個重要的效益來源是土地增值帶來的回報，從而形成土地經營的健康資金鏈。儲備土地的增值大體可分為三種情況：一是通過儲備期內城市建設的完善、城市品位的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質的轉變，如工業(yè)用地轉為商業(yè)用地帶來的性質增值；三是建筑容量的提高帶來的數量增值。城市規(guī)劃則是實現以上三種增值的必要途徑和手段。

從操作層面看，我國過去的土地政策造成了現在一些土地的權屬關系比較分散和復雜，如果全部回購，將給處于啟動階段的土地儲備機構造成巨大的資金壓力。通過城市規(guī)劃指導下的“規(guī)劃儲備”方式，可以將一些已列入改造計劃但近期收購難度較大的土地，先納入規(guī)劃儲備庫，再根據市場條件變化，擇機進行儲備。這樣可以大大減輕土地儲備機構的資金流轉壓力。

第一章總則

第一條為進一步加強國有土地資源和資產管理，優(yōu)化土地資源配置，實現政府對土地市場的宏觀調控，確保土地資產保值增值，促進經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，根據《中華人民共和國土地管理法》、《省土地管理實施辦法》、《省人民政府關于加強國有土地資產管理規(guī)范土地市場的通知》（政發(fā)[]80號）等有關法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于縣土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃范圍內的土地及縣政府確定其它統(tǒng)一收儲的土地。

第三條縣國土資源局代表縣人民政府對國有土地使用權進行土地收購儲備市場交易。

第四條縣人民政府對土地一級市場實行集中統(tǒng)一管理，對土地二、三級市場進行規(guī)范管理，全面對城市規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃范圍內的土地實行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一供應、統(tǒng)一管理的土地管理制度。

第五條縣人民政府對所儲備的土地除法律、法規(guī)允許可進行行政劃撥外，工業(yè)、倉儲、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的必須采取公開招標拍賣掛牌的方式進行出讓。

為進一步加強政府對土地資源的宏觀調控，優(yōu)化配置，合理利用，提高效益，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《市土地儲備辦法》等規(guī)定，結合本區(qū)實際，制定區(qū)土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理實施辦法（試行）（以下簡稱辦法）。

第二條（適用范圍）

本區(qū)行政區(qū)域內的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲備機構，依據土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購的土地，進行儲存和必要的基礎性開發(fā)，并按照供應計劃交付出讓，同時對此過程中的資金運作進行管理的行為。

第四條（原則）

一、以政府為主導強化政府職能

（一）建立完善城市土地儲備經營制度和法律制度

土地儲備經營制度實質是政府根據城市建設和社會經濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃、土地年出讓計劃和城市規(guī)劃，結合和運用行政、法律、經濟等手段對城市土地進行集中和前期經營管理，有計劃的將其投入市場出讓的制度。在這個過程中涉及到了征購、拆遷、改造、補償、整理、經營、出讓等多個環(huán)節(jié)，因此每一個環(huán)節(jié)及其相關的事物都需要有法規(guī)制度來明確和約束，規(guī)范程序、規(guī)范市場才能保證市場公平有序繁榮。法律制度是我們一切行為和處事的準則，在一個法制社會里，人們通過法制的約束來營造合理有序、公平的生存生活空間。按照法律解釋，沒有法律明文規(guī)定禁止的就是可行的，這就會給社會帶來很多灰色地帶，同時也是制造混亂和不公平的溫床。在市場體制不完善的情況下，道德風險與交易成本之間的關系復雜，依靠道德來實現公平、公正是很難實現的。權錢交易，人情交易，以及其他的非正當交易都是滋生腐敗的最好途徑。因此完善土地經營法律制度，是對儲備制度運行和市場繁榮有序發(fā)展的保障。

（二）強化政府職能發(fā)揮城市規(guī)劃在土地經營中的引導作用

強化政府職能，完善土地市場化運作制度是城市土地經營管理的關鍵所在。目前，土地財政在多數地方財政中占很大比例，因此只有加強政府統(tǒng)一管理的職能，協(xié)調和分配好各部門之間的利益，才能發(fā)揮土地儲備的作用。我國正處市場經濟發(fā)展中，投資行為市場化，投資主體多元化，決定了政府必須通過市場化來配置土地資源。實行土地儲備制度，革除土地資源行政化配置，就是為了實現土地市場化運作。因為只有實行市場化運作，才能實現土地資源的優(yōu)化配置，才能實現土地資源價值的最大潛值，才能真正的合理的、高效的、科學的配置使用土地。城市土地經營需要綜合的運用市場和計劃兩種機制來實現土地資源的優(yōu)化配置和社會公共利益的最大化。堅持規(guī)劃先行是城市土地經營的首要工作，根據城市的發(fā)展方向、定位等因素科學的編制城市規(guī)劃，是引導城市布局和有序建設的根本保障。目前，許多城市都存在違法違章建筑，以及城市產業(yè)或項目布局不合理，蓋了再拆，浪費人力物力和社會財富。主要的原因是先批地后規(guī)劃，先項目落地建設后規(guī)劃，在鄭州市就出現很多項目先建設而后補辦一切手續(xù)，這往往都不符合城市總體規(guī)劃，帶來日后要解決的問題。因此要改變這種局面就要發(fā)揮規(guī)劃先行的引導作用，在規(guī)劃時要將重大項目安排實施列入規(guī)劃，在保障土地經營科學運作及耕地占補平衡的前提下，及時調整和編制土地利用總體規(guī)劃，加強土地市場監(jiān)督，嚴格查處違規(guī)違法用地情況，維護城市土地規(guī)劃和政府職能的嚴肅性。

（三）學習成功經驗拓展土地儲備經營融資渠道

摘要：為了應對城市蔓延和內城衰敗，處置內城區(qū)空置、廢棄房屋，美國通過立法的形式成立了土地銀行?；诖?，本文通過剖析土地銀行起源、發(fā)展歷程、運作方式等，總結分析了美國土地銀行在應對城市收縮問題時起到的作用，以期為我國的土地儲備管理提供借鑒。

關鍵詞：土地銀行；土地儲備；空置物業(yè)；收縮城市

美國“土地儲備”的概念最早出現于20世紀60年代，當時美國大都會地區(qū)出現了兩大問題：第一個問題是城市無管制地擴張，無約束的、無限制的新城開發(fā)在環(huán)主城區(qū)不斷地蔓延；第二個問題是內城的衰敗與廢棄。中產階級的外遷導致內城區(qū)的空心化，產生大量空置房屋和廢棄房屋，當時的土地儲備以土地銀行的形式出現。在這種背景下，美國政府提出了“土地儲備”的概念，并且用其作為城市規(guī)劃的一項創(chuàng)新工具。一方面，土地銀行以一種“土地儲備”形式，通過成立一個公立機構，對城市周邊的農用地進行提前儲備和控制，以引導城市有序發(fā)展與控制土地價格波動；另一方面，土地銀行以政府機構的形式，將內城區(qū)空置、廢棄的房屋進行收購、管理與再開發(fā)，以遏制老城不斷衰敗。美國土地銀行在過去50年的發(fā)展中，其主要職責是控制物業(yè)棄置的蔓延，而較少地發(fā)展符合社會需要的、主動性的儲備職能。本文主要討論的是美國土地儲備制度及土地銀行給我國老城復興與社區(qū)安定方面帶來的經驗與啟示。

1美國土地銀行的起源

郊區(qū)化與逆城市化導致老城區(qū)不斷衰敗，許多城市的空置、廢棄等物業(yè)不斷增多。2008年以來，美國全國性的次貸危機導致的住房危機與經濟危機，帶來了社會經濟大蕭條和抵押貸款市場的突然崩潰，進一步加劇了房屋的空置與廢棄。相關研究表明，空置房屋與廢棄房屋一方面會為犯罪和貧窮提供土壤，增加犯罪率與火災隱患。例如，得克薩斯州的奧斯汀市的一項調查研究發(fā)現，有不安全（空置）建筑的街區(qū)，其販毒案件報警次數是無空置建筑街區(qū)的3.2倍，盜竊案例報警次數是無空置建筑街區(qū)的1.8倍，暴力案件報警次數是無空置建筑街區(qū)的2倍。另一方面，每處空置和廢棄的不動產都給毗鄰不動產、街道以及社區(qū)的活力帶來很大的管理成本，進而形成了更多人廢棄房屋（逃離社區(qū)）的惡性循環(huán)。密歇根州的佛林特市的一項調查研究發(fā)現，空置建筑和廢棄建筑周圍約150m以內的房屋價值平均損失2.26%[1]。為應對空置和廢棄等物業(yè)產生的各種城市問題以及復蘇社區(qū)活力，美國各州通過立法逐步建立了土地銀行。

2美國土地銀行的演變