1土地儲(chǔ)備檔案范圍

土地儲(chǔ)備檔案主要包括兩大部分：一部分是土地儲(chǔ)備工作參與部門為騰退補(bǔ)償安置等項(xiàng)工作所提供的原始依據(jù)的現(xiàn)有室存檔案資料。例如：農(nóng)村宅基地發(fā)證審批表、集體土地建設(shè)用地使用證、土地確權(quán)確利證等方面的檔案資料。另一部分則是土地儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組、土地騰退補(bǔ)償安置參與單位及部門在土地儲(chǔ)備工作中所形成的具有保存價(jià)值的檔案資料，這一類檔案資料主要包括：在開展土地儲(chǔ)備工作過程中依據(jù)或者所制定的各項(xiàng)政策、規(guī)定等，以及反映土地儲(chǔ)備部門的工作職能等文件資料，還包括在項(xiàng)目開發(fā)過程中征地補(bǔ)償、拆遷騰退、市政設(shè)施建設(shè)等形成的文件資料。

2土地儲(chǔ)備檔案價(jià)值分析

我國土地儲(chǔ)備機(jī)制建立后，但凡由政府部門收購、儲(chǔ)備的土地全部需要入庫管理，由土地儲(chǔ)備部門統(tǒng)一管理、整理、供地，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供土地資源。土地儲(chǔ)備工作從收購至儲(chǔ)備、供給涉及的步驟多、環(huán)節(jié)多，在此過程中形成的土地儲(chǔ)備檔案應(yīng)納入到整個(gè)檔案管理體系中，為土地儲(chǔ)備工作的開展提供強(qiáng)有力的支持和保障。土地儲(chǔ)備檔案管理在土地儲(chǔ)備工作中發(fā)揮著越來越重要的價(jià)值：首先，是土地管理的重要成果。土地儲(chǔ)備部門承擔(dān)著土地收購、儲(chǔ)備、供給等用地業(yè)務(wù)工作，在此過程中所產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的檔案資料構(gòu)成了第一手完整的土地儲(chǔ)備檔案，見證了土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)工作的開展，成為土地管理的重要財(cái)富和成果。其次，是土地權(quán)屬的重要記錄。土地儲(chǔ)備檔案如實(shí)記錄了土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬的流轉(zhuǎn)和變更，也是政府、用地企業(yè)等開展土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)，為城市土地需求的科學(xué)預(yù)測、用地市場需求進(jìn)行預(yù)測的重要依據(jù)。再次，是政府調(diào)控土地市場的記錄。土地儲(chǔ)備檔案全面、如實(shí)地記錄了政府在調(diào)控土地市場、提升城市土地利用效率，以及規(guī)范和控制土地市場的重要見證，也是政府及其相關(guān)部門作出調(diào)控土地市場決策的重要參考依據(jù)。綜上，搬遷、撤銷、破產(chǎn)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，使得原土地劃撥為國有土地；原土地使用期限屆滿，政府土地收儲(chǔ)部門依法回收土地；依法沒收的土地，以及為了城市發(fā)展，政府直接收購、回收的土地等，在此過程中所形成的土地資料都應(yīng)納入到土地儲(chǔ)備檔案管理范疇，也為土地管理提供了有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，展現(xiàn)了土地儲(chǔ)備工作成果，成為土地儲(chǔ)備行為的重要權(quán)屬支撐，對(duì)保障整個(gè)土地儲(chǔ)備行為的開展具有極其重要的作用。

3土地儲(chǔ)備檔案管理現(xiàn)狀分析

3.1土地儲(chǔ)備檔案管理制度不健全。目前，缺乏全國統(tǒng)一的專門的土地儲(chǔ)備檔案管理制度是制約各級(jí)土地儲(chǔ)備部門檔案管理的突出問題。各級(jí)土地儲(chǔ)備部門依據(jù)各自實(shí)際紛紛制定土地儲(chǔ)備檔案管理制度作為土地儲(chǔ)備檔案管理工作的依據(jù)。例如，《南昌市土地儲(chǔ)備中心檔案管理制度》《朝陽區(qū)土地儲(chǔ)備工作檔案管理暫行辦法》等，這些土地儲(chǔ)備檔案管理制度分別依據(jù)的是《檔案法》《保密法》《土地檔案管理工作暫行規(guī)定》等制定和頒布，由于各地土地儲(chǔ)備工作的差異性較大，使得土地儲(chǔ)備檔案管理也千差萬別，制度規(guī)定的不一致或者缺少全國性的統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備檔案制度，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備檔案登記不合理、歸檔不及時(shí)、分類不清晰、借閱不規(guī)范等，常常影響了土地儲(chǔ)備工作的開展，也給土地儲(chǔ)備檔案管理工作埋下安全隱患。3.2土地儲(chǔ)備檔案管理信息化落后。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，有效提升了土地儲(chǔ)備工作的信息化水平，也為土地儲(chǔ)備檔案管理信息化提出了新的更高要求。尤其是土地儲(chǔ)備檔案管理的內(nèi)容多、環(huán)節(jié)多，所產(chǎn)生的信息資源量大等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人工為主的檔案管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期土地儲(chǔ)備檔案管理的現(xiàn)實(shí)需要。信息化、電子檔案管理技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為土地儲(chǔ)備檔案管理的必然發(fā)展趨勢。但從目前我國土地儲(chǔ)備檔案的現(xiàn)狀來看，由于土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的時(shí)間較短，土地儲(chǔ)備檔案管理的信息化水平不高，制約了土地儲(chǔ)備檔案管理的質(zhì)量和效率。3.3土地儲(chǔ)備檔案管理專業(yè)化水平不強(qiáng)。土地儲(chǔ)備檔案管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，也是一項(xiàng)程序復(fù)雜、內(nèi)容煩瑣的基礎(chǔ)性工作。它不僅要求從事土地儲(chǔ)備檔案管理工作的人員具有良好的職業(yè)素養(yǎng)，細(xì)心、熱心和耐心，更需要檔案管理人員具有良好的專業(yè)素養(yǎng)，既要熟悉土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)工作，也要熟練掌握土地儲(chǔ)備檔案業(yè)務(wù)流程。但從目前土地儲(chǔ)備檔案管理工作的現(xiàn)狀來看，檔案人員的數(shù)量配備不能滿足日益增長的土地儲(chǔ)備檔案工作量的現(xiàn)實(shí)需要，檔案管理人員的業(yè)務(wù)素能也難以適應(yīng)土地儲(chǔ)備檔案管理工作的需要。土地儲(chǔ)備檔案管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平較低。

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開展。

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔20**〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開展。

第一章總則

第一條為深化土地使用制度改革，盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合昆明市實(shí)際，制定本辦法。

第二條昆明市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備，適用本辦法。

第三條本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指依照本辦法規(guī)定，將需要盤活的土地以收回、收購、置換或征用、劃撥等方式，納入政府土地儲(chǔ)備庫予以儲(chǔ)存，通過前期開發(fā)整理后，根據(jù)市場需求和土地年度供應(yīng)計(jì)劃，以出讓、劃撥等形式配置土地資源的行為。

第四條本市的土地儲(chǔ)備工作，在昆明市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由昆明市人民政府土地儲(chǔ)備委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在昆明市國土資源局，與昆明市土地儲(chǔ)備中心為兩塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu)。市土地儲(chǔ)備中心在市土地儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理下，代表市人民政府具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作，并負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期整理和開發(fā)。

第五條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)根據(jù)本市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地供求的實(shí)際狀況，編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地儲(chǔ)備行為,加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[20**]15號(hào))以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)[20**]100號(hào))等有關(guān)規(guī)定,制定本辦法。

第二條本辦法適用于土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。

第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備資金是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。

第四條土地儲(chǔ)備資金實(shí)行?？顚Ｓ?、分賬核算,并實(shí)行預(yù)決算管理。

第二章土地儲(chǔ)備資金來源

1996年，上海成立了我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備制度逐步被納入我國城市土地使用制度的改革體系，成為國家規(guī)范和有效管理土地市場的必要手段。土地儲(chǔ)備制度的建立健全，是個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其中政府相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制也是非常重要的內(nèi)容。本文擬從政府規(guī)劃管理部門的視角出發(fā)，對(duì)土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的相互關(guān)系，特別是規(guī)劃的全程參與問題進(jìn)行一些探討。

土地儲(chǔ)備需與城市規(guī)劃緊密配合城市土地儲(chǔ)備工作是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，必須得到規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、土地管理等城市政府各職能部門的支持和配合。部門之間配合互動(dòng)的狀況，直接關(guān)系到城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本。例如，政府將城市土地納入儲(chǔ)備庫后，如果規(guī)劃條件不能及時(shí)明確，城市土地就無法及時(shí)推向市場，而城市土地的儲(chǔ)備時(shí)間越長，資金的壓力就越大，勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

目前，我國大部分城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往與城市規(guī)劃管理部門分屬不同系統(tǒng)，只進(jìn)行一些簡單的業(yè)務(wù)往來。比如在上海市浦東新區(qū)，土地儲(chǔ)備中心與城市規(guī)劃管理部門的業(yè)務(wù)關(guān)系主要有兩個(gè)方面：一是土地儲(chǔ)備中心擬定土地儲(chǔ)備計(jì)劃后，交由規(guī)劃部門核查會(huì)簽，主要是確定規(guī)劃用地范圍和用地性質(zhì)；二是在辦理儲(chǔ)備土地的前期許可和后期出讓時(shí)，由規(guī)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃核定規(guī)劃條件。可以看出，這種業(yè)務(wù)關(guān)系更多地流于程式，比較機(jī)械。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃建立非常密切的互動(dòng)關(guān)系。

從法律法規(guī)看，我國《土地管理法》規(guī)定，用地單位和個(gè)人應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途使用土地?！冻鞘幸?guī)劃法》也明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲(chǔ)備必須要遵循規(guī)劃先行、服從規(guī)劃的原則，其中土地利用總體規(guī)劃相對(duì)宏觀，主要對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)用地做出限定，而城市規(guī)劃則是從操作層面為土地儲(chǔ)備工作提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲(chǔ)備工作的重要法律依據(jù)。

從經(jīng)濟(jì)效益看，土地儲(chǔ)備一個(gè)重要的效益來源是土地增值帶來的回報(bào)，從而形成土地經(jīng)營的健康資金鏈。儲(chǔ)備土地的增值大體可分為三種情況：一是通過儲(chǔ)備期內(nèi)城市建設(shè)的完善、城市品位的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地帶來的性質(zhì)增值；三是建筑容量的提高帶來的數(shù)量增值。城市規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)以上三種增值的必要途徑和手段。

從操作層面看，我國過去的土地政策造成了現(xiàn)在一些土地的權(quán)屬關(guān)系比較分散和復(fù)雜，如果全部回購，將給處于啟動(dòng)階段的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)造成巨大的資金壓力。通過城市規(guī)劃指導(dǎo)下的“規(guī)劃儲(chǔ)備”方式，可以將一些已列入改造計(jì)劃但近期收購難度較大的土地，先納入規(guī)劃儲(chǔ)備庫，再根據(jù)市場條件變化，擇機(jī)進(jìn)行儲(chǔ)備。這樣可以大大減輕土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金流轉(zhuǎn)壓力。

第一章總則

第一條為進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地資源和資產(chǎn)管理，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場的宏觀調(diào)控，確保土地資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《省土地管理實(shí)施辦法》、《省人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理規(guī)范土地市場的通知》（政發(fā)[]80號(hào)）等有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于縣土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)的土地及縣政府確定其它統(tǒng)一收儲(chǔ)的土地。

第三條縣國土資源局代表縣人民政府對(duì)國有土地使用權(quán)進(jìn)行土地收購儲(chǔ)備市場交易。

第四條縣人民政府對(duì)土地一級(jí)市場實(shí)行集中統(tǒng)一管理，對(duì)土地二、三級(jí)市場進(jìn)行規(guī)范管理，全面對(duì)城市規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)的土地實(shí)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理的土地管理制度。

第五條縣人民政府對(duì)所儲(chǔ)備的土地除法律、法規(guī)允許可進(jìn)行行政劃撥外，工業(yè)、倉儲(chǔ)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的必須采取公開招標(biāo)拍賣掛牌的方式進(jìn)行出讓。

為進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控，優(yōu)化配置，合理利用，提高效益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《市土地儲(chǔ)備辦法》等規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，制定區(qū)土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓、資金管理實(shí)施辦法（試行）（以下簡稱辦法）。

第二條（適用范圍）

本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲(chǔ)備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存和必要的基礎(chǔ)性開發(fā)，并按照供應(yīng)計(jì)劃交付出讓，同時(shí)對(duì)此過程中的資金運(yùn)作進(jìn)行管理的行為。

第四條（原則）

一、以政府為主導(dǎo)強(qiáng)化政府職能

（一）建立完善城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營制度和法律制度

土地儲(chǔ)備經(jīng)營制度實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃、土地年出讓計(jì)劃和城市規(guī)劃，結(jié)合和運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)城市土地進(jìn)行集中和前期經(jīng)營管理，有計(jì)劃的將其投入市場出讓的制度。在這個(gè)過程中涉及到了征購、拆遷、改造、補(bǔ)償、整理、經(jīng)營、出讓等多個(gè)環(huán)節(jié)，因此每一個(gè)環(huán)節(jié)及其相關(guān)的事物都需要有法規(guī)制度來明確和約束，規(guī)范程序、規(guī)范市場才能保證市場公平有序繁榮。法律制度是我們一切行為和處事的準(zhǔn)則，在一個(gè)法制社會(huì)里，人們通過法制的約束來營造合理有序、公平的生存生活空間。按照法律解釋，沒有法律明文規(guī)定禁止的就是可行的，這就會(huì)給社會(huì)帶來很多灰色地帶，同時(shí)也是制造混亂和不公平的溫床。在市場體制不完善的情況下，道德風(fēng)險(xiǎn)與交易成本之間的關(guān)系復(fù)雜，依靠道德來實(shí)現(xiàn)公平、公正是很難實(shí)現(xiàn)的。權(quán)錢交易，人情交易，以及其他的非正當(dāng)交易都是滋生腐敗的最好途徑。因此完善土地經(jīng)營法律制度，是對(duì)儲(chǔ)備制度運(yùn)行和市場繁榮有序發(fā)展的保障。

（二）強(qiáng)化政府職能發(fā)揮城市規(guī)劃在土地經(jīng)營中的引導(dǎo)作用

強(qiáng)化政府職能，完善土地市場化運(yùn)作制度是城市土地經(jīng)營管理的關(guān)鍵所在。目前，土地財(cái)政在多數(shù)地方財(cái)政中占很大比例，因此只有加強(qiáng)政府統(tǒng)一管理的職能，協(xié)調(diào)和分配好各部門之間的利益，才能發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用。我國正處市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，投資行為市場化，投資主體多元化，決定了政府必須通過市場化來配置土地資源。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，革除土地資源行政化配置，就是為了實(shí)現(xiàn)土地市場化運(yùn)作。因?yàn)橹挥袑?shí)行市場化運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，才能實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的最大潛值，才能真正的合理的、高效的、科學(xué)的配置使用土地。城市土地經(jīng)營需要綜合的運(yùn)用市場和計(jì)劃兩種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會(huì)公共利益的最大化。堅(jiān)持規(guī)劃先行是城市土地經(jīng)營的首要工作，根據(jù)城市的發(fā)展方向、定位等因素科學(xué)的編制城市規(guī)劃，是引導(dǎo)城市布局和有序建設(shè)的根本保障。目前，許多城市都存在違法違章建筑，以及城市產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目布局不合理，蓋了再拆，浪費(fèi)人力物力和社會(huì)財(cái)富。主要的原因是先批地后規(guī)劃，先項(xiàng)目落地建設(shè)后規(guī)劃，在鄭州市就出現(xiàn)很多項(xiàng)目先建設(shè)而后補(bǔ)辦一切手續(xù)，這往往都不符合城市總體規(guī)劃，帶來日后要解決的問題。因此要改變這種局面就要發(fā)揮規(guī)劃先行的引導(dǎo)作用，在規(guī)劃時(shí)要將重大項(xiàng)目安排實(shí)施列入規(guī)劃，在保障土地經(jīng)營科學(xué)運(yùn)作及耕地占補(bǔ)平衡的前提下，及時(shí)調(diào)整和編制土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)土地市場監(jiān)督，嚴(yán)格查處違規(guī)違法用地情況，維護(hù)城市土地規(guī)劃和政府職能的嚴(yán)肅性。

（三）學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)拓展土地儲(chǔ)備經(jīng)營融資渠道

摘要：為了應(yīng)對(duì)城市蔓延和內(nèi)城衰敗，處置內(nèi)城區(qū)空置、廢棄房屋，美國通過立法的形式成立了土地銀行。基于此，本文通過剖析土地銀行起源、發(fā)展歷程、運(yùn)作方式等，總結(jié)分析了美國土地銀行在應(yīng)對(duì)城市收縮問題時(shí)起到的作用，以期為我國的土地儲(chǔ)備管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地銀行；土地儲(chǔ)備；空置物業(yè)；收縮城市

美國“土地儲(chǔ)備”的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)美國大都會(huì)地區(qū)出現(xiàn)了兩大問題：第一個(gè)問題是城市無管制地?cái)U(kuò)張，無約束的、無限制的新城開發(fā)在環(huán)主城區(qū)不斷地蔓延；第二個(gè)問題是內(nèi)城的衰敗與廢棄。中產(chǎn)階級(jí)的外遷導(dǎo)致內(nèi)城區(qū)的空心化，產(chǎn)生大量空置房屋和廢棄房屋，當(dāng)時(shí)的土地儲(chǔ)備以土地銀行的形式出現(xiàn)。在這種背景下，美國政府提出了“土地儲(chǔ)備”的概念，并且用其作為城市規(guī)劃的一項(xiàng)創(chuàng)新工具。一方面，土地銀行以一種“土地儲(chǔ)備”形式，通過成立一個(gè)公立機(jī)構(gòu)，對(duì)城市周邊的農(nóng)用地進(jìn)行提前儲(chǔ)備和控制，以引導(dǎo)城市有序發(fā)展與控制土地價(jià)格波動(dòng)；另一方面，土地銀行以政府機(jī)構(gòu)的形式，將內(nèi)城區(qū)空置、廢棄的房屋進(jìn)行收購、管理與再開發(fā)，以遏制老城不斷衰敗。美國土地銀行在過去50年的發(fā)展中，其主要職責(zé)是控制物業(yè)棄置的蔓延，而較少地發(fā)展符合社會(huì)需要的、主動(dòng)性的儲(chǔ)備職能。本文主要討論的是美國土地儲(chǔ)備制度及土地銀行給我國老城復(fù)興與社區(qū)安定方面帶來的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

1美國土地銀行的起源

郊區(qū)化與逆城市化導(dǎo)致老城區(qū)不斷衰敗，許多城市的空置、廢棄等物業(yè)不斷增多。2008年以來，美國全國性的次貸危機(jī)導(dǎo)致的住房危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶來了社會(huì)經(jīng)濟(jì)大蕭條和抵押貸款市場的突然崩潰，進(jìn)一步加劇了房屋的空置與廢棄。相關(guān)研究表明，空置房屋與廢棄房屋一方面會(huì)為犯罪和貧窮提供土壤，增加犯罪率與火災(zāi)隱患。例如，得克薩斯州的奧斯汀市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，有不安全（空置）建筑的街區(qū)，其販毒案件報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的3.2倍，盜竊案例報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的1.8倍，暴力案件報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的2倍。另一方面，每處空置和廢棄的不動(dòng)產(chǎn)都給毗鄰不動(dòng)產(chǎn)、街道以及社區(qū)的活力帶來很大的管理成本，進(jìn)而形成了更多人廢棄房屋（逃離社區(qū)）的惡性循環(huán)。密歇根州的佛林特市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，空置建筑和廢棄建筑周圍約150m以內(nèi)的房屋價(jià)值平均損失2.26%[1]。為應(yīng)對(duì)空置和廢棄等物業(yè)產(chǎn)生的各種城市問題以及復(fù)蘇社區(qū)活力，美國各州通過立法逐步建立了土地銀行。

2美國土地銀行的演變