導(dǎo)語(yǔ)：土地銀行經(jīng)驗(yàn)對(duì)土地儲(chǔ)備管理的啟示一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為了應(yīng)對(duì)城市蔓延和內(nèi)城衰敗，處置內(nèi)城區(qū)空置、廢棄房屋，美國(guó)通過(guò)立法的形式成立了土地銀行?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)剖析土地銀行起源、發(fā)展歷程、運(yùn)作方式等，總結(jié)分析了美國(guó)土地銀行在應(yīng)對(duì)城市收縮問(wèn)題時(shí)起到的作用，以期為我國(guó)的土地儲(chǔ)備管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地銀行；土地儲(chǔ)備；空置物業(yè)；收縮城市

美國(guó)“土地儲(chǔ)備”的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)美國(guó)大都會(huì)地區(qū)出現(xiàn)了兩大問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是城市無(wú)管制地?cái)U(kuò)張，無(wú)約束的、無(wú)限制的新城開(kāi)發(fā)在環(huán)主城區(qū)不斷地蔓延；第二個(gè)問(wèn)題是內(nèi)城的衰敗與廢棄。中產(chǎn)階級(jí)的外遷導(dǎo)致內(nèi)城區(qū)的空心化，產(chǎn)生大量空置房屋和廢棄房屋，當(dāng)時(shí)的土地儲(chǔ)備以土地銀行的形式出現(xiàn)。在這種背景下，美國(guó)政府提出了“土地儲(chǔ)備”的概念，并且用其作為城市規(guī)劃的一項(xiàng)創(chuàng)新工具。一方面，土地銀行以一種“土地儲(chǔ)備”形式，通過(guò)成立一個(gè)公立機(jī)構(gòu)，對(duì)城市周邊的農(nóng)用地進(jìn)行提前儲(chǔ)備和控制，以引導(dǎo)城市有序發(fā)展與控制土地價(jià)格波動(dòng)；另一方面，土地銀行以政府機(jī)構(gòu)的形式，將內(nèi)城區(qū)空置、廢棄的房屋進(jìn)行收購(gòu)、管理與再開(kāi)發(fā)，以遏制老城不斷衰敗。美國(guó)土地銀行在過(guò)去50年的發(fā)展中，其主要職責(zé)是控制物業(yè)棄置的蔓延，而較少地發(fā)展符合社會(huì)需要的、主動(dòng)性的儲(chǔ)備職能。本文主要討論的是美國(guó)土地儲(chǔ)備制度及土地銀行給我國(guó)老城復(fù)興與社區(qū)安定方面帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

1美國(guó)土地銀行的起源

郊區(qū)化與逆城市化導(dǎo)致老城區(qū)不斷衰敗，許多城市的空置、廢棄等物業(yè)不斷增多。2008年以來(lái)，美國(guó)全國(guó)性的次貸危機(jī)導(dǎo)致的住房危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶來(lái)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)大蕭條和抵押貸款市場(chǎng)的突然崩潰，進(jìn)一步加劇了房屋的空置與廢棄。相關(guān)研究表明，空置房屋與廢棄房屋一方面會(huì)為犯罪和貧窮提供土壤，增加犯罪率與火災(zāi)隱患。例如，得克薩斯州的奧斯汀市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，有不安全（空置）建筑的街區(qū)，其販毒案件報(bào)警次數(shù)是無(wú)空置建筑街區(qū)的3.2倍，盜竊案例報(bào)警次數(shù)是無(wú)空置建筑街區(qū)的1.8倍，暴力案件報(bào)警次數(shù)是無(wú)空置建筑街區(qū)的2倍。另一方面，每處空置和廢棄的不動(dòng)產(chǎn)都給毗鄰不動(dòng)產(chǎn)、街道以及社區(qū)的活力帶來(lái)很大的管理成本，進(jìn)而形成了更多人廢棄房屋（逃離社區(qū)）的惡性循環(huán)。密歇根州的佛林特市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，空置建筑和廢棄建筑周?chē)s150m以內(nèi)的房屋價(jià)值平均損失2.26%[1]。為應(yīng)對(duì)空置和廢棄等物業(yè)產(chǎn)生的各種城市問(wèn)題以及復(fù)蘇社區(qū)活力，美國(guó)各州通過(guò)立法逐步建立了土地銀行。

2美國(guó)土地銀行的演變

美國(guó)土地銀行的發(fā)展大致可以劃分為以下三個(gè)階段。

2.1第一代土地銀行（1960—2000年）

第一代土地銀行以克利夫蘭、亞特蘭大等城市成立的土地銀行為代表。在這一時(shí)期，雖然人們已經(jīng)意識(shí)到單純依靠市場(chǎng)難以解決物業(yè)空置、廢棄以及止贖等問(wèn)題，但是在當(dāng)時(shí)新自由主義思潮的影響下，政府對(duì)于市場(chǎng)干預(yù)還是保持著一種非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。因此，這一時(shí)期的土地銀行設(shè)立的重要?jiǎng)訖C(jī)是促進(jìn)市場(chǎng)再次消化那些曾經(jīng)流拍的問(wèn)題物業(yè)，而不是進(jìn)行更強(qiáng)的市場(chǎng)干預(yù)。在這樣的情況下，這一時(shí)期的土地銀行主要收儲(chǔ)的物業(yè)都是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)選擇后剩余的、問(wèn)題最大的、維護(hù)成本最高的物業(yè)。同時(shí)，由于該時(shí)期土地銀行沒(méi)有設(shè)立專項(xiàng)資金，且沒(méi)有有效完善與土地銀行密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅、稅務(wù)止贖等法律制度，土地銀行的法定權(quán)限非常有限，不能快速和高效地取得空置、廢棄和拖欠稅款的房屋的管理權(quán)與處置權(quán)。

2.2第二代土地銀行（2000—2010年）

這一時(shí)期的土地銀行以密歇根州（杰納西郡）與俄亥俄州的土地銀行為代表。政府通過(guò)重大立法與制度改革，授權(quán)土地銀行有效地處理空置、廢棄和稅贖執(zhí)行的不動(dòng)產(chǎn)。例如，1999年，密歇根州通過(guò)修訂立法，將物業(yè)可以拖欠稅收的時(shí)間從過(guò)去的4年左右縮短到2年左右，提高了政府處理欠稅物業(yè)的效率。2004年，美國(guó)政府又通過(guò)立法，大幅簡(jiǎn)化了地方政府設(shè)立土地銀行的行政審批流程并擴(kuò)大了土地銀行的權(quán)限[2]。這一時(shí)期的土地銀行擁有多個(gè)運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源，它們不再依賴于地方政府的一般性財(cái)政撥款。杰納西郡土地銀行的成功建立，帶動(dòng)了美國(guó)各地區(qū)土地銀行的迅速發(fā)展。

2.3第三代土地銀行（2010年至今）

這一時(shí)期的土地銀行以賓夕法尼亞州土地銀行與紐約州土地銀行為代表。2006年，美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫達(dá)到頂峰后迅速破裂，以及隨之而來(lái)的次貸危機(jī)，重創(chuàng)了全美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)。物業(yè)空置、廢棄與止贖，不僅影響了美國(guó)銹帶地區(qū)的收縮城市，就連一直以來(lái)作為美國(guó)新興增長(zhǎng)點(diǎn)的陽(yáng)光帶地區(qū)，同樣有不少城市受到了影響。土地銀行作為應(yīng)對(duì)問(wèn)題物業(yè)的有效工具，得到了許多地方政府的青睞。然而，原有土地銀行立法程序復(fù)雜，涉及法律眾多，不利于快速推廣土地銀行制度。因此，這一時(shí)期的土地銀行主要關(guān)注點(diǎn)是如何簡(jiǎn)化立法形式，尋求以最清晰和最直接的形式來(lái)建立土地銀行的可能性。第三代土地銀行法將第二代概念化的權(quán)力擴(kuò)大并將原來(lái)分散在各個(gè)規(guī)定中的有關(guān)條文匯總到一部綜合性法案中，這樣有利于法案的宣教、通過(guò)與實(shí)施。

3美國(guó)土地銀行的運(yùn)作體系

3.1土地銀行的立法保障

授權(quán)立法能夠確定土地銀行的企業(yè)架構(gòu)以及收購(gòu)、開(kāi)發(fā)和出售不動(dòng)產(chǎn)所需要的法律權(quán)限，一般由州法律授權(quán)。美國(guó)每個(gè)州都有自己特有的憲法架構(gòu)，對(duì)州立法機(jī)構(gòu)和地方政府之間的法律權(quán)限做出相應(yīng)的安排。所有的土地銀行法規(guī)是允許性規(guī)定，而不是強(qiáng)制性規(guī)定，這取決于各個(gè)地區(qū)建立土地銀行的實(shí)際需要，并且在很大程度上受該地區(qū)空置不動(dòng)產(chǎn)和廢棄不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量的影響。土地銀行可以作為本地依據(jù)州授權(quán)法建立的獨(dú)立公共法人單位，也可以作為一個(gè)非營(yíng)利性的實(shí)體，有些作為地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有些是通過(guò)建立國(guó)有公司來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的，它們都受到各州地方法律和政治文化的影響，但是總體來(lái)說(shuō)，都是通過(guò)立法，規(guī)定了土地銀行的權(quán)力和職責(zé)以及融資方式等內(nèi)容。

3.2“購(gòu)置—管理—處置”運(yùn)作流程

美國(guó)土地銀行的運(yùn)作主要通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)的購(gòu)置、管理、處置三個(gè)階段來(lái)完成項(xiàng)目的運(yùn)作[3]。在不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置方面，美國(guó)土地銀行的建立主要來(lái)自糾正市場(chǎng)的局限性，即市場(chǎng)無(wú)力回購(gòu)或重建日益增多的稅務(wù)止贖土地，因此，各州土地銀行的物業(yè)主要來(lái)自通過(guò)欠稅止贖程序以獲得的各類不動(dòng)產(chǎn)。此外，土地銀行還可以通過(guò)三個(gè)潛在途徑來(lái)獲得物業(yè)，包括地方政府擁有的其他公有不動(dòng)產(chǎn)、私人所有者自愿捐贈(zèng)或轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)、公開(kāi)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)或租賃獲得的不動(dòng)產(chǎn)。在不動(dòng)產(chǎn)管理方面，在取得不動(dòng)產(chǎn)之后，由于當(dāng)前市場(chǎng)需求較低，部分物業(yè)不能立即進(jìn)行再開(kāi)發(fā)或者直接出售，需要持有一段時(shí)間，待市場(chǎng)需求恢復(fù)后再進(jìn)行處置。由于大部分物業(yè)在被土地銀行接收時(shí)已經(jīng)多年無(wú)人看管，其狀況極差，影響了周邊物業(yè)的價(jià)值，并且?guī)?lái)了衛(wèi)生、環(huán)境與安全等問(wèn)題。因此，土地銀行接收物業(yè)之后，需要對(duì)其當(dāng)前的環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估分類，修繕更新那些存在設(shè)施老化、結(jié)構(gòu)破損等問(wèn)題的物業(yè)，并且清理垃圾與有害物，恢復(fù)物業(yè)環(huán)境。同時(shí)，在持有期間，土地銀行需要定期對(duì)物業(yè)進(jìn)行維護(hù)與看管，此外還需要對(duì)物業(yè)租用與出租進(jìn)行管理。在處置不動(dòng)產(chǎn)方面，土地銀行明確了土地用途與受讓方的優(yōu)先次序。在受讓方方面，土地銀行優(yōu)先考慮將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，禁止將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給拖欠稅款的任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)。在將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)公司時(shí)，為保證能夠達(dá)到社區(qū)振興與再開(kāi)發(fā)的目的，土地銀行要求受讓方申請(qǐng)時(shí)需要有明確具體的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并且要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)開(kāi)展建設(shè)。同時(shí)，為避免受讓方的投機(jī)行為，土地銀行還要求在一定時(shí)間內(nèi)不得出售該物業(yè)，并且需要定期進(jìn)行維護(hù)與更新，否則收回該物業(yè)。

3.3多樣化融資渠道

土地銀行的運(yùn)營(yíng)融資是其中重要的一環(huán)。第二代、第三代土地銀行突破了第一代銀行依賴財(cái)政補(bǔ)貼的困境，創(chuàng)新了多種融資方式，形成了復(fù)合性運(yùn)營(yíng)融資渠道，包括一般財(cái)政補(bǔ)貼、物業(yè)交叉補(bǔ)貼、稅款退還、借款和債券融資等多種形式。

4對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備管理的啟示

在美國(guó)，土地銀行可以取得成功與其具有的多重屬性是分不開(kāi)的。一方面，土地銀行通過(guò)對(duì)原有物業(yè)進(jìn)行修繕及產(chǎn)權(quán)變更，將原有廢棄、空置的問(wèn)題物業(yè)轉(zhuǎn)變成為品質(zhì)良好的、產(chǎn)權(quán)清晰的物業(yè)，重新獲得了市場(chǎng)的認(rèn)可；另一方面，土地銀行通過(guò)對(duì)衰敗地區(qū)的物業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備以及植入公共設(shè)施、開(kāi)敞空間來(lái)激活社區(qū)的活力，從而起到土地管理的作用。美國(guó)土地銀行及其類似管理手段的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立和完善我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度具有一定的借鑒價(jià)值和啟示。

4.1重視對(duì)存量空置與廢棄物業(yè)的收儲(chǔ)

目前，中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的動(dòng)力和軌跡發(fā)生了顯著改變，部分城市出現(xiàn)人口減少的城市收縮現(xiàn)象[4]，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)近年的城市人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有所下降。[5、6]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)〉的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號(hào)），首次提出了“收縮型城市”的概念。人口減少使收縮城市中的房屋與土地空置率迅速上升，我國(guó)急需出臺(tái)相關(guān)政策，以應(yīng)對(duì)收縮城市產(chǎn)生的問(wèn)題，重新激發(fā)城市活力。我國(guó)當(dāng)前的土地儲(chǔ)備主要以增量土地儲(chǔ)備為主，物業(yè)空置與廢棄現(xiàn)象雖然在我國(guó)并不罕見(jiàn)，但是沒(méi)有受到重視。同時(shí)，雖然房地產(chǎn)稅的立法在我國(guó)仍處于探索階段，但是可以預(yù)見(jiàn)的是，房產(chǎn)稅征收必然會(huì)增加持有人的邊際成本，屆時(shí)物業(yè)的空置與廢棄現(xiàn)象將會(huì)大增。因此，我國(guó)在應(yīng)對(duì)物業(yè)空置與廢棄的問(wèn)題上，應(yīng)提前開(kāi)展相關(guān)工作，在土地儲(chǔ)備工作中，借鑒美國(guó)土地銀行的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)對(duì)空置房產(chǎn)處置方式，從而更好地應(yīng)對(duì)城市收縮及房屋空置所帶來(lái)的問(wèn)題。

4.2建立便捷高效的法律及相關(guān)配套制度

完善的法律保障體系是土地儲(chǔ)備制度順利實(shí)施的重要保障。美國(guó)第一代土地銀行之所以成效較低、發(fā)展較慢，很大原因在于其體制與機(jī)制不健全，盡管近年來(lái)美國(guó)各州止贖法的改革使以往冗長(zhǎng)的止贖流程大為縮短，但現(xiàn)有流程依舊不夠高效。以密歇根州為例，物業(yè)從拖欠稅收到進(jìn)入土地銀行最長(zhǎng)需要4年時(shí)間，無(wú)人看管的空置物業(yè)和廢棄物業(yè)在這一漫長(zhǎng)過(guò)程中極易遭到破壞。在推動(dòng)相關(guān)立法時(shí)，我國(guó)可以在充分考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情的情況下，完善土地融資相關(guān)配套政策，開(kāi)拓土地儲(chǔ)備的融資渠道，有效解決土地儲(chǔ)備的融資問(wèn)題。建立和完善與土地儲(chǔ)備制度相配套的土地交易許可制度和登記備案制度。

4.3建立政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的土地儲(chǔ)備機(jī)制

從美國(guó)土地儲(chǔ)備制度的實(shí)踐來(lái)看，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)屬性，只有政府的合理介入，才能推動(dòng)儲(chǔ)備工作順利開(kāi)展[7]。建立土地銀行儲(chǔ)備體系，一方面有利于政府加強(qiáng)市場(chǎng)管控、抑制投機(jī)、控制地價(jià)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，有利于政府落實(shí)城市規(guī)劃管控目標(biāo)、控制城市土地結(jié)構(gòu)和使用規(guī)模，保證公益性設(shè)施有效落地[8]。但是，與此同時(shí)，政府應(yīng)處理好與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，把握好政府角色定位，將政府總體把控與市場(chǎng)交易行為有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

5結(jié)語(yǔ)

綜上所述，美國(guó)土地銀行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立和完善我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度具有一定的借鑒價(jià)值和啟示。但是，與國(guó)外土地不同的是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市邊緣地區(qū)土地分散、破碎等問(wèn)題較為嚴(yán)重，我國(guó)需要在土地儲(chǔ)備的過(guò)程中關(guān)注土地整理問(wèn)題，對(duì)土地資源進(jìn)行整備，解決土地細(xì)碎問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地資源利用率最大化；同時(shí)，還要充分考慮我國(guó)的國(guó)情和實(shí)行的土地制度，探索與建立合適的土地儲(chǔ)備體系。

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作者：劉偉凱 單位：廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院