導(dǎo)語：村務(wù)管理委員會研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[論文摘要]村民自治在給農(nóng)村復(fù)雜問題的解決帶來了巨大的機(jī)遇的同時(shí)，還催生了一個(gè)被許多專家學(xué)者和實(shí)際工作者所忽視的怪胎——村務(wù)管理委員會，全國的村民自治怪胎，是一個(gè)大于5萬的龐大的群體，但在基層政府眼中這種怪胎反而美麗，而且在一些地方的出生率還呈現(xiàn)出逐年增高的趨勢，怪胎的產(chǎn)生基于先天因素和后天因素，但是以先天因素為主，讓怪胎不再出生，保障村民自治健康發(fā)展迫在眉睫的選擇就是加強(qiáng)對村務(wù)管理委員會的監(jiān)管，修改村民組織法，減少操作中的漏洞。近期的選擇就實(shí)行上下統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)改革，改變政府運(yùn)行機(jī)制，改變基層參與選舉的動力來源。長期的選擇就是提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的民主意識，調(diào)動起農(nóng)民參政議政的積極性。

自廣西合寨村誕生第一個(gè)村民委員會至今，20多年來，村民自治，已經(jīng)給我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政治文化帶來了巨大的變化，逐步而又深刻地改變著中國的農(nóng)村形態(tài)，給農(nóng)村復(fù)雜問題的解決帶來了巨大的機(jī)遇，也給學(xué)術(shù)界帶來了一個(gè)宏大的研究目標(biāo)和課題，同時(shí)還催生了一個(gè)被許多專家學(xué)者和實(shí)際工作者所忽視的怪胎——村務(wù)管理委員會（或者叫做村務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組等等，各地因習(xí)慣不同而說法不同，在本文中暫且用村務(wù)管理委員會統(tǒng)稱）其基本特點(diǎn)就是選舉失敗或者沒有經(jīng)過法定選舉而產(chǎn)生的村務(wù)管理機(jī)構(gòu)。發(fā)端于基層而被上層強(qiáng)制力推動的村民自治，為什么會催生這樣一個(gè)怪胎？這樣的怪胎又為什么是美麗的？這是當(dāng)前村民自治研究的一個(gè)空白，而那些被村務(wù)管理委員會所管理的村也是村民自治所遺忘的一個(gè)角落！更讓人擔(dān)心的是在一些地方，這樣的怪胎越來越多，對村民自治的發(fā)展帶來了巨大的阻力和負(fù)面影響！

一、怪胎的出生率——村務(wù)管理委員會在農(nóng)村中的比率測算

我國從80年代初開始村民委員會選舉以來，一般的村委會都經(jīng)過了六到七次換屆選舉，每次換屆選舉的成功率從舊有的一般資料來看是在一半以上，從當(dāng)前公開的資料來看，近期選舉的成功率多在90%以上，但這多是各地對外報(bào)的喜，如果選舉的成功率低于這個(gè)數(shù)較多，就再沒報(bào)道了，根據(jù)筆者的不完全調(diào)查，一般縣市的選舉成功率在85%——95%之間，其它超過95%的是一部分，但100%的報(bào)道卻很少見到過，也有低于85%的縣市，具體到個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有低于50%的成功率，按照一般的概率測算，截止到目前全國總計(jì)有68萬個(gè)行政村，選舉不成功率按5%——15%計(jì)算的話，那么就有3.4萬到10.2萬個(gè)行政村是沒有村委會的，這些沒有村委會的村，對村務(wù)的管理大概有以下幾種選擇，一是連村黨支部也沒有或無法建立的就暫時(shí)放置，叫做亂村，但這是極少數(shù)。二是由村黨支部代行村委會的職能，不再另設(shè)管理機(jī)構(gòu)，這也是少數(shù)，尤其是集中在人口較少的小村，因?yàn)閷τ谝粋€(gè)幾千人的村子來說只有區(qū)區(qū)幾個(gè)支部干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。三是多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級根據(jù)村中提實(shí)際情況，經(jīng)過推薦或選拔一部分人，另組成一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助村黨支部開展工作，這個(gè)管理機(jī)構(gòu)叫村務(wù)管理委員會也好、村務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組也好甚至連名稱也沒有必要，關(guān)鍵是這個(gè)并不是依法選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)要村委會行使法定職權(quán)！因?yàn)樵谵r(nóng)村，無論是村委會的公章使用、干部待遇、村務(wù)管理、上級工作安排等等村務(wù)管理委員會和村委會都是一樣的待遇，甚至于在農(nóng)村村民的眼中，連稱呼都是等同的，都統(tǒng)稱為村委會、村主任！這個(gè)比例在農(nóng)村中是遠(yuǎn)大于前面兩種情況的。具體全國有多少類似的機(jī)構(gòu)在行使村委會職能，也就是村民自治有多少怪胎，筆者限于視野問題無法精確統(tǒng)計(jì)，但是如果按一般的統(tǒng)計(jì)規(guī)律，取中間值的話，加之筆者從本地和鄰地得到的信息來佐證，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是一個(gè)大于5萬的數(shù)字，如此龐大的群體，卻沒有引起我們有關(guān)部門的重視，也沒有引起專家學(xué)者的重視確實(shí)是一件讓人費(fèi)解的事情。

二、怪胎為什么美麗——村務(wù)管理委員會與當(dāng)前體制的高度契合

按照局外人的推斷，這些選舉不成功或沒有選舉的村，應(yīng)當(dāng)是各種工作無法開展、村子管理秩序混亂、社會風(fēng)氣不正的村，其實(shí)，根據(jù)筆者的觀察，這樣村子，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，并不是最差的村，這樣村子，尤其是有了村務(wù)管理委員會的村，除了沒有村委會以外，其它的各種工作和管理都有相當(dāng)正常，而且在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級有關(guān)部門的工作配合上，多數(shù)情況都優(yōu)于有村委會的村，有許多是縣鄉(xiāng)兩級干部眼中的順手村、穩(wěn)定村，因?yàn)檫@些村，無論是在以前的稅費(fèi)征收、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)目標(biāo)完成，還是現(xiàn)下的計(jì)劃生育、信訪穩(wěn)定、農(nóng)村公益事業(yè)甚至與村委會相同的民主議政、村務(wù)公開等工作中，都不僅與上級保持著高度的一致，而且有一個(gè)最大的特點(diǎn)，在這樣的村子中，基本上沒有支村兩委“兩張皮”的情況，也沒有過多的信訪穩(wěn)定隱患。要問為什么會這樣，稍加分析就可以明白，根本的原因還在于村務(wù)管理委員會這個(gè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式和運(yùn)作過程，首先是產(chǎn)生方式，村務(wù)管理委員會的產(chǎn)生方式從一些情況報(bào)告上來看，一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級組織部門（縣級組織部門插手的多是多次選舉不成，出現(xiàn)較大問題的村）在對本村的各種情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，為了平息全村各種派性之間和干群之間等各類矛盾，而對村中各階層、各派別的代表性人物進(jìn)行平衡的結(jié)果，就是將村中產(chǎn)生矛盾的各方都按照各有自己代言人的原則進(jìn)行組閣，成立一個(gè)以平衡力量平息矛盾為中心目的的管理機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)，雖然會存在良莠不齊的狀況，甚至于有的村務(wù)管理委員會成員每年干不了幾天工作，卻工資補(bǔ)助照舊領(lǐng)，但他的作用本來就不是要干多少事，主要就是一個(gè)平衡力量，平息矛盾，鄉(xiāng)村兩級實(shí)際上是在花錢買平安，或者說是在類似于以前的官府招安！對于有些成員的一些問題基層政府也同樣是睜一眼閉一眼能過去就讓他過去了，為什么？就是它對穩(wěn)定是壓倒一切的問題，穩(wěn)定就是政績的體制壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在穩(wěn)定村情、化解矛盾上，絕對有著巨大的吸引力。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前處于行政壓力末稍，與上級毫無討價(jià)還價(jià)余地的困境中，在各種不計(jì)成本、不計(jì)實(shí)際、不計(jì)是否合理的一票否決工作層出不窮的壓力下，開展一些可左可右的，行政命令式的工作，村務(wù)管理委員會執(zhí)行的速度和效率上也絕對是有著比村委會要大得多的優(yōu)勢。其根本原因還是在于這個(gè)管理機(jī)構(gòu)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或者變相任命的，讓誰干，不讓誰干，主要領(lǐng)導(dǎo)一句話！用我們當(dāng)?shù)匾痪渌渍Z叫做：兩條腿的蛤蟆不好找，兩條腿的人多的是！你這個(gè)派別、這個(gè)家族你不干了等著干的人多呢！總的來說在這樣的前提下產(chǎn)生的村務(wù)管理委員會，在村務(wù)管理中、在執(zhí)行上級命令、開展上級安排工作的態(tài)度和積極性上，有著村委會所不能比的優(yōu)勢，這也是在基層政府眼中這種怪胎反而美麗的原因！正是如此，這樣的怪胎在一些地方的出生率才會呈現(xiàn)出逐年增高的趨勢！不過這樣的怪胎不僅成為村民自治進(jìn)程的一大逆流，而且有的反而會成為大規(guī)模群體事件的蘊(yùn)藏地和發(fā)源地。

三、誰催生了怪胎——村務(wù)管理委員會產(chǎn)生的因素分析

村民自治的怪胎和動物的繁殖有著可比擬的地方在于，怪胎的產(chǎn)生也是基于兩個(gè)主要要素，即先天因素和后天因素，但是以先天因素為主。在這里筆者并不是對村民自治的否定，而是對村民自治中的不足之處加以分析，以便在今后的工作中加以重視和改進(jìn)而已。

村務(wù)管理委員會產(chǎn)生的先決條件就是選舉不成功，那么，分析選舉不成功的原因就成為怪胎產(chǎn)生的先天原因的一個(gè)主要方面。一般說來，選舉不成功，我們的媒體或黨政部門歸結(jié)的客觀原因多是村民民主意識差、參與積極性差、村子中的派性、家族斗爭嚴(yán)重，或者說是遺留問題多，干群矛盾突出等，主觀原因多是宣傳不到位，指導(dǎo)不夠等等，以上原因都對，但都只是表面上的原因，尚未觸及問題真正的實(shí)質(zhì)。做為一名實(shí)際工作者，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來分析：

1、參與選舉各方的動力來源存在問題：

首先是國家的實(shí)施選舉的動力來源，這已經(jīng)基本上成為了定論，就是說無論從民主化進(jìn)程也好，還是從鄉(xiāng)村治理的角度來說，都無疑是正確的。但是用強(qiáng)制的方式來推動民主化進(jìn)程本身就是一個(gè)悖論，這其中所蘊(yùn)含的內(nèi)在矛盾也是產(chǎn)生怪胎的先天性因素之一。

其次村民自治的指導(dǎo)部門民政部門的動力來源。其參與選舉的動力也是相對比較符合上級的政治意圖的，但是一個(gè)縣級的民政局有三十多個(gè)人已經(jīng)是不少了，而且這些人還多數(shù)不是專門用來搞選舉指導(dǎo)，只有基層科少數(shù)幾個(gè)人再抽調(diào)一些本局或其它部門的人員臨時(shí)組成幾個(gè)指導(dǎo)組在開展工作，這樣對于少則上百多則幾百的村子來比，就根本不可能有真正到位的指導(dǎo)和監(jiān)督，民政部門只能叫做心有余而力不足，沒有有效指導(dǎo)和監(jiān)督的村委會選舉走上歧途的可能性要大得多了。

第三個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與選舉的動力來源。這是對選舉有著重要作用的一個(gè)因素，實(shí)際的操作中，更多的實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督的工作的，實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與指導(dǎo)和監(jiān)督村委會選舉的主要動力來源是來自于上級黨委政府指令性文件或工作安排，這在當(dāng)前命令——執(zhí)行的行政壓力體制下，實(shí)際上是一種反動力，對于選舉出的村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難再將這種來自于上方的一級大過一級的壓力順利傳導(dǎo)下去，上級開展工作的方法江山依舊，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下開展工作卻成了沒有自己腿的跛腳?，F(xiàn)在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己搞選舉將自己的腳自己砍掉，無疑在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己給自己在戴緊咒，在這樣的動力來源之下，出現(xiàn)一些媒體批露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極對待選舉，甚至于拉歪套的作法就不足為奇了！

第四個(gè)是村干部參與選舉的動力來源，村干部參與選舉的動力來源主要是對既得利益和權(quán)力的保持，這也是選舉中的一個(gè)重要因素，在當(dāng)前農(nóng)村中，組織村委會選舉的除了選委會外，能夠安照上級安排為村委會選舉作主要工作的就是原任的村干部了，而且最重要的一個(gè)因素就是許多選委會的成員中有一半以上是原村干部，甚至有的全部是村干部，其實(shí)這也是在當(dāng)前基層開展村委會選舉工作的一個(gè)要求，許多縣市的文件提倡村支部書記通過合法途徑擔(dān)任選委會主任，以體現(xiàn)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)！而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)則大部分成了要求村支部書記必須擔(dān)任選委會主任，這樣的要求下，這些在任的村干部，對本村的選民情況和動態(tài)基本上是了如指掌的，無論出現(xiàn)何種因素，如何應(yīng)對、如何開展選舉工作是早已經(jīng)心中有數(shù)了?？墒窃陉P(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村當(dāng)中，村干部能夠用自己的所作所為保證在村民中的形象和在上級領(lǐng)導(dǎo)中的形象完全一致并受天大部分村民擁護(hù)的實(shí)在是太少了，每當(dāng)有異己或者新興的力量的出現(xiàn)對現(xiàn)任村干部都是一個(gè)威脅，都會讓現(xiàn)任村干部和異己力量站在對立的兩方，面對這種不是你上就是我下的選擇，現(xiàn)任村干部的選擇是自不待言的，農(nóng)村選舉中出現(xiàn)的諸如賄選，搶票箱、砸會場、打架、上訪、選民不到場等幾方爭斗現(xiàn)象的背后，至少有一方由現(xiàn)任村干部在操縱！

第五村民參與選舉的動力來源：當(dāng)前村民參與村委會選舉的動機(jī)非常復(fù)雜，根據(jù)筆者親自指導(dǎo)監(jiān)督幾屆村委會選舉的經(jīng)驗(yàn)和在日常工作中對村民的調(diào)查，大致可以分成以下幾個(gè)方面，在是派性不是特別嚴(yán)重的村，最大的方面是無序、無目標(biāo)型的村民，這些人對村委會選舉是不太關(guān)心，誰當(dāng)選也不關(guān)心，參加不參加選舉更是不關(guān)心，他是沒事的時(shí)候或者給動員人的面子才去參加選舉的，他最終的選擇是無論村干部還是家族中的人，誰找了自己，誰和自己搭了話，誰給了自己好處就選誰，其比例能占40%左右；還有一種人對現(xiàn)任的村干部或參選的候選人有自己的認(rèn)識，無論是個(gè)人恩怨還是憑心公論，這些人不管別人說什么，做什么，選誰自己有自己的主意，其比例能占到20%左右；還有一種人是自己沒有主意，只聽從家族或親朋的觀點(diǎn)，而且比較積極活躍，大家安排選誰就選誰，讓做什么樣的工作就去做什么的工作，出現(xiàn)問題時(shí)還往往去跟著起哄，這些人的比例也在20%左右；還有一類人是無論在家族中，還是在派性中，屬于突擊隊(duì)型的人，這些人雖然是少數(shù)，只占10%左右，但是他們在選舉中卻起到了舉足輕重的作用，在幾個(gè)或十幾個(gè)核心人物的統(tǒng)領(lǐng)下按照自己的目標(biāo)開展各種工作，他們的對立或聯(lián)合往往能決定一個(gè)村子選舉的成功或失??；最后的一部分人就村中的比較特殊一些的村民了，比如那些常年在外的不了解情況的村民、上了年級行動不便或臥病在床由兒女作主的村民以及由于鰥、寡、孤、獨(dú)、精神或智力不正常的被各派所忽視的人。需要說明的是在宗族派性比較明顯和嚴(yán)重的村子，以上比例雖有所變化，但其比例卻相對清楚，易于分析，選舉的成功與失敗主要決定于幾個(gè)派性或宗族之間的力量對比變化，以上分析的只是宗族派性不是太明顯不易查覺的情況。在這樣的選民參選動力結(jié)構(gòu)下，選舉不成功的主要因素看似全部選民的參選積極性不高，或民主意識不強(qiáng)，實(shí)際上的主要因素卻是為身在選舉之外的人所難以發(fā)現(xiàn)的外力因素，即村干部或村中的精英積極作為與基層政府或有關(guān)部門消極作為相互作用的結(jié)果！

2、村民委員會選舉中的法律法規(guī)問題。

我們當(dāng)前的村民委員會組織法和各地實(shí)行的地方性法規(guī)與當(dāng)前農(nóng)村中的村民自治發(fā)展要求不相適應(yīng)，亟需從各個(gè)方面進(jìn)行修正，限于篇幅本文只對涉及到選舉中一此不太引人注意的地方作一簡要論述，對論述較多的方面就不再贅述。

關(guān)于村委員會主任與成員的選舉問題：我國的法律規(guī)定，村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，具體的選舉辦法則由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。各地?fù)?jù)此制定的方法也各有不同，經(jīng)過這些年的實(shí)踐，也各有利弊，雖然與各地實(shí)際相對吻合，但仍有差強(qiáng)人意之處，尤其是在村委會主任的選舉中，一些地方采取的方法是在村主任候選人中，由排名第一和第二的兩個(gè)候選人作為正式候選人競選，競選村主任不成，便失去競選委員的機(jī)會，這樣很容易導(dǎo)致兩強(qiáng)相爭必有一傷的結(jié)果，不僅將鄉(xiāng)村中本來就不多的精英排斥在了體制外，而且極易為上臺的村干部造就一支對立的力量。

關(guān)于村民代表與村民選舉委員會的產(chǎn)生問題：我國村民委員會組織法規(guī)定村民代表由村民按每五到十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人，比較簡略，而一些地方的法規(guī)也只是規(guī)定了一些略微詳細(xì)一點(diǎn)的辦法，其實(shí)在實(shí)際操作中，這些本就不易規(guī)范的工作，沒有規(guī)范的方法，很難產(chǎn)生真正反映村民意志的村民代表團(tuán)體，這樣底子打不好，以后的選舉委員會產(chǎn)生，村民代表會的議政和參政，都無法規(guī)范操作?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會主持，村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生。但是由誰主持，如何推選卻沒有規(guī)定。從目前我國省級立法來看，村民選舉委員會的產(chǎn)生多由上屆村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持，而村民選舉委員會的人數(shù)一般不會超過十人，少的只有三人。加之對于怎么推選絕大部份省份都沒規(guī)定清楚，只有極少數(shù)省區(qū)規(guī)定為投票，有的明確是由村民代表投票。這樣各自為戰(zhàn)的結(jié)果是，許多村選舉委員會成員要么是上屆村委會成員，要么就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上屆村委會信任的人。總之，這樣產(chǎn)生的村民選舉委員會產(chǎn)生的方式不僅不夠規(guī)范，而且作為一個(gè)組織村民選舉的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，受到有效的監(jiān)督和制約基本上是沒有。在實(shí)踐當(dāng)中，村民選舉委員會的角色確實(shí)有些微妙，因?yàn)橐环矫娲迕襁x舉委員會是村民推選出來的，另一方面卻易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上屆村委會或者村黨支部的控制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)”下，或者是在想當(dāng)選的村民的意志之下，村民選舉委員會可能有種種不作為，比如不向村民宣傳有關(guān)選舉法律法規(guī)和政策，不認(rèn)真制定選舉實(shí)施方案，不及時(shí)審查、公布選民名單，甚至?xí)霈F(xiàn)一些亂作為、違法作為。較隱蔽的一方面還有選舉委員會任用的選舉工作人員——除了村民選舉委員會成員和政府工作人員以外的參與選舉工作的人，包括唱票人，計(jì)票人，監(jiān)票人，和流動票箱管理人以及投票站工作人員等，也存在一定的問題，由于相關(guān)工作的程序與監(jiān)督乃至法律責(zé)任的缺失，村民委員會選舉中的很多違法舞弊行為多是由這些人來實(shí)施的。由于村民選舉委員會可以任用支配選舉工作人員，其成員自身也受村干部與候選人這個(gè)利益共同體制約，可以說通?？刂屏舜迕襁x舉委員會就基本上控制了村委會選舉。因此，筆者才將村民代表與村選舉委員會的問題專門提出，這些看似不重要的問題其實(shí)決定著村民自治尤其是選舉工作的成敗。

關(guān)于選舉中的一些具體細(xì)節(jié)問題：選舉中的一此具體作法法律規(guī)定的太籠統(tǒng)，尤其是對于容易出現(xiàn)問題的委托投票問題，諸如一個(gè)人最多可以接受多少委托，如何接受委托，具體應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定，尤其是目前在外打工的農(nóng)民比較多，委托投票是一個(gè)非常重要的問題，對于遠(yuǎn)在處地的打工都為了參加選舉而千里迢迢回家是不太可能的，筆者的經(jīng)驗(yàn)是可以通過電話的方式委托，提高參選取率，具體的作法是由被委托人和選委會一人村民代表一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一人共四人，組成一個(gè)接受小組，在選舉的當(dāng)天共同與委托人取得聯(lián)系，直接由委托人電話投票。并將此辦法提前公布，選舉日當(dāng)天將每個(gè)被委托人接受委托的情況由選委會當(dāng)場向選民公布。另外關(guān)于秘密寫票處的設(shè)立應(yīng)當(dāng)成為硬性的規(guī)定，要求選舉時(shí)必須設(shè)立秘密投票處，不得在非秘密投票處填寫選票，以減少選舉中的漏洞，提高一次選舉的成功率。

3、村民參與選舉的政治積極性問題。

大多數(shù)村民對選舉的漠視和對手中民主權(quán)力的輕視，其根本原因不全是村民的民主意識差，而是比較看重實(shí)效的村民看不到手中的民主權(quán)力的真正作用，主要是我們對村委會的管理存在缺陷。筆者在一個(gè)近萬人的村子曾經(jīng)發(fā)放過糧食直補(bǔ)款，原打算用三天的時(shí)間，結(jié)果只有用了半天的時(shí)間，就基本發(fā)放完畢，其中道理很明白，村民的積極性來源于和自己的利益相關(guān)性。村民自治怪胎的產(chǎn)生只是明顯地從低投票率的角度反映出了農(nóng)民對村民自治選舉的參與積極性問題。另一個(gè)重要方面，高投票率也不必然表示村民選舉參與積極性高，因?yàn)橛械牡胤娇此普{(diào)動起了農(nóng)民參與選舉的積極性，其實(shí)是基層政府或村中的精英運(yùn)用各種權(quán)力力量或者策略技術(shù)調(diào)動起了農(nóng)民與其真實(shí)意愿或利益不相一致的異化了的積極性。當(dāng)前村民自治要想取得農(nóng)民的認(rèn)同和真正的積極參與，關(guān)鍵在于如何有效地解決農(nóng)村實(shí)際的治理問題，如何切實(shí)保障村民的民主權(quán)力發(fā)揮問題。這樣首當(dāng)其沖的就是村委會的管理，當(dāng)前的主要矛盾在于我們的村民自治無法讓村民順利行使其民主權(quán)力，村民感受不到當(dāng)家作主的感覺。村民對村中事務(wù)的民主管理主要集中在村級財(cái)務(wù)、各業(yè)承包、宅基地發(fā)放、土地問題等幾個(gè)方面，其中最主要的在于村級財(cái)務(wù)，雖然我們各級都在抓村務(wù)公開，而且有了許多成效，但是當(dāng)前一個(gè)很重要的現(xiàn)象就是，查帳——往往成為一個(gè)新人競選村委會主任最重要的砝碼和號召村民的旗幟，為什么？其背后就是反證了我們村委會管理尤其是村務(wù)公開存在的巨大問題！我們的一些工作是走了形式，玩了花架子！如果說民主化的設(shè)計(jì)者們關(guān)心的是如何對農(nóng)民進(jìn)行民主化的政治訓(xùn)練，那么農(nóng)民關(guān)心的就是個(gè)人利益的維護(hù)和生存機(jī)會的擴(kuò)展。讓一個(gè)對村中事務(wù)毫不知情或者說想知情通過正常的民主程序而無法實(shí)現(xiàn)的村民去相信手中的民主權(quán)力有多大本身就是一廂情愿，更不要說讓合法利益受到侵犯除了訴訟、上訪別無他途的村民對村民自治真正有多少熱情！

四、如何讓怪胎不再出生——杜絕村務(wù)管理委員會，保障村民自治健康發(fā)展的對策。

1、迫在眉睫的選擇，一是加強(qiáng)對村務(wù)管理委員會的監(jiān)管，最大限度保障村民的利益不受損害，對于已經(jīng)產(chǎn)生并正在運(yùn)轉(zhuǎn)的村務(wù)管理委員會，既然產(chǎn)生了就有其存在的基礎(chǔ)，不可能在一夜之間取消，我們要做的就是重點(diǎn)加強(qiáng)對這些管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，尤其是對日常工作中易出問題的財(cái)務(wù)、土地、宅基地等問題的監(jiān)督，并注意在任干部的思想動向，防止出現(xiàn)利用手中的職權(quán)拉幫結(jié)派，打擊異已，為今后的村委會選舉工作帶來隱患。二是修改村民組織法，減少操作中的漏洞。具體地關(guān)于村民委員會選舉出臺一部村民委員會選舉法，或者至少要在修改村民委員會組織法時(shí)，對關(guān)于村民委員會選舉的條款加以完善，尤其是對村民代表的產(chǎn)生、委托票、流動票箱使用、秘密寫票處的設(shè)置以及對破壞選舉、賄選等不正當(dāng)選舉競爭作出明確的規(guī)定和處罰條款，從法律法規(guī)上堵死怪胎產(chǎn)生的途徑。

2、近期的選擇就實(shí)行上下統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)改革，改變政府運(yùn)行機(jī)制，改變基層參與選舉的動力來源。我國當(dāng)前進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)是一種理順省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間關(guān)系的“綜合改革”。決不能僅僅拘限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前要至少與縣級和村級的改革形成配套，作為有著各種職能部門和執(zhí)法權(quán)限的縣級在機(jī)構(gòu)改革中有著相對易于動作和改革的一面。而且縣級干部超編比鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重得多，帶來的財(cái)政壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。否則不要說單純的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、機(jī)構(gòu)精簡對短期內(nèi)解決村民自治問題于事無補(bǔ)，既便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)如一些人期望的那樣實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，這樣上下體制不同運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不同帶來的問題仍然會存在，鄉(xiāng)村的境況不可能有真正的改觀，當(dāng)前從南部到北部進(jìn)行的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的試點(diǎn)出現(xiàn)的選舉成果不能夠延續(xù)下來的“孤島”現(xiàn)象就是對這種期望的一個(gè)有力反證。鄉(xiāng)村之間問題的根本原因在于當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級功能完整的政府，其責(zé)、權(quán)、財(cái)有著嚴(yán)重的錯(cuò)位和脫節(jié)。因此要重點(diǎn)改革是縣級政府部門將其機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種站、所，分割鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能的同時(shí)，卻動輒以責(zé)任狀、一票否決、層層落實(shí)責(zé)任等形式加重施加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種根本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不符的、不切實(shí)際的任務(wù)目標(biāo)的行政運(yùn)行機(jī)制，因?yàn)樵诋?dāng)前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上面的任務(wù)和目標(biāo)，為了保飯碗在責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)實(shí)情況下，就會想方設(shè)法在村里扶持和尋找得力的村干部作幫手，甚至于不得不去找那些村干部來“頂缸”，為什么？因?yàn)榇甯刹恐械闹遣菝惫?，今天扔掉明天可以再戴，村干部中的村委是真正的鐵帽官，沒有人敢拿掉！相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的官才真正叫做紙帽官，說不定那陣風(fēng)不對就輕易地吹掉了，前幾年，我的一位老同事調(diào)來才三天，連所包村的村干部還沒認(rèn)清，就因?yàn)橐患仙显L戶的事情，在選擇交罰款和背處分之間進(jìn)行了一次艱難的選擇，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話歷歷在耳：就是給上級一個(gè)交待，只處理村干部力度太小，不好過關(guān)！這樣的工作形勢下有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敢放開村干部，拿自己的養(yǎng)家糊口的飯碗來鬧著玩？因此，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，就一定要真正地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位準(zhǔn)確，制定合理的縣鄉(xiāng)政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，調(diào)劑在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能更多的留給社會，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會服務(wù)上做更多的事情。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再將村委會當(dāng)作壓力傳導(dǎo)的末節(jié)，實(shí)際上原來鄉(xiāng)村中的一些問題都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下造成的。至于村級的改革相對而言就要容易一些，主要是高度重視村民自治中的民主管理、民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督。盡管《村民委員會組織法》對村級民主管理和民主監(jiān)督制度都有明確的規(guī)定，但由于多數(shù)農(nóng)民文化水平不高，普遍缺乏民主管理和民主監(jiān)督能力，村級民主管理和民主監(jiān)督現(xiàn)狀不容樂觀，嚴(yán)重威脅著村民自治的發(fā)展。解決村級民主管理和民主監(jiān)督重點(diǎn)可以通過依靠“村民代表會議”和放手發(fā)育各種村內(nèi)民間組織相結(jié)合的方法。這樣不僅可以多渠道利用民主監(jiān)督、民主決策機(jī)制增強(qiáng)村民利益表達(dá)的強(qiáng)度和機(jī)會，讓農(nóng)民關(guān)心自己和集體的利益，積極參與村級民主管理和民主監(jiān)督，形成對兩委干部事實(shí)上的權(quán)力制約和監(jiān)督，有效地防止村干部對權(quán)力的濫用，還可以有效地調(diào)節(jié)或整合利益沖突，解決村民自組織能力低下、參與政治熱情冷漠的問題。

3、長期的選擇就是提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的民主意識，調(diào)動起農(nóng)民參政議政的積極性。農(nóng)民對民主制度的理解如何，參與選舉的能力怎樣等都與其文化素質(zhì)有著不可分割的聯(lián)系，據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國近些年的城鄉(xiāng)差別呈現(xiàn)不斷加大的趨勢，農(nóng)村人口的收入從總體上看，只相當(dāng)于城市人口收入的三分之一。我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力平均受教育程度僅有5.79年，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民水平，農(nóng)民的百戶擁有電話、電視機(jī)、手機(jī)的水平也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，讓處在一個(gè)貧窮落后封閉環(huán)境中的農(nóng)民對民主的進(jìn)程有著深刻而正確的認(rèn)識確實(shí)是有點(diǎn)太難了，如何提高村民的民主素質(zhì)，限于篇幅本文只能簡略提供幾點(diǎn)建議。

一是要大力提高九年義務(wù)的教育的范圍和力度，農(nóng)民人數(shù)龐大，綜合素質(zhì)較低，但這并不是農(nóng)民的過錯(cuò)，導(dǎo)致農(nóng)民綜合素質(zhì)較低的主要原因之一就是我國的義務(wù)教育投入教育資源分享不平等，許多農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是用艱苦可以表達(dá)的，僅以2000年為例，全國教育經(jīng)費(fèi)為3849億元，其中用于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為919.9億元，占全部教育經(jīng)費(fèi)的23.9％，兩者明顯不成比例，另外在農(nóng)村拖欠農(nóng)村教師工資，農(nóng)民子弟因交不起學(xué)費(fèi)而綴學(xué)也曾經(jīng)是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，近幾年雖然有所好轉(zhuǎn)，但基礎(chǔ)教育責(zé)任地方化，農(nóng)村義務(wù)教育投入主體錯(cuò)位的問題依然沒有得到解決，而且其帶來的后遺癥依然會在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)困繞政府。因此提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)重要的就是通過建立合理的中央和各級政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分級負(fù)擔(dān)制度，改變目前“以縣鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，縮小地區(qū)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間辦學(xué)水平、辦學(xué)條件的巨大差距，依法保障所有的農(nóng)村適齡少年兒童接受義務(wù)教育，切實(shí)解決農(nóng)民素質(zhì)這種“先天不足”的狀況。

第二是依法保障農(nóng)民享有平等的國民待遇，從法律和制度上切實(shí)解決我國“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”制度下農(nóng)民二等國民的地位問題。中國農(nóng)民的民主化理念是由國家在制度層面運(yùn)用行政力量、新聞媒體、輿論力量等策略性手段加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的滲透、灌輸、宣傳和導(dǎo)引產(chǎn)生的。因此在今后農(nóng)村政策的制定，涉農(nóng)部門的工作開展中，應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)民參與決策的機(jī)會，尤其是要采取增加各級人大代表中真正農(nóng)民的比例，多召開由農(nóng)民參加的聽證會等民主的形式讓農(nóng)民真正地參與進(jìn)來，從農(nóng)村和社會各個(gè)層面逐步培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和民主作風(fēng)。通過多層次的民主實(shí)踐鍛煉，讓民主意識成為農(nóng)民在農(nóng)村工作和社會生活中不可或缺的方式，逐步認(rèn)同國家灌輸?shù)拿裰骼砟畈⑼饣癁槊裰餍袨椤?/p>

三是村民自治的最終發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)定位于中國的民主化進(jìn)程，不應(yīng)停留在當(dāng)前的以鄉(xiāng)村治理為主的較功利的取向上，一方面從我國村委會組織法的立法理念看，實(shí)行村民自治，其實(shí)有著通過基層民主的建設(shè)進(jìn)而逐級上推以民主建構(gòu)國家體制的思路。另一方面持續(xù)的鄉(xiāng)村治理思路會天然的強(qiáng)化各級政府尤其是基層政府對農(nóng)村社會的滲透和控制，就會形成國家立法在不斷擴(kuò)大村民自治的空間，而各級政府為完成更為緊迫的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)又力圖將“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”的決定權(quán)集中于自己手中，從而不斷地壓縮村民自治的空間的兩難選擇，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)意義上的村民自治不太可能在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此中國的村民自治未來的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民徹底地享有自主權(quán)和自治權(quán)，將民主化的進(jìn)程在農(nóng)村真正全面展開，并由村民自治，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民自治、縣（市）民自治，逐步向城市和上層延伸，實(shí)現(xiàn)所謂的“合法性上移”。