導(dǎo)語：突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)韌性社區(qū)規(guī)劃思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在當(dāng)前全球化發(fā)展和我國韌性城市與均等醫(yī)療發(fā)展的大背景下，病毒肺炎疫情顯現(xiàn)出了極強(qiáng)的傳播性和破壞力。本研究基于對國內(nèi)外韌性與健康城市所開展的文獻(xiàn)調(diào)研，基于我國防疫工作中已可總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出以社區(qū)為基礎(chǔ)單元，打造自下而上的城市韌性公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系思想。研究以我國江蘇省鎮(zhèn)江市為例，對城市中心城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生十五分鐘服務(wù)圈步行可達(dá)覆蓋率進(jìn)行分析，并以街道（鎮(zhèn)）為基礎(chǔ)單元對城市現(xiàn)狀公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的韌性水平進(jìn)行評估，據(jù)此研究對基層醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)服務(wù)水平進(jìn)行科學(xué)評估，并為城市公衛(wèi)系統(tǒng)發(fā)展提出建議，以促進(jìn)城市衛(wèi)生健康系統(tǒng)穩(wěn)步向健康城市目標(biāo)推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]病毒肺炎疫情；韌性城市；十五分鐘服務(wù)圈；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)

1引言

2020年初我國爆發(fā)了病毒肺炎疫情，國家衛(wèi)生健康和應(yīng)急管理系統(tǒng)迅速響應(yīng)，在全國范圍內(nèi)緊急實(shí)施了嚴(yán)格的防控措施，以街道社區(qū)為單元的響應(yīng)機(jī)制和反應(yīng)能力對疫情發(fā)展起到了非常積極的抑制作用，為我國戰(zhàn)勝疫情發(fā)揮了極為有效的推動作用。我國衛(wèi)生健康事業(yè)經(jīng)過長期發(fā)展，近些年來開始從管理機(jī)制、疾病防控、醫(yī)療服務(wù)能力等多個方面與國際先進(jìn)發(fā)展模式廣泛并軌。黨的報告更是高舉健康中國戰(zhàn)略，國家公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展多措并舉，將基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)作為發(fā)展重心。截止2019年我國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為6.03張[1]，已達(dá)到國際較好水平，但在省市區(qū)之間存在不同程度的配置不均問題。同時，國家疾病防控系統(tǒng)已初步建成了普及縣級以上行政單元的控制中心或站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)體系，防疫監(jiān)控旨在消除風(fēng)險于未然，但面對本次突發(fā)的病毒肺炎疫情的檢驗(yàn)，我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)仍凸顯出了不小的系統(tǒng)缺口，亟待完善。

2國內(nèi)外研究進(jìn)展

公共衛(wèi)生是城市規(guī)劃的重要組成部分。國際上，自上世紀(jì)80年代世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)起“健康城市運(yùn)動”至今，西方國家提出了以社會凝聚、城市服務(wù)、環(huán)境安全、公共衛(wèi)生公平、韌性社區(qū)、風(fēng)險管理、應(yīng)急管理等為主題內(nèi)容的“健康城市”發(fā)展戰(zhàn)略，政府通過公共政策鼓勵職能機(jī)構(gòu)、社團(tuán)、利益相關(guān)者等廣泛參與城市規(guī)劃與城市建設(shè)，提升以社區(qū)為單元的公共衛(wèi)生服務(wù)能力，形成社會和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，“自下而上”提升城市韌性水平，為此西方國家引入了健康影響評價體系（HIA）[2]，以城市健康標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。國內(nèi)，香港在非典型肺炎（SARS）疫情之后，重點(diǎn)從城市建設(shè)方式上反思加劇疫情發(fā)展的原因，經(jīng)科學(xué)評估后基于疫情與城市空氣流通關(guān)聯(lián)性的考量，香港政府規(guī)劃署開展了空氣流通評估可行性研究，并將相關(guān)成果納入《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，據(jù)此城市大型建筑項(xiàng)目均須開展“空氣流通評估”，項(xiàng)目建成之后不對城市公共衛(wèi)生環(huán)境造成不利影響[3]。2015年之后我國新一輪的城市總體規(guī)劃和國土空間規(guī)劃先后啟動編制，其中最為顯著的趨勢之一是從公共衛(wèi)生服務(wù)體系與數(shù)據(jù)信息和物聯(lián)科技相互融合的方向，明確了未來城市的發(fā)展計(jì)劃與目標(biāo)。以北京、上海、雄安新區(qū)為發(fā)展引領(lǐng)，未來我國城市應(yīng)在持續(xù)推進(jìn)均等衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療提升的同時積極完善以社區(qū)為單元的十五分鐘生活圈，真正意義上將社區(qū)發(fā)展成為城市管與控的基礎(chǔ)空間單元。

3國內(nèi)城市韌性規(guī)劃策略

隨著以北京、上海、雄安新區(qū)為代表的新一輪城市總體規(guī)劃的，我國城市在公共衛(wèi)生體系發(fā)展上的新思路逐漸清晰。北京市提出構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)均等的健康服務(wù)體系，至2035年十五分鐘社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋；上海市計(jì)劃提升基本公共服務(wù)的便利性與覆蓋度，以社區(qū)生活圈為單元配置社區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，至2035年社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施十五分鐘步行覆蓋率達(dá)到99%左右；雄安新區(qū)制定了建設(shè)優(yōu)質(zhì)共享公服設(shè)施的一張藍(lán)圖，構(gòu)建社區(qū)、鄰里、街坊三級生活圈，重點(diǎn)打造社區(qū)全覆蓋的十五分鐘基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈。我國公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)新的規(guī)劃發(fā)展思路，根本上是對“均等醫(yī)療”的發(fā)展延續(xù)，以防疫工作來說，空間上相對均衡的監(jiān)控預(yù)警和醫(yī)療救治能力像是高精度雷達(dá)，能夠極早發(fā)現(xiàn)和精確控制病疫的發(fā)生與演變。這與國際上韌性城市的廣義內(nèi)涵完全契合，依照規(guī)劃要求可逐步完善我國公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，提升城市在疾病預(yù)防和突發(fā)疫情防控方面的韌性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)健康中國的發(fā)展目標(biāo)。

4發(fā)展以社區(qū)為單元公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)體系

4.1發(fā)展背景分析。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對城市軟硬件設(shè)施、醫(yī)療救護(hù)、綜合交通、調(diào)度管理、區(qū)域協(xié)同等服務(wù)能力的綜合考驗(yàn)。經(jīng)過本次疫情的檢驗(yàn)，我國公共衛(wèi)生體系總體建設(shè)框架和發(fā)展思路沒有大的問題，城市應(yīng)對突發(fā)疫情韌性不足，其根本原因在于圍繞社區(qū)配備資源的公共衛(wèi)生服務(wù)體系尚未建成。社區(qū)單元上的醫(yī)療資源、服務(wù)能力、管理機(jī)制、規(guī)章制度等均未高效匹配和通暢運(yùn)行。4.2社區(qū)公共衛(wèi)生系統(tǒng)規(guī)劃分析。4.2.1職能架構(gòu)分析。社區(qū)級公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)通常應(yīng)包括醫(yī)療資源、醫(yī)療服務(wù)、信息管理、應(yīng)急救治以及醫(yī)防宣傳等多元結(jié)構(gòu)職能設(shè)置。如圖1所示。據(jù)《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》統(tǒng)計(jì)，2018年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心門診量占門診總量的23.1%，并呈逐年增長趨勢，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)已成為公民醫(yī)療系統(tǒng)的重要構(gòu)成。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心作為城市基層醫(yī)療衛(wèi)生單元，承擔(dān)了以社區(qū)居民為對象的醫(yī)療、保健、養(yǎng)老等綜合健康管理服務(wù)職能，隨著城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的提出，越來越多的城市提出將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心納入應(yīng)急醫(yī)療救治體系，圍繞“十五分鐘生活圈”提升社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，進(jìn)而自下而上的打造韌性城市公共衛(wèi)生服務(wù)功能。4.2.2城市公共衛(wèi)生安全防控網(wǎng)絡(luò)?；诒敬我咔榈目紤]，我國上海市提出圍繞三級控制網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)從現(xiàn)場調(diào)查處置能力、信息分析能力、檢驗(yàn)檢測能力和科學(xué)研究能力等多個方面提升疾病防控的現(xiàn)代化、專業(yè)化與信息化水平。集成了物聯(lián)網(wǎng)、信息化與智能互聯(lián)技術(shù)的現(xiàn)代化醫(yī)療系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生信息自下而上的高效傳導(dǎo)，為自上而下的應(yīng)急管理決策提供依據(jù)。由此可判斷，未來城市公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)科學(xué)運(yùn)用現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)挖掘分析、醫(yī)學(xué)科技、智慧管理等技術(shù)逐步完善疾控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打造以城市社區(qū)為單元的韌性公共衛(wèi)生體系。4.3鎮(zhèn)江市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)能力評估。4.3.1鎮(zhèn)江市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。鎮(zhèn)江市中心城區(qū)已建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心59座，擁有床位數(shù)約1100張[4]，每千戶籍人口基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)約1.3張，達(dá)到《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》提出建設(shè)上限的2倍水平，本研究針對城區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀街道（鎮(zhèn)）區(qū)劃的公共衛(wèi)生服務(wù)能力進(jìn)行評估，詳細(xì)分析結(jié)果見表1。經(jīng)分析，鎮(zhèn)江市中心城區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀社區(qū)醫(yī)院平均服務(wù)人口為1.43萬人，其中約有90%的街道社區(qū)醫(yī)院平均服務(wù)人口小于5萬人，社區(qū)醫(yī)院平均服務(wù)面積7.06平方公里；所有街道社區(qū)醫(yī)院十五分鐘步行可達(dá)覆蓋率平均為70.9%，其中覆蓋率大于80%的街道占到半數(shù)。鎮(zhèn)江市基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)較為完善，已基本建成覆蓋城區(qū)的“十五分鐘健康圈”。社區(qū)醫(yī)院十五分鐘步行可達(dá)覆蓋率分析結(jié)果見圖2所示。鎮(zhèn)江市中心城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)十五分鐘步行可達(dá)覆蓋率分析結(jié)果表明，社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)能力呈現(xiàn)自中區(qū)向東西兩側(cè)逐漸遞減的特征，這與街道戶籍人口密度分布趨勢有較高的一致性，鎮(zhèn)江市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)雖說已基本達(dá)到了《鎮(zhèn)江市“十三五”衛(wèi)生與健康發(fā)展規(guī)劃》提出的100%覆蓋率目標(biāo)，但與空間均等的醫(yī)療服務(wù)目標(biāo)仍有一定差距，研究建議鎮(zhèn)江市結(jié)合本次病毒肺炎疫情，更新完善城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)評估體系，對已建基層醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)服務(wù)水平進(jìn)行科學(xué)全面的評估，并在“十四五”衛(wèi)生與健康發(fā)展規(guī)劃中合理確定發(fā)展目標(biāo)，確保城市衛(wèi)生健康系統(tǒng)圍繞均等醫(yī)療體系穩(wěn)步發(fā)展。4.3.2疫情應(yīng)對評估。截止2020年6月份鎮(zhèn)江市共確診感染12例，且已全部治愈出院，疫情的防、控、治效果在全國同級行政區(qū)中均較好。鎮(zhèn)江市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)在疫情防控中起到了“由點(diǎn)到線再到面”的連通作用，為民眾提供了基礎(chǔ)的醫(yī)護(hù)保障，為社區(qū)防護(hù)、居民行跡追蹤、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等城市間交叉管理提供了動態(tài)信息保障，以科學(xué)發(fā)展理念夯實(shí)了城市公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)體系的基石，強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心功能，以“社區(qū)守門人”的角色定位為城市公共衛(wèi)生系統(tǒng)韌性發(fā)展提供了支撐。

5持續(xù)完善城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

2016年，國家衛(wèi)健委《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見（應(yīng)急發(fā)〔2016〕68號）》，若嚴(yán)格依照文件要求我國應(yīng)在“十三五”期間（2020年末）建成國家、省級、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、單位和基層組織等五級突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案機(jī)制。2020年是我國“十三五”收官之年，應(yīng)急預(yù)案總體建設(shè)情況尚難以客觀全面的評價，本文就本次疫情所暴露出來的問題對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)情況進(jìn)行“抽樣”分析。5.1疫情監(jiān)控機(jī)制。病毒肺炎疫情監(jiān)測與通報工作分屬各級衛(wèi)健委主管，“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”是傳染性疾病防控的要則，前有SARS作為前車之鑒，我國防疫體系和全民防范意識在本次疫情防御工作中仍顯薄弱，必須結(jié)合機(jī)制、技術(shù)、宣傳等多角度提升疾病監(jiān)控能力，提升全民防范意識。5.2有效的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是疫情防控的最后一道戰(zhàn)壕，若不能有效發(fā)揮作用可能會影響民眾面對疫情的信心與防御積極性，考慮到我國城市公共衛(wèi)生響應(yīng)機(jī)制仍未建設(shè)完善，假設(shè)在疫情防治中任何環(huán)節(jié)發(fā)生響應(yīng)不當(dāng)，大部分城市的應(yīng)急響應(yīng)能力都將疲于應(yīng)付，結(jié)合我國城市公共衛(wèi)生體系新的規(guī)劃思想，城市主管部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃與發(fā)展計(jì)劃，加快完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建設(shè)，組織民眾參與應(yīng)急響應(yīng)演練，提升響應(yīng)行動的可操作性。5.3持續(xù)的軍民融合模式。在現(xiàn)在醫(yī)療條件下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件已成為威脅公眾與城市安全的小概率事件。為有效應(yīng)對病理、癥狀甚至是傳播途徑均不清晰的病疫事件，我國當(dāng)前采取的軍民融合的途徑，軍隊(duì)人員和物資儲備制度與災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制有很高的重合度，如針對本次疫情軍隊(duì)可在物資調(diào)配與補(bǔ)充、維護(hù)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)同等方面為疫區(qū)應(yīng)急工作提供極大的補(bǔ)充服務(wù)。

6結(jié)語

丹麥建筑中心提出“健康是城市可持續(xù)發(fā)展的基本先決條件之一”。經(jīng)過本次疫情的沖擊與洗禮，全民應(yīng)該對韌性社區(qū)、韌性城市、健康城市有更加清晰的認(rèn)識和期待。為應(yīng)對重大公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，歐盟和美國均提出了利用信息技術(shù)打造韌性社區(qū)、社會網(wǎng)絡(luò)和城市網(wǎng)絡(luò)等發(fā)展目標(biāo)，期望通過高效的信息共享、靈活的應(yīng)對組織、新的城市規(guī)劃，探索出健康城市的發(fā)展模式，這可為我國城市提供借鑒。我國城市具有本土化的發(fā)展模式與文化基因，未來如何讓韌性城市發(fā)展理念在我國城市落地生根，化解資源瓶頸與環(huán)境約束，真正打造服務(wù)公平、彈性強(qiáng)健的城市發(fā)展模式，是規(guī)劃從業(yè)人員需要不斷思考的時代命題。

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作者:李帥杰 栗玉鴻 羊婭萍 楊柳 單位:中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司