導(dǎo)語(yǔ)：三農(nóng)問(wèn)題現(xiàn)狀分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：本文從分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政策的關(guān)系入手，闡述了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與政策之間的高度依賴(lài)關(guān)系，進(jìn)而分析“三農(nóng)”問(wèn)題所面臨的困境以及現(xiàn)行的主要政策選擇及其潛在的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，提出三個(gè)方面的政策建議，一是有必要在“三農(nóng)”內(nèi)部尋求政策發(fā)力點(diǎn)；二是針對(duì)現(xiàn)有政策建立起政策推動(dòng)機(jī)制；三是制定總體政策藍(lán)圖，尋求根本解決“三農(nóng)”問(wèn)題的長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)之道。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)三農(nóng)政策農(nóng)村現(xiàn)代化

一、從GDP增長(zhǎng)看農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的政策依賴(lài)性

中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)了二十多年的高速增長(zhǎng)，但是，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)的分析我們能發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門(mén)始終存在著較總體經(jīng)濟(jì)更加不穩(wěn)定的增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，無(wú)論農(nóng)業(yè)部門(mén)GDP的總量還是其增長(zhǎng)率，都能印證這一點(diǎn)，而增長(zhǎng)的時(shí)序變化則與相應(yīng)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的變革力度息息相關(guān)。

1982—1986年，中共中央連續(xù)5年了中央1號(hào)文件，把每年的首要工作布局均放在了三農(nóng)領(lǐng)域，通過(guò)大膽的謀篇布局，切實(shí)解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系更加符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并持續(xù)不斷地進(jìn)行了深化調(diào)整工作。正是這幾年的大動(dòng)作，使農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，直接體現(xiàn)在GDP上就是農(nóng)業(yè)GDP增長(zhǎng)率迅速提高，農(nóng)民人均純收入大幅度提高，城鄉(xiāng)收入差距明顯降低，生活水平顯著改善，一個(gè)例證就是20世紀(jì)80年代中期曾是農(nóng)村居民住宅建設(shè)的一個(gè)高峰，這一時(shí)期的政策效果一直持續(xù)到20世紀(jì)的80年代末。

20世紀(jì)80年代末，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了平臺(tái)期，增長(zhǎng)幅度逐漸趨緩。自1993年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)GDP又進(jìn)入了一個(gè)快速上升時(shí)期，但是，結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，主要因素有兩個(gè)，一是快速的通貨膨脹引起的名義GDP的大幅提高，二是20世紀(jì)90年代中期正處于糧食保護(hù)價(jià)政策的發(fā)力期。1995—1996年，我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，由于糧食價(jià)格較高，1995年農(nóng)戶(hù)家庭當(dāng)年從糧食作物獲得純收入比1990年增加了1448元，占同期農(nóng)民家庭純收入增加值3776元的38.3%，占同期農(nóng)民家庭全年純收入增加值5635元的25.7%。這說(shuō)明在保護(hù)價(jià)政策實(shí)施的初期，保護(hù)價(jià)政策對(duì)于農(nóng)民收入增加的推動(dòng)作用是十分明顯的。但是隨著其后糧食價(jià)格的不斷下滑，農(nóng)戶(hù)家庭糧食作物純收入由1995年的2436元減少到2000年的1499.21元，減少937.34元，糧食作物減少值占種植業(yè)純收入減少值的90.67%。對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，種植業(yè)結(jié)構(gòu)單一的糧食生產(chǎn)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，糧食價(jià)格的不斷下降成為農(nóng)戶(hù)收入水平增加的主要制約因素[2]。由此可以看出，在保護(hù)價(jià)實(shí)施初期，由于政府維持了較高的收購(gòu)價(jià)格，使得這一政策對(duì)農(nóng)民收入增加的推動(dòng)作用十分明顯。但其后隨著政府不斷下調(diào)保護(hù)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同樣又成為制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素。以糧食保護(hù)價(jià)政策為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策與農(nóng)民收入之間的因果關(guān)系十分明確。

1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入平臺(tái)期，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了連續(xù)多年的負(fù)增長(zhǎng)。期間，中央雖多次出臺(tái)農(nóng)業(yè)新政，但均未能扭轉(zhuǎn)發(fā)展乏力的局面。究其原因，可以說(shuō)一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)內(nèi)部缺少內(nèi)生增長(zhǎng)的有效機(jī)制，二是龐大的冗余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)限制、消耗了農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的有限資源，而同時(shí)又缺少外部資源的注入。

2004—2005年，中央連續(xù)出臺(tái)了兩個(gè)1號(hào)文件，直接將農(nóng)民增收問(wèn)題作為政策運(yùn)作的目標(biāo)。2004年采取“兩減免、三補(bǔ)貼”等更為直接的政策措施，全年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2600多億元。2005年中央一號(hào)文件著力于努力實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，直接帶有資金支持的政策占到相當(dāng)大的比例。堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，進(jìn)一步把“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力”作為2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重心。從2004年的政策效果來(lái)看，2004年度僅“兩減免”、“三補(bǔ)貼”就使農(nóng)民直接得到實(shí)惠451億元。2004年農(nóng)民人均純收入2934元，比2003年增加314元，增長(zhǎng)12%，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)6.8%，打破了1997年以來(lái)的低速增長(zhǎng)局面，糧食總產(chǎn)量達(dá)到9390億斤，超過(guò)預(yù)期的9100億斤，增產(chǎn)9%，實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的雙重政策目標(biāo)[4]。

再回過(guò)頭來(lái)對(duì)改革開(kāi)放二十多年來(lái)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行審視，足以看出政策導(dǎo)向式的發(fā)展特征伴隨了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)高潮與低谷。比較前后兩個(gè)時(shí)期的1號(hào)文件，以前的重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力，可以說(shuō)是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部進(jìn)行的成功變革，這一基于體制自身的變革基本上已在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)達(dá)到了其效力的極限；而后兩次均把政策目標(biāo)直接指向了農(nóng)民增收上。雖然2005年度的中央政策更進(jìn)一步提出了要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的目標(biāo)，但無(wú)論是從政策本身的功能還是從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，政策性依賴(lài)仍是目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最為突出的發(fā)展特征。

二、當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的困境

總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的最大困境還是其持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制的不足。僅就2005年與2004年作一個(gè)對(duì)比，2004年“增收”效果可謂滿(mǎn)意，但從2005年的上半年情況來(lái)看，同樣的政策力度若想取得與2004年相似的目標(biāo)的難度已明顯加大。一方面2004年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較之2003年有很大的提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到歷史新高，加之自然災(zāi)害較少以及減免農(nóng)業(yè)稅、增加直接補(bǔ)貼等措施均能對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活起到立竿見(jiàn)影的效果。而2005年一季度，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已有所回落，同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格大幅度上揚(yáng)，而農(nóng)作物的種植面積和產(chǎn)量卻難以有新的提高。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)制約機(jī)制將使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益在現(xiàn)有的生產(chǎn)率水平上迅速達(dá)到封頂狀態(tài)。長(zhǎng)期的發(fā)展軌跡說(shuō)明，政策成為了解決“三農(nóng)”問(wèn)題的惟一有效的依賴(lài)，而這一依賴(lài)同時(shí)又是不可靠的、難以持久的。

當(dāng)前“三農(nóng)”的困局可以從以下幾個(gè)方面來(lái)描述。

1.人口壓力與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)

2003年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口有9億3千萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5％，其中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力3億1千萬(wàn)，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口的63.8％；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占社會(huì)從業(yè)人員的比例為49.1％，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占社會(huì)從業(yè)人員的比例為23.8％；而農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為14.8％，農(nóng)村消費(fèi)品零售額占全社會(huì)消費(fèi)品零售額的比重僅為35.0％，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平比為3.4︰1[3]。

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，2002年，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)為3.1，大大高于世界大多數(shù)國(guó)家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補(bǔ)貼的因素，我國(guó)這一指數(shù)還會(huì)更高一些。2002年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數(shù)為2.10，農(nóng)村居民的收入差距指數(shù)為4.16，而美國(guó)、加拿大、意大利和印度同期的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58，2.30，2.24和3.26。據(jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)收入差距占全國(guó)總體收入差距的份額達(dá)到80％以上。

通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量很低，僅占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的14.8％，另一方面，農(nóng)業(yè)人口卻占到了全國(guó)總?cè)丝诘?0％以上，而2004年之前，這14％的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不但要維持占總?cè)丝?0％的全部農(nóng)業(yè)人口自身的生存、發(fā)展的需求，還在很大程度上供養(yǎng)了以地方財(cái)政為基礎(chǔ)的數(shù)量巨大的各類(lèi)財(cái)政供養(yǎng)人員。從每百萬(wàn)美元GDP的財(cái)政供養(yǎng)人員比例來(lái)看，美國(guó)為2.31人／百萬(wàn)美元GDP，法國(guó)為3.46人／百萬(wàn)美元GDP，日本為1.38人／百萬(wàn)美元GDP，英國(guó)為1.58人／百萬(wàn)美元GDP，而中國(guó)則為39人／百萬(wàn)美元GDP[5]。既使按全國(guó)平均水平來(lái)衡量農(nóng)村人口的人均財(cái)政負(fù)擔(dān)，比例也相當(dāng)之高。

與此同時(shí)，幾乎全部的鄉(xiāng)村建設(shè)、教育、衛(wèi)生資源建設(shè)等關(guān)系生產(chǎn)發(fā)展和勞動(dòng)力資源再生的各項(xiàng)投入，絕大部分都落在了農(nóng)業(yè)人口自己身上，換句話(huà)說(shuō)，農(nóng)業(yè)人口的生老病死花費(fèi)基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味著低投入。以衛(wèi)生事業(yè)為例，我國(guó)衛(wèi)生財(cái)政支出約整個(gè)財(cái)政的2%，而全部投入資源的80%分布在城市，只有20%分布在農(nóng)村。

農(nóng)業(yè)社會(huì)幾乎自始至終都沒(méi)有離開(kāi)自給自足的經(jīng)濟(jì)模式，而建國(guó)后幾十年的“抽農(nóng)補(bǔ)工”政策以及“兩種戶(hù)籍”造成的農(nóng)業(yè)人口的大量積淀，演變成今天似乎回天乏力的局面，幾乎任何異乎尋常的大舉措在根深蒂固的“三農(nóng)”問(wèn)題面前都像是花拳繡腿，人口壓力與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀之間存在著強(qiáng)大的離心力量，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中已經(jīng)凝結(jié)了層次復(fù)雜的各種矛盾。

由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)先天的脆弱性以及其長(zhǎng)期以來(lái)薄弱的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來(lái)越低，在市場(chǎng)化進(jìn)程中幾乎沒(méi)有任何主動(dòng)權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)一直都在低產(chǎn)出、高負(fù)擔(dān)的惡性環(huán)境中艱難地發(fā)展，在這其中，人口的壓力又處于一個(gè)絕對(duì)中心的位置。

2.社會(huì)資源壓力與內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的不足

在人口壓力不斷增大的條件下，農(nóng)村社會(huì)的自然資源供應(yīng)總量也已接近其潛在的最大值，在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村社會(huì)賴(lài)以發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)已出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)。從最基本的耕地資源和水資源來(lái)看，形勢(shì)均不容樂(lè)觀[6]。而在社會(huì)再發(fā)展資源（如金融資源、人力資源、科技資源及社會(huì)保障等）方面，同樣面臨根本性的制約因素。

從表1中可以看出，多年以來(lái)，年末實(shí)有耕地面積的絕對(duì)數(shù)量都是減少的，其中生態(tài)退耕所占比例最大。在以后的幾十年里，一方面，要還對(duì)自然的“過(guò)度索取”之債，大力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和水土保持工作，另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)也將有新的發(fā)展高峰，伴隨著城鎮(zhèn)化加速，相應(yīng)的建設(shè)用地比重也會(huì)提高，這些都必然以犧牲耕地為代價(jià)，耕地形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。

表11998—2003年中國(guó)耕地面積變化[7]單位：千公頃

年末實(shí)有年內(nèi)新增年內(nèi)減少年內(nèi)凈減

年份地區(qū)耕地面積耕地面積耕地面積建設(shè)占用災(zāi)毀耕地生態(tài)退耕農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地面積

1998129,642.1309.4570.4176.2159.5164.670.1261.0

1999129,205.5405.1841.7205.3134.7394.6107.1436.6

2000128,243.1603.71,566.0163.361.7762.8578.2962.4

2001127,615.8265.9893.3163.730.6590.7108.3627.3

2002125,929.6341.22,027.4196.556.41,425.5349.01686.2

2003123,392.2343.52,880.9229.150.42,237.3364.12,537.4

在人力資源方面，表2列出了2003年農(nóng)戶(hù)家庭人口與勞動(dòng)力的統(tǒng)計(jì)情況，同樣能看到，對(duì)三農(nóng)發(fā)展最具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的人力資源面臨著極為嚴(yán)峻的局面。“三農(nóng)”內(nèi)部人力資源的積累與再生機(jī)制已經(jīng)大大落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，人力、科技資源的積累能力受到了嚴(yán)重的削弱和阻礙。

表22003年農(nóng)戶(hù)家庭人口與勞動(dòng)力情況[8]（每個(gè)農(nóng)村居民戶(hù)）

指標(biāo)名稱(chēng)單位全國(guó)東部中部西部

被調(diào)查戶(hù)數(shù)戶(hù)20283687673546053

家庭常住人口人4.083.953.914.41

農(nóng)村人口人3.843.683.734.16

家庭勞動(dòng)力人2.502.482.452.59

其中：農(nóng)村勞動(dòng)力人2.382.332.352.49

在農(nóng)村勞動(dòng)力中：

1.文盲、半文盲人0.310.300.300.34

2.小學(xué)文化程度人0.860.790.920.87

3.初中文化程度人1.051.051.001.11

4.高中文化程度人0.160.180.140.16

在農(nóng)村勞動(dòng)力中：

有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)人數(shù)人0.110.110.090.13

受過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn)人數(shù)人0.170.170.140.19

在家庭勞動(dòng)力中：

1.從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力人1.381.101.461.59

2.從事非農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力人0.250.280.210.25

………………

全家勞動(dòng)力外出從業(yè)時(shí)間天205195204216

全家外出從業(yè)勞動(dòng)力數(shù)人0.870.780.890.96

………………

注：…表示省略了部分內(nèi)容。

從表2數(shù)據(jù)可以看出，初中以上文化程度的農(nóng)村勞動(dòng)力中有71.9%在外出務(wù)工，而專(zhuān)職從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的家庭勞動(dòng)力只占55.2%。以北京市為例，2004年全市286.5萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工中，96.9%的人年齡在15歲至49歲之間。受教育程度為初中及以上的人數(shù)為240.9萬(wàn)人，占全市農(nóng)民工的比重為84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部農(nóng)民工中男女比例相差較大，男性199.9萬(wàn)人，女性86.6萬(wàn)人[9]?？梢?jiàn)，農(nóng)村中最富有生產(chǎn)力的青壯年勞動(dòng)力都在為城市的發(fā)展服務(wù)，在未來(lái)的幾十年里，這一趨勢(shì)會(huì)更為明顯。這也就意味著，在城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)釜底抽薪，所投入的單位人力資本價(jià)值日趨降低。

從另一個(gè)角度來(lái)看，農(nóng)村家庭勞動(dòng)力的負(fù)擔(dān)比是1.54，從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力占農(nóng)村人口的比例是35.9%，按現(xiàn)有的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力數(shù)量并把1.54的人口負(fù)擔(dān)比計(jì)算進(jìn)去，農(nóng)村戶(hù)均人口應(yīng)為2.12，與現(xiàn)有的3.84相比，即使按現(xiàn)狀計(jì)算，農(nóng)村人口中完全屬于冗余的人口比例也達(dá)到了44.8%，而這些人口的生存與發(fā)展并不能得到多少基于社會(huì)的外部給養(yǎng)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，對(duì)人力資本起著決定性作用的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等基礎(chǔ)性資源的缺失仍將限制農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，即使農(nóng)村人力資本的產(chǎn)出能夠有很大突破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性也將阻礙其自身的受益能力，內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的缺失是三農(nóng)問(wèn)題的根本性障礙，任何投入都會(huì)像雨水一樣迅速滲漏，發(fā)展資源的不足與發(fā)展動(dòng)力的缺失將形成三農(nóng)問(wèn)題中一個(gè)長(zhǎng)期的且互為因果的根本性矛盾。三、當(dāng)前主要的政策選擇和潛在的風(fēng)險(xiǎn)

1.城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)

中國(guó)的城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)是在工業(yè)化深入發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展極度緩慢的矛盾下開(kāi)始的，其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。而其理論基礎(chǔ)來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面，一是劉易斯在《勞動(dòng)力無(wú)限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中提出的發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移模式，也稱(chēng)為“劉易斯—費(fèi)—托尼斯人口流動(dòng)模型”[10]；另一個(gè)就是托達(dá)羅模型[11]。前者立足于通過(guò)城市工業(yè)化帶動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，而后者更為關(guān)注發(fā)展中國(guó)家中城市的高失業(yè)率對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的阻礙而提出勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移途徑。從中國(guó)的政策實(shí)踐來(lái)看，在工業(yè)化初期，中國(guó)失去了工業(yè)化帶動(dòng)的城市化過(guò)程中勞動(dòng)力自然轉(zhuǎn)移的大好機(jī)會(huì)，而在針對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移目標(biāo)提出的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，同樣有諸多嚴(yán)重的失誤。一是改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分離制度，造成了城市化進(jìn)程極為緩慢；二是改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起時(shí)，國(guó)家號(hào)召農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，喪失了城市擴(kuò)容的大好機(jī)會(huì)；三是在20世紀(jì)90年代中期，我們沒(méi)有在大中城市擴(kuò)容上做文章，而是大力發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)，結(jié)果上不了規(guī)模檔次的農(nóng)村小集鎮(zhèn)遍地開(kāi)花，不僅浪費(fèi)了大量土地資源，也發(fā)揮不了城市應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)功能和吸納勞動(dòng)力的能力[12]。

目前，我們面臨著城市化吸納能力不足和小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力的雙重壓力，如果把今后勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)放在現(xiàn)有的大中城市，那么將面臨相當(dāng)程度的困難。一是現(xiàn)有政策環(huán)境能否允許農(nóng)村勞動(dòng)力在平等的條件下實(shí)現(xiàn)永久性的轉(zhuǎn)變，成為無(wú)差別的城市產(chǎn)業(yè)工人？從目前的情況來(lái)看，勞動(dòng)力向大城市流動(dòng)的意義僅限于短期務(wù)工帶來(lái)的收入增長(zhǎng)，國(guó)民待遇和永久性居留還是可望而不可及的事。二是城市工業(yè)化已發(fā)展到中高級(jí)階段，隨著資本的深化，城市工業(yè)化吸納勞動(dòng)力的黃金時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，依靠城市化發(fā)展的轉(zhuǎn)移是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而小城鎮(zhèn)建設(shè)的困境表現(xiàn)在巨大的資金缺口與小城鎮(zhèn)建成后發(fā)展?jié)摿Φ牡拖律稀?/p>

從當(dāng)前和今后的政策取向上看，我國(guó)的農(nóng)村現(xiàn)代化和人口工業(yè)化的政策重點(diǎn)會(huì)放在小城鎮(zhèn)建設(shè)上，主要依靠增量化的小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，但從現(xiàn)狀來(lái)看，這一政策成就很大，政策執(zhí)行的偏差也很大。

我國(guó)建制鎮(zhèn)已由1978年的2176個(gè)增加到目前的2萬(wàn)多個(gè)，平均每3萬(wàn)農(nóng)村人口擁有一個(gè)建制鎮(zhèn)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力約1億人。中部地區(qū)小城鎮(zhèn)也在這一進(jìn)程中得到快速發(fā)展，正處在加速發(fā)展階段，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精簡(jiǎn)與合并更為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。但是，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中已暴露出諸多的矛盾與困境，一是遍地開(kāi)花、盲目發(fā)展造成資源浪費(fèi)，發(fā)展動(dòng)力不足。目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000～7000人，集鎮(zhèn)1700多人。小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開(kāi)花、規(guī)模偏小，不僅浪費(fèi)土地資源，而且影響產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏相應(yīng)的水、電、路和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，限制了小城鎮(zhèn)功能的提高和對(duì)勞動(dòng)力的吸納[13]。二是缺少與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的、能夠真正滿(mǎn)足就業(yè)和發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)鏈，相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)僅實(shí)現(xiàn)了自然分工條件下的三產(chǎn)，并沒(méi)有真正有效的、基于社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。沒(méi)有形成資源、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)的互動(dòng)，缺少持續(xù)成長(zhǎng)的條件。三是小城鎮(zhèn)管理體制落后。戶(hù)籍管理制度雖有所放開(kāi)，但在取得戶(hù)口的條件、就業(yè)、子女入學(xué)教育等方面仍存在一些歧視性政策。在城鎮(zhèn)土地制度方面，中部地區(qū)小城鎮(zhèn)主要采取土地使用權(quán)出讓制度，城鎮(zhèn)化的“門(mén)檻”較高。在社會(huì)保障制度方面，中部地區(qū)小城鎮(zhèn)在最低生活、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障制度方面仍然將進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民排除在社會(huì)保障享受對(duì)象之外。這些都妨礙了農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。

2.勞動(dòng)力大流通、大轉(zhuǎn)移

勞動(dòng)力大流通、大轉(zhuǎn)移將是中國(guó)在未來(lái)幾十年里最壯觀的一種社會(huì)景象，其主要特征就是農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)人口向其他產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。從過(guò)程上看，這種政策還遠(yuǎn)談不上主動(dòng)規(guī)劃、積極引導(dǎo)，在更大程度上還僅僅體現(xiàn)為打破舊的體制約束后的自發(fā)狀態(tài)而已。據(jù)勞動(dòng)部門(mén)2000年對(duì)2.4萬(wàn)多外出人員的調(diào)查，由勞動(dòng)部門(mén)組織和用人企業(yè)招聘外出的僅占15.1％，由親戚朋友介紹外出的占52％，靠自己碰運(yùn)氣外出的占28.5％，屬于其他情況外出的占4％[14]。這種自發(fā)的流動(dòng)往往使外出農(nóng)民缺乏信息指導(dǎo)，不知道去哪里，也不知道干什么好。在這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的一大特征就是無(wú)序和盲目。

在政策實(shí)踐中，我們還沒(méi)有很好地在人口流動(dòng)與人口轉(zhuǎn)移之間做更充分的分析，并建立起能夠促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，在理論分析中往往又把暫時(shí)性的流動(dòng)就業(yè)與真正的人口轉(zhuǎn)移等同起來(lái)。同時(shí)，我們的城市化與小城鎮(zhèn)化均沒(méi)有建立起能夠適應(yīng)就業(yè)與人口轉(zhuǎn)移所需要的宏觀政策環(huán)境，對(duì)涉及就業(yè)與人口轉(zhuǎn)移的諸多因素及其障礙缺少政策預(yù)期和規(guī)劃。針對(duì)這種形勢(shì)，我們有必要在城市化和小城鎮(zhèn)化兩個(gè)主要的政策取向上做出更為深入的分析。

從城市來(lái)看，勞動(dòng)力向城市的大轉(zhuǎn)移將是未來(lái)幾十年內(nèi)的影響最廣泛的一種資源流動(dòng)，但這種流動(dòng)的長(zhǎng)期效應(yīng)會(huì)對(duì)城市帶來(lái)什么樣的影響？是否會(huì)出現(xiàn)所謂的“拉美效應(yīng)”？

20世紀(jì)60～70年代，一些拉美國(guó)家的人均GDP剛跨過(guò)1000美元關(guān)口，他們?yōu)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)快速起飛，普遍實(shí)施了減少農(nóng)民戰(zhàn)略，把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，把耕地留給少數(shù)農(nóng)戶(hù)。這樣做確實(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，拉美也一舉成為世界上農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的地區(qū)之一。但是，當(dāng)大量“無(wú)土地、無(wú)保障、無(wú)固定崗位、無(wú)一技之長(zhǎng)”的農(nóng)民成為新市民后，政府為承擔(dān)他們的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會(huì)保障等費(fèi)用精疲力竭，城市兩極分化嚴(yán)重，社會(huì)矛盾激化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，這就是常提及的“拉美陷阱”。

中國(guó)當(dāng)前有些情形和“拉美陷阱”出現(xiàn)前有類(lèi)似的地方，而我們的“三農(nóng)”問(wèn)題遠(yuǎn)比拉美國(guó)家當(dāng)時(shí)的情況復(fù)雜得多。中國(guó)的農(nóng)民數(shù)量巨大，而中國(guó)的城市化進(jìn)程、工業(yè)化進(jìn)程并沒(méi)有對(duì)人口轉(zhuǎn)移形成足夠的拉力，同時(shí)，城里還有大量下崗職工。如果我們不對(duì)城市自身的功能和農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的目標(biāo)做出足夠充分的應(yīng)對(duì)之策，要么“拉美陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇增大，要么農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的目標(biāo)將被大大延滯。目前，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的價(jià)值還僅僅體現(xiàn)在增加收入上，而勞動(dòng)力流動(dòng)的真正意義在于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠自知自覺(jué)地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移、定居，能夠溶入一體化的工業(yè)社會(huì)，顯然這一目的并沒(méi)有達(dá)到。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，上面已分析了所面臨的多種困境，而這些困境正是限制就業(yè)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要原因，在如何推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)這一事關(guān)全局的政策層面上，同樣面臨著如何破局的難題。

四、解決三農(nóng)問(wèn)題的路徑選擇

從上面的分析能看出，當(dāng)今“三農(nóng)”問(wèn)題呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是政策依賴(lài)性強(qiáng)，“三農(nóng)”自身缺少自我發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)力和調(diào)節(jié)機(jī)制，而政策卻大都具有短期效應(yīng)，難以保證長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是政策的著力點(diǎn)大都放在了緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的外部矛盾上，城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策將是我們長(zhǎng)期依賴(lài)的主要政策，但還缺少完整的套路，相關(guān)政策目標(biāo)并沒(méi)有得到充分的制度化保證；三是缺少立足于根本解決“三農(nóng)”問(wèn)題的長(zhǎng)期的、而又可自我調(diào)整和實(shí)現(xiàn)的政策藍(lán)圖。

到目前為止，我們雖有明確的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但近、中、遠(yuǎn)期的目標(biāo)分別是什么？各個(gè)時(shí)期的具體衡量指標(biāo)是什么？以及實(shí)現(xiàn)分期目標(biāo)的政策路線(xiàn)是什么？恐怕目前還無(wú)法給出滿(mǎn)意的答案。這表明，針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的宏觀框架并沒(méi)有建立，也就談不上政策的互動(dòng)與策應(yīng)了。拿小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)說(shuō)，在過(guò)去的幾年中，小城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼，但實(shí)效如何衡量？在總量上如何評(píng)價(jià)這一政策的中期效果？在局部上又如何認(rèn)定小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功與否？在局部的規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，如何認(rèn)定規(guī)劃的科學(xué)性和建設(shè)的合理性？又如何評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)建設(shè)與建設(shè)目標(biāo)相一致的程度？這些都是政策實(shí)現(xiàn)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

根據(jù)這些分析，本文提出以下幾個(gè)方面的政策取向，希望能提供一些有益的參考。

1.要持久深入地分析“三農(nóng)”內(nèi)部的根本性矛盾，力求找出“三農(nóng)”內(nèi)部的政策發(fā)力點(diǎn)

無(wú)論我們轉(zhuǎn)移多少農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，給予農(nóng)業(yè)部門(mén)多少補(bǔ)貼，都不能代替農(nóng)村自身的發(fā)展，都無(wú)法因此而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化。而在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村內(nèi)部仍將滯留以?xún)|計(jì)的農(nóng)業(yè)人口，在我國(guó)人口達(dá)到高峰16億時(shí)，即使農(nóng)業(yè)人口比例降到50％以下，屆時(shí)仍將有7～8億農(nóng)業(yè)人口。很顯然，農(nóng)村社會(huì)不能坐等現(xiàn)代化，必須有更多的符合各地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)和革新，才能從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化。

當(dāng)前的現(xiàn)狀是，農(nóng)業(yè)處于高度分散的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，產(chǎn)出效率已達(dá)到一種峰值狀態(tài)，很難再出現(xiàn)任何大的突破；不發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村型第二、第三產(chǎn)業(yè)如果沒(méi)有結(jié)構(gòu)性調(diào)整和體制突破，同樣也面臨發(fā)展乏力的困境；這些都與農(nóng)村現(xiàn)代化所要求的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)之間有著巨大的差距。而幾乎任何改變土地分散經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的政策構(gòu)思都會(huì)面臨一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，那就是土地產(chǎn)權(quán)制度如何調(diào)整才能有效，同時(shí)又能滿(mǎn)足依賴(lài)土地生存的龐大農(nóng)業(yè)人口休養(yǎng)生息的需要？鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)制度的變革與人的生存保障不是兩個(gè)問(wèn)題，而是同一問(wèn)題的正反兩面。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有先天的分散性，與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展條件、發(fā)展機(jī)制大不相同，無(wú)論何種制度都不能使之實(shí)現(xiàn)與城市經(jīng)濟(jì)一樣的發(fā)展速度和效率?；A(chǔ)薄弱，積累緩慢，投入動(dòng)機(jī)不足將長(zhǎng)期制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果我們還像發(fā)展城市一樣來(lái)發(fā)展農(nóng)村，把市場(chǎng)看成是萬(wàn)能之手，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到至高的位置，那么經(jīng)濟(jì)規(guī)律自身的不同步性將給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)更多的傷害，將長(zhǎng)期占據(jù)總?cè)丝谝话胍陨系霓r(nóng)業(yè)人口也必將長(zhǎng)期承受經(jīng)濟(jì)不平等發(fā)展的后果。

本文提出的建議是，在“三農(nóng)”問(wèn)題上，一切政策效力的原點(diǎn)都應(yīng)立足于人的保障和發(fā)展。解決“三農(nóng)”問(wèn)題首先應(yīng)該在以下三個(gè)方面取得進(jìn)展：

（1）解除一切可以解除的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)村收益完全投入于農(nóng)村，讓農(nóng)民收益完全自用。減少甚至完全取消農(nóng)戶(hù)對(duì)地方財(cái)政的供養(yǎng)，地方財(cái)政不足可通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移、非農(nóng)部門(mén)稅收和地方政府精簡(jiǎn)三個(gè)方面來(lái)解決。讓農(nóng)戶(hù)具有從毛收入開(kāi)始的自主支配權(quán)，在政策的引導(dǎo)下，最大程度地激發(fā)其投資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)機(jī)。

（2）長(zhǎng)期堅(jiān)持以資源投入（如資金、科技）為主的政策性支持，投入力度應(yīng)依據(jù)實(shí)際發(fā)展的需要進(jìn)行調(diào)整，不能被簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)比例所限制。應(yīng)在鄉(xiāng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育、再發(fā)展教育方面進(jìn)行大的投入，建立起人力資本培育體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的平等；應(yīng)在鄉(xiāng)村衛(wèi)生和醫(yī)療保障上進(jìn)行更大的投入，建立起保障農(nóng)村人口的生存尊嚴(yán)和發(fā)展的基本條件；應(yīng)在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)上投入更多的資源，保障公共設(shè)施的進(jìn)步；應(yīng)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和研究，使有限的投入實(shí)現(xiàn)最大的收益；應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)村生產(chǎn)生活質(zhì)量方面的研究，給“三農(nóng)”注入科學(xué)技術(shù)的生產(chǎn)力。

（3）鄉(xiāng)村政治制度應(yīng)該有更大的突破，使之與可能的經(jīng)濟(jì)制度的變革相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身的規(guī)律，一旦形成就有自動(dòng)反饋和調(diào)整的能力，而政治制度卻容易形成官僚化機(jī)制，并具有自我固化的特質(zhì)。為擴(kuò)大鄉(xiāng)村民主和自治能力，我國(guó)已普遍實(shí)行了村級(jí)直選，希望能夠提高人民的民主參與水平和發(fā)展的積極性，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且不說(shuō)村級(jí)直選的實(shí)效如何，在農(nóng)村現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)下，這一制度對(duì)提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的集約化、一體化并不能起到實(shí)質(zhì)性作用，對(duì)緩解鄉(xiāng)村制度矛盾、釋放生產(chǎn)力的作用只是杯水車(chē)薪，可以說(shuō)僅具有象征意義。應(yīng)考慮實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)直選甚至縣級(jí)直選，給農(nóng)民以調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源的主動(dòng)權(quán)和實(shí)質(zhì)性的話(huà)語(yǔ)權(quán)，反向策動(dòng)基層政權(quán)更好地為地方服務(wù)，為農(nóng)戶(hù)發(fā)展服務(wù)，而不是為上級(jí)服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)服務(wù)。

農(nóng)村社會(huì)首要的問(wèn)題是發(fā)展，而發(fā)展與公平密切相關(guān)。公平意味著發(fā)展機(jī)會(huì)的均等，并有權(quán)避免貧困，發(fā)展應(yīng)該取決于個(gè)體的努力、偏好和能動(dòng)性，而不是其家庭背景、社會(huì)地位、民族或性別。公平意味著市場(chǎng)中和市場(chǎng)外的各種制度不會(huì)因個(gè)人貧富的差異而有所不同，意味著每個(gè)人都有獲得均等的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利?？梢哉f(shuō)，在農(nóng)村不能只就發(fā)展談發(fā)展，還應(yīng)該看發(fā)展的條件和環(huán)境是否具備[15]。經(jīng)濟(jì)自主、政治語(yǔ)權(quán)、公平合理的公共服務(wù)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的最基本的前提。

2.加強(qiáng)政策的科學(xué)規(guī)劃能力，推進(jìn)政策效力的評(píng)價(jià)體系，建立起嚴(yán)密而有效的政策推動(dòng)機(jī)制

從歷史軌跡上看，我們針對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的對(duì)策往往是綱領(lǐng)性的，雖有提綱契領(lǐng)的目標(biāo)，但又屢屢存在綱舉而目不能全張的難題，具體到政策實(shí)施層面往往有鞭長(zhǎng)莫及之憾。以小城鎮(zhèn)建設(shè)為例，在宏觀性政策指導(dǎo)之下，千軍萬(wàn)馬各自為戰(zhàn)，由于忽視了資源、環(huán)境、社會(huì)與人的發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)諸多不合理的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展相脫節(jié)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃成為領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)政績(jī)的工具，不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，用地布局不合理，不講科學(xué)地追求高標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不佳、就業(yè)不暢，等等，這些正是政策規(guī)劃的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控過(guò)程脫節(jié)的表現(xiàn)。政策缺少自我預(yù)期和控制，主動(dòng)糾偏能力不強(qiáng)，從而出現(xiàn)能量巨大的鐘擺效應(yīng)，當(dāng)負(fù)面能量積聚過(guò)多時(shí)，才會(huì)重新向中心目標(biāo)回歸。

就小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)說(shuō)，這是國(guó)家為解決農(nóng)村現(xiàn)代化而做出的一項(xiàng)重要政策規(guī)劃，也是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)工程。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要政府、企業(yè)、社會(huì)等各個(gè)方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌兼顧。就這一政策來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該爭(zhēng)取把這一緩解“三農(nóng)”壓力的重點(diǎn)政策做深做透，充分發(fā)揮其政策效力，同時(shí)還應(yīng)確保政策的嚴(yán)肅性，做好政策的實(shí)施和評(píng)估工作，減少政策扭曲現(xiàn)象。比如在以下幾個(gè)方面完善小城鎮(zhèn)發(fā)展政策：一是如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，如何在實(shí)踐中依托資源稟賦條件，結(jié)合小城鎮(zhèn)的功能定位進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成既與中心城市銜接配套，又與周邊村鎮(zhèn)相呼應(yīng)的綜合效益高、整體功能強(qiáng)的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)；二是如何確立并發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展市場(chǎng)潛力大、輻射功能強(qiáng)的小城鎮(zhèn)來(lái)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，提高小城鎮(zhèn)對(duì)人口聚集的吸引力；三是如何盡早破除城鄉(xiāng)壁壘，把城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村真正緊密地聯(lián)系起來(lái)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源在更大范圍、更高層次上的優(yōu)化配置；四是如何形成多元化的投入機(jī)制。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金投入來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，在政府投入不足的情況下，如何運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，廣辟資金渠道，建立多元化的投融資體制；五是如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，免除農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的后顧之憂(yōu)；等等。

所以，加強(qiáng)對(duì)已實(shí)施和將實(shí)施政策的科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)政策效力的評(píng)價(jià)體系，建立起嚴(yán)密而有效的政策推動(dòng)機(jī)制是極為重要的，在資源投入相對(duì)有限的情況下，提高政策的運(yùn)用水平是提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行效率的重要保證。

3.從宏觀的視角尋求建立根本解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總體政策藍(lán)圖

從長(zhǎng)期和最終的目標(biāo)來(lái)看，針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題，必須有整體化的解決路線(xiàn)，因?yàn)椤叭r(nóng)”必將在某個(gè)時(shí)候走到一個(gè)可以稱(chēng)之為終點(diǎn)的地方，在那個(gè)地方，“三農(nóng)”問(wèn)題基本上可以等同于其他社會(huì)問(wèn)題而不再會(huì)是威脅社會(huì)安全與發(fā)展的障礙。如果那就是最終的改革目標(biāo)，那么，我們應(yīng)該盡早地在目標(biāo)與現(xiàn)狀之間建立起一套完整而可能實(shí)現(xiàn)的路線(xiàn)圖，在這一路線(xiàn)圖中，要從和諧社會(huì)的本質(zhì)要求上針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題和“三農(nóng)”社會(huì)在經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)文化制度等各方面進(jìn)行全面的剖析，去發(fā)現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之道，逐步建立起以根本解決“三農(nóng)”問(wèn)題為目標(biāo)的政策藍(lán)圖。雖然這一過(guò)程異常艱難，但必須有個(gè)開(kāi)始，只有這樣，才有可能在將來(lái)的某一天徹底解決“三農(nóng)”、“四農(nóng)”甚至“五農(nóng)”問(wèn)題。

為建立這一政策藍(lán)圖，必須以政策研究為先導(dǎo)，針對(duì)實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，做出政策應(yīng)對(duì)，并逐步建立面向長(zhǎng)期目標(biāo)乃至終極目標(biāo)的政策框架。

在前期可以借鑒國(guó)家“十一五”規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，保證“三農(nóng)”政策的科學(xué)性、完善性和持續(xù)發(fā)展的能力?！叭r(nóng)”政策藍(lán)圖應(yīng)分解為多級(jí)、多類(lèi)別的政策規(guī)劃，在級(jí)別上應(yīng)由國(guó)家規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃組成，全部三級(jí)規(guī)劃均列入“三農(nóng)”政策藍(lán)圖的總體規(guī)劃。上級(jí)規(guī)劃要能指導(dǎo)、容納下一級(jí)規(guī)劃，充分發(fā)揮上一級(jí)規(guī)劃的導(dǎo)向、制約、調(diào)控功能，在給予下一級(jí)規(guī)劃自主權(quán)的同時(shí)，要有足夠的控制能力把下一級(jí)規(guī)劃納入到上級(jí)規(guī)劃可控制的目標(biāo)范圍之內(nèi)。在對(duì)象和功能上，應(yīng)由總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃組成，全部分類(lèi)規(guī)劃均列入“三農(nóng)”政策藍(lán)圖的總體規(guī)劃。各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要服從于總體規(guī)劃，各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間要有協(xié)調(diào)和制約機(jī)制，不能有功能重疊或沖突，區(qū)域規(guī)劃也同樣如此。由此構(gòu)成二維的政策規(guī)劃體系，同時(shí)，通過(guò)政策規(guī)劃的研究和推進(jìn)機(jī)制，以及評(píng)估和監(jiān)控機(jī)制，建立起三維的“三農(nóng)”政策藍(lán)圖的實(shí)施體系。

在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還應(yīng)開(kāi)展中期評(píng)估和監(jiān)控，通過(guò)各項(xiàng)政策的中期評(píng)估提高政策的調(diào)整能力，實(shí)現(xiàn)政策自身的滾動(dòng)發(fā)展。對(duì)政策和規(guī)劃的實(shí)施效果適時(shí)進(jìn)行評(píng)估，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和一些國(guó)際組織的普遍做法。每2年或3年進(jìn)行一次中期評(píng)估，總結(jié)實(shí)施情況，查找存在的問(wèn)題，并對(duì)后幾年的實(shí)施提出建議是非常有必要的。通過(guò)評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的各種問(wèn)題，屬于方向性的偏差要從政策制定者的角度進(jìn)行修正，屬于執(zhí)行中的偏差要從實(shí)施控制的角度進(jìn)行調(diào)整。政策評(píng)估、政策監(jiān)控與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)分開(kāi)來(lái)，保證評(píng)估的客觀性和監(jiān)控的效力

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