導(dǎo)語(yǔ)：村務(wù)監(jiān)督立法構(gòu)想管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：沒(méi)有監(jiān)督的村民自治不是真正的村民自治?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》監(jiān)督立法的缺失就像缺少造血功能的生命體，村民自治主要靠基層政府的干預(yù)來(lái)維持其生命體征。建立健全的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制能夠更有效地保證村民自治的充分體現(xiàn)，更全面地保證村民自治的公正合法化，從而切實(shí)保障村民的自身利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；監(jiān)督機(jī)構(gòu)；監(jiān)督制度

當(dāng)下，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)的設(shè)立是我國(guó)1982年憲法的一大特色，1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的公布施行使村民自治有了確實(shí)的法律保障。但整部法律總共只有區(qū)區(qū)30條，各方面規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，而且大部分是有關(guān)民主選舉、民主決策、民主管理等方面的內(nèi)容，有關(guān)民主監(jiān)督的僅有第22條關(guān)于村務(wù)公開的規(guī)定。如果說(shuō)《村民委員會(huì)組織法》在制定之初主要目的在于宣傳和建立農(nóng)村民主的話，那么在其運(yùn)行將近十年之后，其監(jiān)督立法的完善是當(dāng)務(wù)之急。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“不斷有經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一個(gè)擁有權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力，并盡其最大可能地行使他的權(quán)力?！彪S著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的開展，村委會(huì)可支配利益的增多，村務(wù)監(jiān)督立法的缺失將使農(nóng)村成為貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，并最終成為制約農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

一、農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度未普遍建立的原因分析

2004年6月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳曾下發(fā)過(guò)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見(jiàn)》，明確要求每個(gè)村莊建立村民監(jiān)督小組，具體負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作。應(yīng)該說(shuō)國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到建立農(nóng)村監(jiān)督制度的必要性了。但時(shí)隔三年過(guò)去，農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度卻沒(méi)能在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開展起來(lái)，究其原因，主要存在以下問(wèn)題：

1．系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據(jù)

規(guī)范村民自治的法律《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)監(jiān)督制度的忽視導(dǎo)致系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據(jù)。村委會(huì)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的設(shè)置使村務(wù)公開流于形式。中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見(jiàn)》僅是政府的一個(gè)文件，它不是法律，缺乏法律的邏輯性和強(qiáng)制力。

2．大部分農(nóng)村地區(qū)，干群利益沖突未達(dá)到尖銳化程度

據(jù)統(tǒng)計(jì)，村兩委與村民利益沖突比較大的地區(qū)集中在東南沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，它們有巨額的政府征地補(bǔ)償款，蓬勃發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等使村兩委可支配利益劇增，村干部因此貪污腐化嚴(yán)重，干群關(guān)系緊張。而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，村干部跟普通農(nóng)民無(wú)異，與村民的利益沖突還未達(dá)到相當(dāng)程度。因此，缺乏自下而上建立村務(wù)監(jiān)督制度的推力。

3．有關(guān)利益既得者的怠于實(shí)施

新制度的實(shí)施要么是自上而下的壓力（包括法律的強(qiáng)制規(guī)定），要么是自下而上的強(qiáng)力推動(dòng)，還有就是自身翻然醒悟作出改良，一般來(lái)說(shuō)后者很難得。不管是習(xí)慣于擁有權(quán)力和使用權(quán)力的村干部還是喜歡發(fā)號(hào)施令追求權(quán)力高效的縣鄉(xiāng)基層政府；都不愿意改變農(nóng)村現(xiàn)有的權(quán)力格局。他們是屬于怠于穿戴“緊箍咒”的既得利益者。

二、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制的立法構(gòu)想

雖然村務(wù)監(jiān)督小組未在全國(guó)范圍內(nèi)普遍設(shè)立，但其凸顯的原因和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)村務(wù)監(jiān)督立法的成文不無(wú)裨益。筆者試作如下構(gòu)想：

（一）修改《村民委員會(huì)組織法》，建立強(qiáng)有力的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

1．保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作的獨(dú)立性

浙江省武義縣后陳村在設(shè)置監(jiān)督小組時(shí)監(jiān)督小組由村民代表選舉產(chǎn)生，但村民代表會(huì)議卻無(wú)權(quán)決定是否罷免監(jiān)督小組成員，村民監(jiān)督小組成員的罷免需要經(jīng)過(guò)村委班子同意。這一做法使得監(jiān)督者反受被監(jiān)督者制約，監(jiān)督工作難有獨(dú)立性。因此，為了避免權(quán)力鏈條的各個(gè)權(quán)力主體相互串謀或交易，必須將選任和罷免權(quán)歸屬于村民代表會(huì)議，監(jiān)督機(jī)構(gòu)只對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，監(jiān)督工作不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

2．?dāng)U大監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)模，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)議事規(guī)則

在實(shí)踐中，通常監(jiān)督小組設(shè)置為三人，其中一人為主任。議事規(guī)則通常有兩種?押一是少數(shù)服從多數(shù)的民主決定方式；二是主任在聽取另外兩名成員意見(jiàn)之后單獨(dú)裁量決定。前者監(jiān)督主任起著召集者和組織者的作用，后者監(jiān)督主任直接起著裁判者的作用。無(wú)論是哪種方式，主任由誰(shuí)確定以及如何確定都顯得相當(dāng)重要。在實(shí)際運(yùn)作中，主任的人選成了農(nóng)村各派系間、權(quán)勢(shì)團(tuán)體間相互博弈的焦點(diǎn)。因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)弱化主任作用甚至不設(shè)置主任，由七人或更多人組成監(jiān)督機(jī)構(gòu)，每周定期召開監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)議。各個(gè)成員把從各種渠道獲得的待監(jiān)督事項(xiàng)提交會(huì)議討論通過(guò)，決策方式是少數(shù)服從多數(shù)。這樣不僅具有代表性、民主性，監(jiān)督小組的規(guī)?；部梢耘c村兩委形成人數(shù)力量上的對(duì)抗，而且使拉攏和腐蝕整個(gè)監(jiān)督團(tuán)體也變得更困難。

3．建立有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

很多地區(qū)在設(shè)立村務(wù)監(jiān)督小組時(shí)曾經(jīng)熱鬧一時(shí)，監(jiān)督小組的工作也很賣力?？墒堑刃迈r勁一過(guò)，監(jiān)督小組的工作遇到了麻煩。一般來(lái)說(shuō)村官是村里的精英階層，村官的發(fā)展歷經(jīng)幾種情形，第一種情形，在改革開放以前村官由根正苗紅的“弱者”掌握，說(shuō)他們?nèi)跏菑钠浔旧韯?shì)力來(lái)講的，他們有相當(dāng)一部分是村里的小姓，宗族勢(shì)力小，但依靠良好的出身和政府的強(qiáng)力支持，很多人著實(shí)做了很久的村官。第二種情形，隨著新的選拔干部標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，出身不再是選拔任用村官的必要條件，于是宗族勢(shì)力大，能力強(qiáng)的一批村官開始抬頭。第三種情形，在一些家庭宗族關(guān)系不是很牢靠的地方，很多村里的經(jīng)濟(jì)能人依靠他們雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸靠近村政權(quán)，他們是致富帶頭人，同時(shí)也是權(quán)傾一村的村官。當(dāng)然在全國(guó)各地三種情形都依然存在。但不管是哪一類型村官，他們的能量都不可小覷，都不容易對(duì)付。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制不到位，監(jiān)督者的失聲也就在所難免。那么什么樣的激勵(lì)措施能夠調(diào)動(dòng)監(jiān)督者的積極性，能使監(jiān)督者拉下臉面與被監(jiān)督者“為敵”呢？這個(gè)不能一概而論，要因地制宜。原則就是利益激勵(lì)需到位。比如，監(jiān)督小組最大的利益如果想“執(zhí)政”村里的話，那么村委會(huì)選舉可采取“組閣競(jìng)選”的方式，落選的組合成為當(dāng)然的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)優(yōu)先成為下屆村委候選人，這樣，監(jiān)督小組實(shí)際上就成為了“在野黨”，在野黨要想當(dāng)政，就必須盡可能地對(duì)“在朝黨”挑刺。不足的發(fā)現(xiàn)和揭露的越多，其下屆執(zhí)政的機(jī)會(huì)也越大。這樣一來(lái)監(jiān)督者糾錯(cuò)積極性就大大提高了。而且可以通過(guò)監(jiān)督別人的弱點(diǎn)使以后自己的執(zhí)政更成熟更完美，最終使執(zhí)政和監(jiān)政形成良性循環(huán)。

4．對(duì)稱監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息

監(jiān)督者要完成對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)督必須能夠知道監(jiān)督者應(yīng)該做哪些事，做了哪些事，也即完全知悉信息，否則再靈的耳目也是聾子。這就需要建立起嚴(yán)格的村務(wù)信息披露制度。筆者建議實(shí)行村務(wù)信息披露“一票否決制”，即如果發(fā)現(xiàn)村委會(huì)有村務(wù)不向村民和監(jiān)督機(jī)構(gòu)公開的情形可無(wú)條件地撤換村委。同時(shí)，建議政府在分派利益、下發(fā)文件時(shí)應(yīng)同時(shí)告知、抄送監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村民信息員代表，使村務(wù)像家務(wù)一樣人人知曉，個(gè)個(gè)明白。

5．明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化督促功能

監(jiān)督機(jī)構(gòu)是村民的耳目，村民權(quán)益的保護(hù)神。但管的太死，只監(jiān)不督，有可能束縛村干部的手腳，不利于村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么哪些是村干部可為，哪些是其不可為的呢？這就涉及到村干部行為規(guī)范和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。筆者以為，應(yīng)該在村民自治章程和村規(guī)民約上做文章。一改往日自治章程和村規(guī)民約只規(guī)范村民行為的做法，把自治章程和村規(guī)民約修訂成規(guī)范村民和村官行為的村級(jí)“憲法”，使之成為施政村官對(duì)村民的承諾。監(jiān)督小組按照自治章程和村規(guī)民約來(lái)衡量村干部的行為，依據(jù)它來(lái)進(jìn)行年終考核和任期期滿的評(píng)價(jià)。把無(wú)過(guò)無(wú)功的一屆村委認(rèn)定為不合格，盡量挖掘每任村委的潛力。發(fā)揮監(jiān)督的督促功能，“監(jiān)”、“督”并重，最大限度地振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（二）理順村委會(huì)與地方政府的關(guān)系，爭(zhēng)取地方政府對(duì)監(jiān)督工作的支持

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)，村民委員會(huì)是我國(guó)基層群眾性的自治組織。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在著兩種法律關(guān)系?押其一是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會(huì)起協(xié)助的作用。其二是屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此只能依照法律規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，而不得干預(yù)。然而，這種明確的工作關(guān)系在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出復(fù)雜化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了出成績(jī)添形象，其往往背離指導(dǎo)者的角色而越俎代庖直接干預(yù)村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)。而且為了開展工作的方便，往往干預(yù)村委會(huì)的工作。目的就是使村干部更聽地方政府的話，保持政令在農(nóng)村的暢通。

如何徹底理順村委會(huì)與地方政府的關(guān)系，讓地方政府支持村監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作。筆者認(rèn)為，村監(jiān)督機(jī)構(gòu)要想獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的支持其當(dāng)務(wù)之急是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的日常工作能夠得到村委會(huì)的大力支持。在大部分已建立起監(jiān)督機(jī)構(gòu)的農(nóng)村地區(qū)，基層政府對(duì)監(jiān)督工作不僅不支持而且有抵觸。原因是監(jiān)督工作的加強(qiáng)使得村委會(huì)的工作中心轉(zhuǎn)移到屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，而忽視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的協(xié)助。在這里筆者以為不妨把村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也納入到監(jiān)督事項(xiàng)中來(lái)，年終考核和任期評(píng)價(jià)時(shí)各占一定份額，自治事項(xiàng)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)作評(píng)，協(xié)助工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府考評(píng)。這樣就使村委會(huì)兩手都抓，兩手都硬。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作也能最終得到地方政府的支持。地方政府與村兩委的關(guān)系也能得以徹底理清了。

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