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一、我國農村金融面臨的困境分析

1.農村金融組織難以滿足三農要求?

近年來,出于自身經濟效益的考慮,國有商業(yè)銀行更加注重集約化經營,縣域內的國有商業(yè)銀行機構大量撤并。另一方面,隨著農村行政管理體制改革,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施撤并,設在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信用社及農業(yè)銀行營業(yè)所也發(fā)生同方向變動,從而使有限的金融機構難以滿足農村多元化、分散性的金融需求。而且,農村信用社與農業(yè)銀行過分強調風險防范,實行貸款責任終身追究制,嚴重挫傷了信貸員的放貸積極性。他們?yōu)闇p輕責任追究,實行嚴格審批程序和審批條件,人為設置貸款障礙,拉長信貸決策鏈條,制約了三農對資金的要求。

2.農村金融組織體系定位不明確,缺乏分工協(xié)作?

目前我國的農村金融組織體系雖然比較健全,但服務面窄,其職能還遠遠沒有充分發(fā)揮出來,農村金融服務領域仍有許多盲點。國有商業(yè)銀行的分支機構逐步退出了農村服務領域,政策性金融機構僅僅圍繞糧棉油收購做文章,沒有體現出政策性金融機構在農業(yè)發(fā)展中的導向作用,也沒有體現出政府對弱勢產業(yè)的重視,農業(yè)基礎性設施建設少有金融機構問津,弱勢群體特別是貧困人口的信貸需求得不到支持。以支持三農為己任的農村信用社因歷史包袱沉重,甚至相當一部分社已資不抵債,加之結算手段落后,吸儲能力不足,很難真正發(fā)揮好為三農服務的主力軍作用。

3.農村金融組織產權不清,內部治理結構殘缺不全

農村信用社的內部治理結構粗糙,“社員代表大會、監(jiān)事會、理事會”形同虛設,經理人控制現象嚴重,三會成員也主要由農信社主任與上級部門任命,或由他們提名,再經過社員代表大會選舉這一程序。而農業(yè)銀行雖為國有獨資產權模式,但所有者缺位問題嚴重,缺乏真正對國有資產負責的持股主體,并且單一產權制下的法人治理結構容易造成政企不分,政府過多干預,責權利不明,董事會、監(jiān)事會難以發(fā)揮作用,同樣存在內部人控制現象。

4.農村金融組織缺乏良好的經營環(huán)境

農村經濟落后,再加上經常受到自然災害的影響,許多地區(qū)農民生活貧困,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣,破產倒閉現象嚴重影響了農村金融組織的正常業(yè)務開展。而地方政府為出政績,支持不該支持的行業(yè)或企業(yè),當貸款難以收回時,政府甚至鼓勵企業(yè)逃廢債務。對于民間金融機構,政府也沒有進行引導、監(jiān)管,而是不允許其存在,喪失合法地位的民間金融機構只能轉為“地下金融”方式,資金緊張的農民在一定程度上又依賴于這種“地下金融”,導致高利貸盛行,一方面制約了農村經濟發(fā)展,另一方面又嚴重擾亂了農村金融秩序。

此外,在推進工業(yè)化和現代化的過程中,農村的金融需求已經突破了“傳統(tǒng)農業(yè)”和“自給自足”的局限,農村金融的需求層次也呈現多元化的趨勢,與此相應的對金融機構、金融機制、金融工具和金融服務的需求顯然也是不相同的。因此,在加入WTO和逐步完善社會主義市場經濟體制的背景下,農村金融服務不能依靠單一主體(信用社)的壟斷供給,農村金融不能被排除在市場主體多元化的進程之外。

二、明確和加強政府在農村金融體系中的地位和作用

農村金融體系的發(fā)展和完善離不開政府的扶持,農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè),但農業(yè)生產的高風險、低收益,很難引進商業(yè)銀行資金的支持,所以,迫切需要政府的介入。從各國的經驗看,農村金融建設離不開政府的財政投入和政策支持,各國政府一般都制定了一系列扶持農村金融發(fā)展的政策和措施:一是農業(yè)保護政策等軟公共產品。農業(yè)是天然的弱質產業(yè),面臨著自然和市場雙重風險,因此,不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,政府都很重視對農業(yè)的保護,制定了許多農業(yè)保護政策,如政府補貼、農業(yè)保險制度等。二是農業(yè)基礎設施方面的公共產品,包括交通運輸、電力設施、水利工程、治理農業(yè)污染等。農產品流通基礎設施也是農業(yè)基礎設施的組成部分,主要是農業(yè)生產資料、農民生活需要物資的供應和農產品銷售和服務的各種設施,如貯存技術和設施。三是農業(yè)社會化服務方面的公共產品,包括農業(yè)信息、中介服務、農業(yè)氣象預測預報等。此外,建立完善的農產品市場也是極為重要的。通過完善農產品市場加工、儲藏、保鮮、監(jiān)測、檢驗等配套設施,建立起信息系統(tǒng)、質量檢測檢驗系統(tǒng)、電子結算系統(tǒng)等,完善農產品市場行情信息網和供求信息網,完善市場信息收集與制度,提高農產品市場設施水平,強化服務功能并消除農產品供需雙方的信息不對稱。

加強這些公共產品的建設是從根本上提高農業(yè)生產要素生產率的有效措施,而且也是加入WTO之后對農業(yè)保護的可行選擇。針對我國人多地少、人均農業(yè)資源匱乏、農戶生產規(guī)模較小、農村基礎設施薄弱等特點,我國政府更應把加強農業(yè)和農村基礎設施建設、改善農業(yè)生產條件作為重點。因此,我們要借鑒國外先進經驗,繼續(xù)抓好大型水利工程、農村能源、電力、生態(tài)環(huán)境改善等建設;加強農村通訊、信息、市場、城鎮(zhèn)化建設,構建農業(yè)發(fā)展的良好平臺;對于可市場化運作的項目,國家應采取措施積極引導社會投資,并在稅收、信貸等方面予以優(yōu)惠。

2006年公布的中央“一號文件”明確表示,允許并鼓勵私有資本、外資參股鄉(xiāng)村社區(qū)金融機構;文件還對農村金融改革進行了全面部署,提出十余項重要舉措。這意味著中國農村金融體制將出現重大突破,鑒于此,筆者提出完善農村金融的幾點政策建議。

三、完善農村金融的政策建議

(一)強化政策性金融的支農作用

政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合世貿組織協(xié)議要求的重要支持手段。農業(yè)發(fā)展銀行應該重新定位,真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入,區(qū)分國家必須的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設工程、農業(yè)的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入,除此之外,中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出,即向有政策性金融業(yè)務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補,用少量的財政補貼引導社會資金流向農業(yè)和農村。農業(yè)發(fā)展銀行要突破單純依靠央行再貸款支持的路徑,通過發(fā)行債券,逐步轉向資本市場直接融資。

(二)培養(yǎng)和提高農民的信用觀念,完善農戶自身的貸款條件

農戶的信用觀念差是影響農戶貸款取得的重要原因。當然改變農戶信用觀念并非一朝一夕的事情,需要金融部門、法律部門、政府部門的共同努力來實現。通過對農產貸款進行商業(yè)化管理,逐步培養(yǎng)農戶的信用意識。此外,農業(yè)產業(yè)風險大、農戶收益水平低,也是限制農戶取得貸款的主要原因。因此,必須對農業(yè)的稅收政策、對外貿易政策、農產品流通體制等多方面進行配套改革,使農民的收入水平相對提高,使農業(yè)經營者可以獲得平均利潤,使土地所有者能夠獲得地租收入。

(三)農村信用社的組織形式應多元化

我國農村幅員遼闊,各地區(qū)農村經濟發(fā)展極不平衡,只要堅持了為三農服務的方向,農村信用社的組織形式可以因地制宜地多樣化。首先,貧困地區(qū)的農信社可暫時轉為政策性銀行,作為農業(yè)發(fā)展銀行的基層網點,等待時機成熟,再采取合作金融方式;其次,經濟發(fā)展水平一般的廣大農村地區(qū),取消縣鄉(xiāng)兩級法人制,實行縣級統(tǒng)一法人,減少管理層次,劃清責權,提高抗風險能力;再次,經濟發(fā)達地區(qū)的農村信用社可參照江蘇江陰、常熟、張家港的做法,轉變?yōu)檗r村商業(yè)銀行。同時,加強信用社的內部管理,主要是解決兩大問題:第一,明晰產權,完善法人治理結構。增資擴股,充實資本金,發(fā)揮“社員代表大會、理事會、監(jiān)事會”的有效職能。重視社員代表大會行使其職權的獨立性;分設理事長與信用社主任,杜絕內部人控制現象;監(jiān)事會不能流于形式,幫助完善貸款審查、財務審計、管理層及員工行為監(jiān)察、風險防范等內控制度。第二,加強職工素質建設,重視人才培養(yǎng),定期開展在崗培訓。干部選拔上,要堅持公開、公平、公正原則,并且對外廣納賢才,改善內部人才結構。

(四)規(guī)范和發(fā)展民間金融組織

目前農村正規(guī)的金融機構,從組織形式上看,由于政策性銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍未設分支機構,國有商業(yè)銀行又從縣域經濟中大幅度撤退,使農村信用社成了農村金融市場事實上的壟斷者。農村金融市場缺乏適度的競爭,沒有競爭的市場必然是一個沒有活力、低效率的市場,這也是農村金融市場發(fā)展滯后的又一重要原因。各種形式的農村民間金融組織的存在是農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的必然需要,強行取締將違背經濟發(fā)展規(guī)律。因此,應承認這些體制外金融組織的合法地位,使其從地下轉為公開,并為之發(fā)展創(chuàng)造條件,由于民間金融組織無國家信用保證,在與正式金融組織競爭中處于不利地位,可考慮給予民間金融機構一定的利率浮動權,允許在一定限度內上浮存款利率,吸收資金。同時加強監(jiān)管,杜絕任何非法集資、高息攬存及高利貸行為,走規(guī)范發(fā)展道路。此外,放寬市場準入政策,鼓勵支持農民自發(fā)建立合作金融組織及農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè),組建中小型農村商業(yè)銀行,解決資金緊張問題,增加農村金融市場競爭主體。

(五)建立健全農業(yè)保險制度和風險補償機制

農業(yè)保險是我國農村經濟穩(wěn)定發(fā)展的有效保證,使農民遇到風險時,仍能安然度日,并使生產得以迅速恢復?？山梃b國外先進經驗,組建專門的政策性農業(yè)保險機構,實行低費率、高補貼政策,專門辦理農業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險。至于自然災害的風險,損失可由國家、集體、農戶三方共同承擔。農村經濟發(fā)展和農民生活水平提高后,對財產保險、人身保險、證券、信托等各項金融服務的需求增加,現有的各家保險公司、證券公司、信托公司應根據當地農村實際發(fā)展情況,逐步深入農村,設立分支機構營業(yè)網點,提供多樣化的金融工具,豐富農村金融市場。