導語：三農(nóng)問題論文：農(nóng)村“稅政分離”與鄉(xiāng)村治理的變革一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在農(nóng)村稅費改革中，各地在歸并和減免農(nóng)村稅費的同時也在積極進行農(nóng)稅征管體制的改革。雖然各地的具體作法不盡相同，但是，建立獨立農(nóng)稅征收系統(tǒng)并實現(xiàn)征稅權(quán)與基層政府的行政管理權(quán)的分離是基本的原則和方向。本文以湖北麻城市農(nóng)稅征管體制改革及其實踐為例，分析此項改革的實踐成效及其影響。同時，也試圖指出當前農(nóng)稅征管體制改革面臨的困難和風險，希望引起人們的關(guān)注和討論。

一、改革前的農(nóng)稅征收方式及其弊端

湖北麻城市是老革命根據(jù)地，也是著名的“黃麻起義”的發(fā)生地。全市面積3747平方公里，總?cè)丝?16.3萬，是湖北省黃岡市的第一大縣市。20世紀80年代改革以來，麻城社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，1986年撤縣設(shè)市，成為大別山地區(qū)唯一的縣級市，1992年被國務院批準為對外開放城市。早在1998年，麻城全市國內(nèi)生產(chǎn)總值達到32.6億元（不變價），財政收入達2.2億元。全市綜合經(jīng)濟實力跨入全省山區(qū)五強縣（市）行列，綜合經(jīng)濟效益位居全省十強縣（市）行列。

麻城有豐富的農(nóng)業(yè)資源，是湖北的農(nóng)業(yè)大市，也是國家和省定的商品糧（棉）生產(chǎn)基地縣（市）之一。2001年，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅）加上屠宰稅占全部財政收入（2.6億）的20%以上，而財政部門征收的稅費占全部財政收入的48%.[②]面向農(nóng)村的稅費是地方財政的主要來源。農(nóng)村稅費的征收也一直是地方和基層政府的農(nóng)村工作的重點和難點。稅費改革以前，稅費征收體制及其方式有幾個突出特點：

一是“多頭征收”：農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財政、地稅和經(jīng)管等不同部門分別征收；

二是“政府征稅”：雖然農(nóng)村稅費由不同部門征收，但是，這些部門通常將農(nóng)村稅費征收任務分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會征收。為此，還實行一定形式的責任制，如將完成征收任務和財政上交與鄉(xiāng)村干部工資直接掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入也取決于稅費收繳完成狀況。在實踐中，鄉(xiāng)村干部不得不將稅費征收作為頭等大事，將主要的時間和精力投入稅費征收工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會組織及鄉(xiāng)村干部事實上是稅費征收的主體；

三是“戶交村結(jié)”：雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是將任務分解到村，由村組再分解到戶，農(nóng)民和農(nóng)戶向村委會上繳，征收機關(guān)則只與村一級結(jié)算，稅票開到村。事實上是由村代征代繳，間接征收。

四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開稅費征繳行動，集中時間和力量對稅費進行突擊征收；

五是“行政強制”，一方面對抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對完不成上繳任務的干部克扣工資和資金，給予一定的處罰；另一方面對于完不成任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實行“硬結(jié)賬”，政府完不成任務可以從下?lián)芸钪锌鄢?，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。

顯然，稅費改革前農(nóng)村稅費征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時間投入到完成稅費任務之中，難以有效地進行公共管理，也難以給農(nóng)民提供服務，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門的執(zhí)行者，村組也成為稅費征收的者。由于稅費征收機關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，難以了解每個農(nóng)戶的稅收任務及完成狀況，也不可能杜絕村民所反映的稅費“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現(xiàn)隨意核定稅費任務、轉(zhuǎn)稼負擔，出現(xiàn)所謂的“有地無稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題：“戶交村結(jié)”及行政強制迫使村委會及村組干部借貸上交，這是形成村級債務的重要原因。據(jù)對麻城市熊家鋪的調(diào)查，全鄉(xiāng)22個行政村，截止1998年底，村級負債總額高達368萬元，村平均16.8萬元，最高的達40.2萬元，村人平313.5元，最低也有幾千元，幾乎村村負債，資不抵債的村有3個，赤字金額達18.3萬元，公積金（積累虧空）有赤字的村有19個，赤字金額214.7萬元，村平11.3萬元。[③]究其原因，主要是“該收的收不上來，而支出不斷增大，村干部只有拆東墻補西墻。有的鄉(xiāng)、總支干部、村組干部靠高息借貸完成財貿(mào)任務，只管當年過得去，不管后果。[④]依托行政部門并靠行政手段征收稅費也不可避免地出現(xiàn)行政強制，特別是在農(nóng)民負擔較重的情況下，不可避免引發(fā)干群矛盾，近些年鄉(xiāng)村干群之間的沖突也大都是由于稅費征收引發(fā)的。因此，農(nóng)村稅費征收體制的不順，征收行為不規(guī)范，不僅引發(fā)農(nóng)村諸多的矛盾，也是加重農(nóng)民負擔的重要原因。

二、農(nóng)稅征收體制的改革與創(chuàng)新

2002年，麻城市進行農(nóng)村稅費改革。稅費改革的基本目標是實現(xiàn)農(nóng)民負擔的“減輕、規(guī)范和穩(wěn)定”。稅費改革不僅僅是稅費的歸并和減免，或“費改稅”的問題，更重要的是需要制度的改革和創(chuàng)新以規(guī)范農(nóng)民負擔及農(nóng)村稅費的征收行為。也正因如此，中共中央、國務院在關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知就要求進行一系列配套改革，其中，一個重要方面就是對農(nóng)稅“實行科學規(guī)范的分配制度和簡便易行的征收方式。采取以農(nóng)業(yè)稅收為主的方式，把農(nóng)民負擔納入規(guī)范化、法制化的管理軌道。實行符合農(nóng)民意愿、能夠為農(nóng)民所接受的稅收征收辦法，便于基層操作和群眾監(jiān)督。”[⑤]基于此，在稅費改革過程中，麻城市在大幅度減輕農(nóng)民負擔的同時，也大力推進農(nóng)稅征管體制的改革和創(chuàng)新。此項改革主要包括如下幾個方面：

首先，明確農(nóng)稅征收主體。根據(jù)《湖北省農(nóng)業(yè)稅征收管理實施辦法》（試行），麻城市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)稅征管工作的實施意見》，明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅及其附加由各級財政機關(guān)負責征收，只有農(nóng)稅干部才能履行農(nóng)業(yè)稅征收職能，行使稅收執(zhí)法權(quán)；農(nóng)稅征收過程中，必須是農(nóng)稅干部開票和收稅。

第三，重建農(nóng)稅征繳網(wǎng)絡。一是在全市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦建立了農(nóng)業(yè)納稅大廳，實行微機管理，進行常年征收；二是在全市718個村都建立了農(nóng)業(yè)稅收納稅點，在邊遠山區(qū)、分散的自然灣、村、組，設(shè)立流動納稅點。實行“定點征收、定時征收、定額征收”的三定征收方式，方便農(nóng)民交稅。鹽田河鎮(zhèn)山大人稀，農(nóng)稅人員每到一個自然灣，就豎起一個“農(nóng)稅流動納稅點”的牌子，被人戲稱為“農(nóng)稅大篷車”。從而形成了固定納稅點和流動納稅點相結(jié)合遍及鄉(xiāng)村的征收網(wǎng)絡。

其次，建立協(xié)稅護稅制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不再直接征稅，鄉(xiāng)村干部也不再是征稅的主體，只是協(xié)稅護稅；2003年全市聘請了協(xié)稅護稅員2000多名，每個村2-3名。協(xié)稅員的主要職責是：做好稅收政策宣傳、掌握和提供涉稅資料、送達有關(guān)稅收文書、協(xié)調(diào)征納雙方關(guān)系和督促動員納稅人履行義務等項工作，但是不得直接經(jīng)手票款，不能直接進入農(nóng)戶收稅。

第四，完善委托代征制度。麻城有著豐富的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)資源，針對麻城蠶繭、糧食等農(nóng)產(chǎn)品集中季節(jié)性上市的特點，與收購部門建立委托代征制度，并根據(jù)委托代征的數(shù)額在農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費中給予一定的報酬，充分調(diào)動代征部門的積極性。

總之，農(nóng)村稅費改革后，麻城初步建立了“以村組干部協(xié)稅護稅為基礎(chǔ)，以農(nóng)稅干部直接征收為主體，以‘三定’征收為方向，以有關(guān)部門代扣代繳為補充的征管模式，初步形成了由農(nóng)稅干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部及有關(guān)部門人員組成的職責明確、各司其職、分工協(xié)作的征稅、協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡?！盵⑥]

從實踐來看，麻城改革收到了比較明顯的成效。從2003年上半年夏征的情況看，全市農(nóng)稅征收實現(xiàn)了“時間過半、完成任務過半”的“雙過半”目標。盡管有4-5月份“非典”的干擾，但截止5月22日，全市農(nóng)稅入庫1450萬元，占全年任務6926萬元的21%；到6月底，稅收任務完成全年任務的70%以上。出現(xiàn)了多年少有的高效率地完成農(nóng)稅征收任務的局面。

從我們的調(diào)查來看，農(nóng)稅任務的迅速完成無疑與全體農(nóng)稅干部們辛勤工作分不開。不少農(nóng)稅干部上山下鄉(xiāng)、走村串巷地宣傳和催征，如歧亭財政所的馮進賢經(jīng)過耐心地工作，使連續(xù)14年從未交稅的兩個村民組一次性結(jié)清欠款。在征收中，農(nóng)稅人員采取靈活多樣的征收辦法，如對于主動一次性完成全年任務的納稅戶給一定的獎勵等等。這些都對動員和鼓勵農(nóng)民納稅起了積極作用。不過，我們也應該看到，農(nóng)稅征收效率的提高本身與農(nóng)村稅費改革及征管體制的改革有直接的關(guān)聯(lián)。

2002年，麻城進行了比較徹底的稅費改革，農(nóng)民負擔大幅度減輕。稅費改（革）后，全市農(nóng)民總負擔（兩稅兩附加）為6926萬元，比改革前減少5437萬元，下降43%；畝平負擔82.14元，比改革前減少61.6元，下降43.2%；人平負擔69.51元，減少45.27元，減負39%以上。在我們調(diào)查的有些農(nóng)戶甚至減少50%以上。稅費減輕了，農(nóng)民上交的積極性及支付能力也增強了，不少多年未交稅費的“釘子戶”和“困難戶”也主動上交，出現(xiàn)了“多年來從未有過的農(nóng)民踴躍納稅的喜人局面”。

稅費改革不僅減輕了農(nóng)民的稅費負擔，一系列配套改革也有效地制止了亂收費、亂攤派的行為，規(guī)范了政府的行為和農(nóng)稅的征收方式，為農(nóng)村稅費征繳提供了制度條件。尤其是改革大大強化了農(nóng)稅干部的責任，要求他們從簡接的征管者向征收者轉(zhuǎn)變，努力完成征管任務。從麻城農(nóng)稅夏征中，我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)稅征收體制及征收方式已經(jīng)開始發(fā)生一些變化。最為突出的表現(xiàn)之一是從鄉(xiāng)村干部征收為主向農(nóng)稅干部征收為主轉(zhuǎn)變；二是農(nóng)稅干部從間接代征向直接催征轉(zhuǎn)變；三是從向農(nóng)民收稅向農(nóng)民主動納稅轉(zhuǎn)變；四是從農(nóng)稅的突擊征收向常年征收轉(zhuǎn)變。這些均表明改革在實踐中開始發(fā)生作用。在農(nóng)稅干部的征收行為和征收方式發(fā)生變化的同時，農(nóng)民的納稅行為也開始發(fā)生了變化，其結(jié)果是大大提高了征稅的效率。

其實，農(nóng)稅征收體制及征收方式的轉(zhuǎn)變不只是具有效率上的意義，更重要的是有著重要的社會政治意義，尤其是麻城的改革旨在建立一種相對獨立的農(nóng)稅征管系統(tǒng)，獨立行使征稅權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再直接征稅，從而實現(xiàn)“稅政分離”，這對國家與農(nóng)民的關(guān)系及農(nóng)村基層治理方式有著深刻的影響和意義。

三、農(nóng)村基層治理的轉(zhuǎn)型與變革

在任何社會中，國家“征稅”和政府“收費”在本質(zhì)上都是對社會資源的吸取，涉及到公民與國家的利益分配。在我國鄉(xiāng)村，尤其是像麻城這樣的農(nóng)業(yè)縣市，稅費的主要來源及征收的對象主要是農(nóng)民群眾。稅費關(guān)系也直接體現(xiàn)為國家、政府與農(nóng)民的關(guān)系。從稅費改革以前的國家與農(nóng)民的稅費關(guān)系來看，基本上可以用農(nóng)民的話來概括，這就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農(nóng)民的收獲在國家、集體與農(nóng)民之間分配。這種分配的基礎(chǔ)是農(nóng)村現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)制度。一方面是國家基于產(chǎn)權(quán)的保護即社會公共管理而獲取“稅收”，另一方面是鄉(xiāng)村集體組織基于土地產(chǎn)權(quán)的擁有而獲取的“費收”，其實質(zhì)是“地租”。農(nóng)民在向國家交稅的同時也向村集體交“租”（費）。在稅費的征納方式上，農(nóng)民向國家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。當村集體收齊農(nóng)民上交的稅后，統(tǒng)一上交國家，村集體也因此成為納稅單位及國家與村民之間的中介。如果僅從農(nóng)民上交的角度看，可以說農(nóng)民交給國家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租之中提出一部分上交國家。由此，國家、集體與農(nóng)民的關(guān)系一方面表現(xiàn)為國家與農(nóng)民、國家與集體的稅賦關(guān)系，另一方面也表現(xiàn)為農(nóng)民與集體的租費關(guān)系。由此結(jié)成國家、集體與農(nóng)民的“三元結(jié)構(gòu)”。

在稅費征繳的基礎(chǔ)上形成了國家、村（村委會和村集體）與農(nóng)民三者的利益和權(quán)力關(guān)系是鄉(xiāng)村社會最基本的經(jīng)濟、社會和政治及權(quán)力關(guān)系，三者的互動及權(quán)利交換也構(gòu)成了鄉(xiāng)村最基本的政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)或稱“治理結(jié)構(gòu)”。從集體產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)村稅費改革前村委會代收代繳有其必然性和合理性。因為，現(xiàn)行的村委會即是村民自治組織，又是村社區(qū)合作經(jīng)濟組織。依據(jù)《村民委員會組織法》，“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，實際上是村集體土地的所有權(quán)的行使者。村民不過是集體土地的承包人，村民與村集體的關(guān)系不過是一種“租佃關(guān)系”。在此情形下，村集體作為所有者應是納稅的主體，而村民則只需向村集體交納“租費”。換句話說，從農(nóng)民上交稅費的角度看，農(nóng)民完全可以不與國家發(fā)生關(guān)系，只需要上繳集體，由集體上交國家，而國家征稅所面對的是集體而非個人。國家事實上無權(quán)、也沒有必要向農(nóng)民直接收取稅費。也正因如此，國家通過村集體（村委會）征繳稅費具有合理性。

然而，我們看到，農(nóng)村稅費改革的重要措施就是歸并現(xiàn)行的稅費，取消“三提五統(tǒng)”，僅收取“兩稅”、“兩附加”，另一方在征收方式上由過去由村委會代收代繳轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶敹惛刹恐苯诱魇?。農(nóng)民的“兩稅”和“兩附加”事實上也不再由村集體來確定和分攤，而是由國家按承包的耕地面積及常年產(chǎn)量來計算。農(nóng)民的上交也不再上交村集體，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府直接收取。這一改革表明村集體和村委會已經(jīng)不再能直接向村民收取“承包費”，其收入已經(jīng)不再是依產(chǎn)權(quán)獲得的收益（如原有的“三提”），而僅僅是從國家稅收中返回的“兩附加”。由此，村集體事實上喪失了依據(jù)集體產(chǎn)權(quán)向農(nóng)民獨立自主地收取“租費”或占有生產(chǎn)剩余的權(quán)力和地位。換言之，村集體變成了國家稅收的分配、計量及協(xié)助征收的單位，而不再是擁有獨立產(chǎn)權(quán)的主體。按照一些村干部的說法，“村被架空了”。這也表明，國家權(quán)力進一步下伸到鄉(xiāng)村社會并直接面對農(nóng)民，原來的國家、集體與農(nóng)民的“三元結(jié)構(gòu)”正向“國家與農(nóng)民”的“二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。這無疑是稅費改革及農(nóng)稅征收方式改革所引發(fā)的國家、集體與農(nóng)民關(guān)系及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的革命性變化。

不僅如此，稅費改革及稅費征收方式的變化也促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能及其行為方式的轉(zhuǎn)變。如前所述，稅費改革前農(nóng)村稅費征收體制的主要特征之一鄉(xiāng)鎮(zhèn)“稅政不分”及由此出現(xiàn)的“以政代稅”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接從事稅費征收并成為事實上的征收主體。這種做法不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能混亂和變異的表現(xiàn)，更重要的是，其本質(zhì)是政府行政機關(guān)直接從事稅費收繳，集收支大權(quán)于一體。由于稅收本身具有無償性和強制性的特點，一旦與行政權(quán)合一，“既花錢、又收錢”，不僅違背了政府機關(guān)職能分工、相互制約的原則，也不可避免地助長了政府權(quán)力的擴張和專橫，難以杜絕亂收費、亂花錢及形形色色的“違規(guī)”和腐敗行為，其必然的結(jié)果就是加重農(nóng)民的負擔，并引發(fā)干群之間、政府與農(nóng)民之間的矛盾。其實，早在英國革命時期，1679年的《權(quán)利法案》就規(guī)定國王未經(jīng)議會同意不得征收和支配稅收，從而確定了現(xiàn)代民主政治中“行政權(quán)、征稅權(quán)及預算權(quán)”相對獨立的原則，作為“花錢”的政府不得直接“收錢”（征稅）。事實上，我國的《預算法》和《稅收征收管理法》也對嚴格預算管理及依法獨立征稅作了明確的規(guī)定，如《稅收征收管理法》第二十九條就規(guī)定，“除稅務機關(guān)、稅務人員以及經(jīng)稅務機關(guān)依照法律、行政法規(guī)委托的單位和人員外，任何單位和個人不得進行稅款征收活動?！倍惙ㄟ€特別指出，“本法所稱稅務機關(guān)是指各級稅務局、稅務分局、稅務所和按照國務院規(guī)定設(shè)立并向社會公告的稅務機構(gòu)?！睆亩鞔_稅收執(zhí)法主體及征稅權(quán)的獨立性。麻城在農(nóng)稅征管體制改革中切實貫徹了這項原則，開始實現(xiàn)從傳統(tǒng)的由政府直接征收向稅務部門直接征收的轉(zhuǎn)變，這無疑是一個歷史性的進步。它不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費征繳工作中解脫出來，更專職地從事為農(nóng)服務和公共管理，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，更重要的是，此項改革促成了農(nóng)村基層政權(quán)內(nèi)部的職能分工及行政權(quán)力的重新定位。改革削弱了行政部門的直接征稅權(quán)，為對行政權(quán)力的監(jiān)控提供了可能和條件。

顯然，從麻城的改革和實踐來看，農(nóng)稅征管體制的改革不僅引起國家、集體與農(nóng)民關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化，也促成了政府職能的分工及行為方式的轉(zhuǎn)變。尤其是鄉(xiāng)村征稅權(quán)的獨立、征稅系統(tǒng)的重建以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責轉(zhuǎn)換表明中國鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)及治理方式正發(fā)生著歷史性的轉(zhuǎn)型和變革。

四、有待解決的矛盾和困難

改革本身是充滿風險的事業(yè)。在任何時代，改革和創(chuàng)新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都會深深體會到其中的艱難。應該說，迄今麻城農(nóng)稅征管體制的改革是成功且富有成效的。但是，他們自身也意識到其中面臨著諸多亟待解決的問題。其中包括國家農(nóng)稅征管立法滯后，農(nóng)業(yè)稅征管條例一直未出臺，而所依據(jù)的《稅收征收管理法》對農(nóng)稅征收的實用性和可操作性不強，難以為農(nóng)稅征收提供有效的支持；另外，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務比較嚴重，農(nóng)民要求以債抵稅、以欠抵稅，造成農(nóng)稅征管的矛盾和困難。不過，農(nóng)稅征收體制改革與實踐中最大的難題莫過于征收任務與征管能力的矛盾和困難。

麻城是一個農(nóng)業(yè)大縣，在近120萬人口中，97.1萬是農(nóng)業(yè)人口，30多萬個農(nóng)戶。稅費改革后，農(nóng)稅部門成為農(nóng)稅征收的主體。然而，目前全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員為386人，平均每人要承擔農(nóng)業(yè)稅收任務20多萬元，負擔2個村800多個農(nóng)戶的征收工作。鹽田河鎮(zhèn)一個農(nóng)稅人員要負責5個村的農(nóng)稅征收，鐵門崗鄉(xiāng)一個農(nóng)稅人員要承擔近70萬元的農(nóng)稅征收。特別是，麻城有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)山大人稀，居民分散，面對如此分散而人數(shù)眾多的征收對象，現(xiàn)有的農(nóng)稅人員直接征稅征管能力明顯不足。不僅如此，近年來農(nóng)民流動日益頻繁，相當數(shù)量的農(nóng)民舉家外出，有的人走田荒，給農(nóng)稅收繳造成困難。有鑒于此，人們提出增加農(nóng)稅干部，強化征管隊伍的建議。應該說，這在目前是必要的和可能的，尤其是當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再直接從事稅費征管之后，部分富裕人員可以充實農(nóng)稅征管隊伍。但是，我們也必須注意到，增加征管人員也意味直接增加農(nóng)稅征收的成本，降低征管效益。特別在現(xiàn)行地方財政比較困難的情況下，增加人員不僅面臨政策上困難，也有財政承受能力的局限，過度的增加征管人員也將使稅費征收得不償失。

解決征管任務和征管能力矛盾的另一種對策選擇是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村組織和干部的協(xié)稅作用，甚至采取一定形式的委托代征。也正因如此，麻城市在農(nóng)稅征管體制改革中建立了協(xié)稅護稅制度，每個村聘用2-3名協(xié)稅員，協(xié)助農(nóng)稅的征收。在2003年的夏征過程中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組實行“兩掛鉤”辦法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務完成情況與資金調(diào)度和專款撥付掛鉤，對村組與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，“即對完成情況好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金調(diào)度、專款撥付上優(yōu)先考慮，對村、組把兩附加和轉(zhuǎn)移支付與村完成任務情況掛鉤?！憋@然，這也是旨在通過調(diào)用現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的力量來彌補專職農(nóng)稅征管能力的不足。這無疑是為了緩解征管力量不足的一種現(xiàn)實的選擇。然而，我們也不能不看到，這種協(xié)稅在目前情況下依然是一種代征的辦法，與改革前對鄉(xiāng)村的委托代征并無多大差別。尤其是一旦與直接經(jīng)濟的或超經(jīng)濟的強制結(jié)合起來，雖然的確可以強化征管能力，但委托代征方式的內(nèi)在矛盾和危險依然存在。

從歷史上看，歷代王朝在農(nóng)村稅費的征收上代有不同，如明代有的地方也曾實行過“自封投柜”的辦法，就是由納稅人依次到縣衙門前繳納賦稅，自己包封銀兩，親自投入木制的銀柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用鄉(xiāng)里組織及鄉(xiāng)紳代征代繳，代征者通常無薪，完不成任務則以家財充抵。這不僅是因為皇權(quán)控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，歷代均未能消除代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務使代征者陷入傾家蕩產(chǎn)、無人應役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），規(guī)定里正負責催稅及承擔本縣差役（充當衙前）。而里正一旦充當衙前，往往傾家蕩產(chǎn)。所以，民不敢露富，貧不敢求富，人爭相逃脫為里正衙前，甚至出現(xiàn)民以死求免充里正衙前的慘狀。[⑦]其實，這種狀況不僅僅存在于歷史之中，當代中國的農(nóng)村一些地方也的確發(fā)生過。如2000年湖北省云夢縣下辛店鎮(zhèn)一位村黨支部書記就因為借貸上繳，被債主所逼又得不到上級支持而服毒自殺。[⑧]同樣，稅費改革前，麻城也曾出現(xiàn)不少村組干部采取借貸上交的現(xiàn)象。從某種意義上說，上述情形也是代征代繳體制必然的產(chǎn)物和結(jié)果。因為，在任何社會中，委托者與受托者之間的信息始終是不對稱的，委托者也難以對受托者進行有效地監(jiān)督。過分地放縱和過分地施壓都會使受托者的行為發(fā)生變異。也正因如此，委托代征有著內(nèi)在的危險和風險，我們對此必須高度重視。

當然，基于農(nóng)稅本身的不合理性及其高成本以及其在國民經(jīng)濟中所占的比重的有限性，國家可以考慮取消農(nóng)業(yè)稅，正如現(xiàn)在一些地方取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅那樣。這無疑是一種“一勞永逸”的解決辦法。但是，從歷史的經(jīng)驗來看，如果地方政府的財政來源不能有效地解決，即使低稅或無稅均不可能真正減輕農(nóng)民的負擔。歷史上有不少時期實行“什一稅”甚至“三十稅一”，但農(nóng)民負擔依然沉重，究其原因也在于，為了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，進而成為“小民的無盡的負擔”。對于當前已經(jīng)陷入財政困難的農(nóng)業(yè)縣市來說，如何保障其合理的穩(wěn)定的財政來源，顯然是取消農(nóng)稅首先必須解決的問題。否則，農(nóng)民負擔同樣可能反彈。當然，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并不是取消農(nóng)村所有的稅種，更不是不需要獨立而高效的農(nóng)村稅務征管機構(gòu)。因此，對于農(nóng)村稅費征管體制的改革仍然有其現(xiàn)實性和必要性。麻城的改革也因此具有其歷史的地位和現(xiàn)實的意義。至于改革中出現(xiàn)的困難和問題并不僅僅是麻城獨有，它也是全國農(nóng)村改革中普遍存在且必須解決的問題。畢竟，在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國，面對廣闊的鄉(xiāng)村和分散的農(nóng)民，征收任務與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個民族的難題。其實，這也是中國鄉(xiāng)村治理的困難之所在。

[①]本文是2003年6月份筆者與汪志強、袁方成等對麻城市調(diào)查基礎(chǔ)撰寫的，得到了“教育部人文社會科學重點研究基地基金”的支持，也是鄉(xiāng)村公共財政和農(nóng)村稅費改革項目研究成果之一。在此特別感謝麻城市委、市政府、市委市政府辦公室、財政局等相關(guān)部門對我們的調(diào)查工作的信任、支持和大力協(xié)助！

[②]據(jù)《麻城市2001年財政收入分稅種完成情況表》測算，參見麻城市人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/zfzc.htm

[③]戴福生：《山區(qū)農(nóng)村村級債務成因及對策》，麻城人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/mczfb/web/37.html

[④]戴福生：《淺談村級債務》，麻城人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/mczfb/web/36.html

[⑤]《中共中央、國務院關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（中發(fā)[2000]7號），2000年3月2日，湖北省農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導小組辦公室編：《湖北省農(nóng)村稅費改革政策手冊》，2003年1月版，第6頁。

[⑥]麻城市財政局：《全面轉(zhuǎn)換征收主體、努力創(chuàng)新征管模式》（打印稿），2003年6月。

[⑦]參見趙秀玲著：《中國鄉(xiāng)里制度》社會科學文獻出版社1998年12月版，第31頁。

[⑧]何紅衛(wèi)：“高利貸逼死村支書”，《農(nóng)民日報》2000年3月8日。