導(dǎo)語：三農(nóng)問題論文：一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的個(gè)案研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要改革開放以來，我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)管理體制上逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。村民委員會(huì)由村民民主選舉產(chǎn)生，代表村民的意愿和利益。本文以個(gè)案研究的方法分析了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和“鄉(xiāng)政村治”面臨的困境。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)政村治農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)困境政府職能轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)80年代初，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)管理體制上逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。村民委員會(huì)由村民民主選舉產(chǎn)生，代表村民的意愿和利益。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中出現(xiàn)了兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)的行政管理權(quán)，二是村委會(huì)(代表村民)的自治權(quán)。當(dāng)前這兩種權(quán)力體系的運(yùn)行情況及相互之間的關(guān)系成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為了了解這兩種權(quán)力體系的運(yùn)行情況及相互之間的關(guān)系對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，本文采用了個(gè)案研究的方式，選取了吉林省榆樹市和德惠市兩個(gè)比較有代表性的鎮(zhèn)(A和B)進(jìn)行研究。這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吉林省的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于這種類型。調(diào)查時(shí)分別在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機(jī)選取了兩個(gè)村，每村訪問50戶農(nóng)戶，這樣總共訪問了2個(gè)鎮(zhèn)的4個(gè)村共200戶農(nóng)戶。研究過程中分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶三個(gè)層面收集資料，采取了問卷與訪談相結(jié)合的方法。具體而言，對(duì)市農(nóng)經(jīng)站工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)采取集體訪談的方法，主要了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系；對(duì)村干部、村中關(guān)鍵人物采用結(jié)構(gòu)訪談的方法，主要了解村民委員會(huì)對(duì)村中公共事務(wù)的治理情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系、村委會(huì)與村民關(guān)系等內(nèi)容。

一、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

(一)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)方向與服務(wù)行為。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)了共同的特征：服務(wù)機(jī)構(gòu)繁多，如政府辦、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、水利站、林業(yè)站、畜牧站、種子站、文化站、信用社等。服務(wù)單位性質(zhì)復(fù)雜，有的屬于行政單位、事業(yè)單位，還有的是派出機(jī)構(gòu)、企業(yè)等。在服務(wù)方向與服務(wù)行為方面，兩個(gè)鎮(zhèn)表現(xiàn)了一定的差異性。A鎮(zhèn)在信息服務(wù)、法律服務(wù)、科技服務(wù)、農(nóng)民教育服務(wù)、鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)投資等方面有特色；B鎮(zhèn)的服務(wù)方向則主要是鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)，主要集中在對(duì)道路、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上。但在為了完成上級(jí)的計(jì)劃生育、修路(村村通公路)、保護(hù)耕地等任務(wù)和村委會(huì)選舉、解決農(nóng)民土地承包和流轉(zhuǎn)過程中，兩鎮(zhèn)都不同程度地有行政權(quán)力擴(kuò)張行為。

(二)村民自治情況

1.農(nóng)村民主選舉情況

有關(guān)農(nóng)村民主選舉情況，我們采用了兩種方法收集資料：一種是對(duì)村干部、村中的關(guān)鍵人物(主要是指參與競選村干部，但沒有當(dāng)選的人)的訪談，另一種是對(duì)村民進(jìn)行問卷調(diào)查。研究內(nèi)容主要是民主選舉的過程及村民對(duì)民主選舉的評(píng)價(jià)。

民主選舉的過程基本是候選人提名——村民投票——候選人當(dāng)選。在問卷調(diào)查的200戶農(nóng)戶中，只有6戶回答家中有人參加候選人提名，占調(diào)查戶數(shù)的3%；182戶回答家中沒有人參加候選人提名，占調(diào)查戶數(shù)的91%；12戶無回答，占調(diào)查戶數(shù)的6%。就競選的激烈程度這一問題，在所調(diào)查的200戶農(nóng)戶中，有效回答188戶，其中1313%的農(nóng)戶認(rèn)為非常激烈，22.3%認(rèn)為激烈，45.7%認(rèn)為一般，16.0%認(rèn)為很平淡，2.7%表示不知道。這也表明農(nóng)村社區(qū)的民主選舉并沒有完全調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，多數(shù)人趨向一種平淡和觀望的態(tài)度。

2.村務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督情況

(1)各村都建立了民主決策、管理、監(jiān)督的規(guī)章制度，如民主選舉制度、村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度、村委會(huì)工作制度、村財(cái)務(wù)管理制度、村務(wù)公開與監(jiān)督制度等。個(gè)別村除了上述成文的規(guī)章制度外還設(shè)有“村民自治章程”與“村規(guī)民約”。這說明村民自治在農(nóng)村已經(jīng)形成了制度化的管理機(jī)制。但也存在不合理的地方，如有些制度是由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定發(fā)給各村的，未經(jīng)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議討論?！爸贫取彪m然上了墻，但形同虛設(shè)，沒能在村務(wù)管理中發(fā)揮作用，流于形式。

(2)村務(wù)治理過程中“兩委”共同起作用，黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在我國農(nóng)村普遍有兩個(gè)權(quán)力合法性來源不同的組織：一個(gè)是按照《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定建立的農(nóng)村基層黨支部，它是農(nóng)村工作的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，是掌握實(shí)權(quán)的組織。另一個(gè)是按《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民直接選舉產(chǎn)生的“村民委員會(huì)”，它是農(nóng)村負(fù)有行政責(zé)任的自治機(jī)構(gòu)。黨支部與村委會(huì)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系二、“鄉(xiāng)政村治”的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力擴(kuò)張、泛化和異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的泛化主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能的過程中，沒能分清自身的職責(zé)權(quán)限，存在越位的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：

(1)充當(dāng)執(zhí)法主體。法律沒有賦予政府執(zhí)法權(quán)，但在計(jì)劃生育、土地管理等執(zhí)、罰工作中，為了完成上級(jí)考評(píng)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是充當(dāng)“主力軍”。

(2)現(xiàn)行的“條塊”管理體制，肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府應(yīng)有的完整配套的職權(quán)。由于許多“條塊”主管部門職能發(fā)揮不到位，面對(duì)群眾的強(qiáng)烈反映和要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有無奈地包攬這些工作。

(3)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，應(yīng)由市場(chǎng)主體根據(jù)市場(chǎng)信息或國家的產(chǎn)業(yè)政策、政府的服務(wù)導(dǎo)向自主決定。但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍采用行政手段來規(guī)定農(nóng)民的種植品種、面積。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種超越職能行事的方式，其后果不僅造成資源的浪費(fèi)，并可能引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對(duì)抗。無論結(jié)果怎樣，都將造成資源配置的扭曲，降低市場(chǎng)效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的異化體現(xiàn)在過度重視其行政職能，弱化了其服務(wù)職能。

(二)村級(jí)社會(huì)自主性權(quán)力呈現(xiàn)萎縮和弱化

這種萎縮和弱化可以從村民的村務(wù)參與情況、村委會(huì)與黨支部的關(guān)系、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系中表現(xiàn)出來。

首先，當(dāng)前農(nóng)村居民的村務(wù)參與度仍很低，不均衡的參與、非制度化參與時(shí)有發(fā)生。一方面農(nóng)民事實(shí)上缺乏表達(dá)自己利益的有效途徑，無法按照制度規(guī)定參與村莊政治事務(wù)，其參與的程度、范圍、頻率均十分有限；另一方面，真正有民主參與意識(shí)和有機(jī)會(huì)參與政治的農(nóng)民為數(shù)不多，農(nóng)民參與政治只是其維護(hù)自身利益的手段，并沒有內(nèi)化為自身的目標(biāo)和價(jià)值。

其次，從村委會(huì)與黨支部關(guān)系看，二者之間是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨支部與村委會(huì)普遍存在“分工不分家”的現(xiàn)象。村黨支部與村委會(huì)這種實(shí)質(zhì)上的不分家，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大都兼任黨委副書記)可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的控制，較為有效地控制整個(gè)村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)，從而弱化了村民對(duì)村級(jí)事物的決策權(quán)。

再次，從村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系看，當(dāng)前村委會(huì)沒有擺脫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政隸屬關(guān)系，實(shí)際仍受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)?！洞迕窠M織法》雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但這種規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持和幫助”的內(nèi)容、方式和方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和方式。粗略和原則化的規(guī)定導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)、村關(guān)系的制度供給不足和制度空隙過大，擁有強(qiáng)大資源優(yōu)勢(shì)和高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可以較為便利、有效地利用這一制度空隙，影響村民及其自治組織。

三、小結(jié)

農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕非簡單的撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為派出機(jī)構(gòu)就能解決問題。現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)以“為農(nóng)民提供公共服務(wù)”為原則，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立公共服務(wù)型政府。這既是落實(shí)以人為本、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展科學(xué)發(fā)展觀的重要保障，又是在宏觀調(diào)控中推進(jìn)改革、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。

第一，要從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，真正在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)法制型政府。要從上至下加強(qiáng)對(duì)政府官員的法律意識(shí)教育，并建立嚴(yán)格的法律問責(zé)制。在法律上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作出明確的界定，為規(guī)范行政行為提供富有操作性的法律保障。

第二，要從條、塊分割的行政體制向統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變，建立高效服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不要求與上級(jí)政府對(duì)口設(shè)置，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)管理職能機(jī)構(gòu)要壓縮撤并，服務(wù)性職能應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化。在保留的機(jī)構(gòu)中，提倡相互交叉兼職，一人多職，甚至可以一套人馬幾塊牌子。這既能提高政府效率，又能降低改革成本。

第三，要改革投資型財(cái)政體制，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共型財(cái)政體制建設(shè)。建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入體系、支出和預(yù)算監(jiān)督管理體系。加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給及基礎(chǔ)設(shè)施投入。

第四，充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的作用，完善利益表達(dá)渠道，強(qiáng)化監(jiān)督職能。有效的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)必須保證農(nóng)民在服務(wù)供給者及決策者階層的代表性，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)這兩個(gè)主體的監(jiān)督能力。其措施是：一方面，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)級(jí)人大代表的作用，使選民的意愿能在選舉中得到真正的表達(dá)，通過加強(qiáng)人大代表的技術(shù)性設(shè)計(jì)，規(guī)范選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序，使縣鄉(xiāng)人大真正能夠反映和代表農(nóng)民的利益；另一方面，要賦予鄉(xiāng)級(jí)人大主席團(tuán)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府官員的業(yè)績考核權(quán)，考核既要看對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)，還要看民眾公論，并根據(jù)考核結(jié)果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。此外，還應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督作用，通過完善的制度，強(qiáng)化農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。

注釋：

①白鋼：《農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)與治理方式的變革——關(guān)于梨樹、河曲、路南三縣“村務(wù)管理”的調(diào)查》，《調(diào)研世界》2000年第7期。