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1油氣管道失效原因

由于美國、加拿大經(jīng)濟發(fā)達、法制健全、政府監(jiān)管到位以及公眾法律意識較高，兩國油氣管道未曾遇到打孔盜油氣問題，主要失效原因在于腐蝕、第三方施工損壞、誤操作、材料/焊接/設備失效、自然損壞等[4-5]。1990－2009年，美國所有油氣運輸管道共發(fā)生1087起引起泄漏的嚴重事件（圖1），其中“其他原因”中包括5起蓄意破壞和16起其他外力損壞[5]。

2美國、加拿大的先進經(jīng)驗

2.1油氣管道安全保護法律體系

此外，美國許多州也制定了相應的管道安全保護法律。2004年6月，加拿大國會討論通過了C7法令，規(guī)定國家能源委員會有權定期或不定期視察管道公司，有權對其進行警告和行政處罰。此外，擁有油氣資源的省政府有權就油氣資源勘探開發(fā)生產(chǎn)及管道運輸?shù)仁乱肆⒎ā?/p>

2.2油氣管道安全監(jiān)管機構(gòu)

美國聯(lián)邦政府有7個部門負責油氣管道安全監(jiān)管事務，彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。交通部（DOT）。該部門是美國聯(lián)邦政府管理油氣管道安全的主要機構(gòu)，其下所設研究和特殊計劃局負責監(jiān)管全美運輸行業(yè)，包括水路、陸路、空運和管道運輸，為運輸行業(yè)制定安全標準，DOT通過油氣管道安全辦公室（簡稱OPS）履行其監(jiān)管油氣管道安全職責。OPS負責制定油氣管道的設計、建設、運行及維修最低安全標準，保障油氣管道在安全、可靠、環(huán)保的狀況下運營。OPS目前有143名職員，其中85名為檢查員，OPS正申請將檢查員增加至109名。OPS組織各種培訓，要求新任命的州安全檢查員在3年內(nèi)完成所有的適用培訓課程，使其熟知管道安全規(guī)則要求。按照法律授權，OPS有權對違反管道安全法律法規(guī)的管道公司進行警告、強制執(zhí)行罰款處罰甚至可以進行刑事處罰。近年來，OPS對管道公司逐漸減少了罰款手段，更多地采用發(fā)警告信的方式，這使OPS與各管道公司可以更好地互相合作、有建設性地解決問題。OPS要求管道公司出具事故報告及有關安全狀況的年度報告，要求公司對操作者進行資格審查和培訓，制定溢漏事故責任制，要求對管道的暴露設施進行有效保護，對在高風險地區(qū)管道進行風險評估。OPS要求所有管道公司均參加一呼即通系統(tǒng)，規(guī)定在管道安全區(qū)附近開展的所有施工活動必須通過該系統(tǒng)事先與地下設施和管道業(yè)主聯(lián)系，在未得到其許可前不得動工。此外，OPS還出版一些細則和手冊，向公眾宣傳安全挖掘和管道保護信息。能源部。該部門是美國油氣戰(zhàn)略主管部門，其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（簡稱FERC）是獨立于政府主管油氣工業(yè)部門之外的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，主要負責審批和監(jiān)管州際天然氣管道項目。FERC由5名委員組成，他們均在征得參議院同意后由總統(tǒng)任命，任期5年。FERC現(xiàn)有550人負責油氣監(jiān)管工作，其中負責管道監(jiān)管60人。委員會每月召開2次會議，每年向參、眾兩院匯報一次工作。國家運輸安全委員會（NTSB）。主要負責事故調(diào)查，確定事故發(fā)生時的條件和環(huán)境、可能的事故原因，提出預防同類事故的建議，并提交調(diào)查報告，為美國各州的事故調(diào)查提供幫助。盡管國家運輸安全委員會無權對涉案各方的權利與責任做出司法決定，但其報告的權威性得到各方尊重，且所有的嚴重運輸事故均由其負責調(diào)查，只有當事故涉及國際犯罪，司法部才可能接手。根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)第49篇第8章第800.3條，下列事故由美國國家運輸安全委員會負責調(diào)查：所有的民用航空器，非軍方、非情報部門的政府飛機或外國飛機發(fā)生的事故；與州政府協(xié)調(diào)后交由NTSB調(diào)查的公路運輸事故，包括與公路交叉的鐵路道口發(fā)生的事故；有人員死亡、造成嚴重財產(chǎn)損失或者涉及客運火車的鐵路運輸事故；有人員死亡、對環(huán)境造成重大危害或造成嚴重財產(chǎn)損失的油氣管道事故；重大海損事故、涉及公共船只與非公共船只之間的水上事故或與海岸警衛(wèi)隊職能發(fā)生關聯(lián)的事故。國土安全部。該部門下設的信息分析與基礎設施保護局是重要基礎設施安全保護工作的主管部門。信息分析與基礎設施保護局下設重要基礎設施保障辦公室和國家基礎設施保護中心，前者負責協(xié)調(diào)重要基礎設施（包括油氣管道）的安全保護工作；后者負責偵查、預防、打擊針對重要基礎設施發(fā)生的惡意行動，并采取應急救護措施。除了上述部門外，美國內(nèi)務部礦物管理部負責管理大陸架上的油氣管道安全，環(huán)境保護局負責管理油氣溢漏、油氣罐、處理廠，司法部負責對違反管道安全法的刑事和民事責任案件進行起訴。大部分州政府也設立了能源管理部門和油氣管道監(jiān)管機構(gòu)。加拿大油氣行業(yè)主管部門為自然資源部，主要負責制定國家總體能源戰(zhàn)略和政策目標，并確保資源的合理開發(fā)利用和國內(nèi)能源供應。自然資源部下設的國家能源委員會負責管理石油天然氣工業(yè)，該委員會有9名委員，均由政府任命，任期7年，可連選連任，現(xiàn)有職員280名。委員會的主要職責是研究國家能源狀況，提出有效利用能源的合理建議，審批油氣管道設計、建設、運營、維護、廢棄及事故調(diào)查工作。委員會規(guī)定管道公司必須達到其制定的安全運營目標，定期提交安全環(huán)保措施實施報告。委員會每3個月對各管道公司進行視察，每2年對其進行風險評估，對違反管道安全法律法規(guī)的管道公司可以進行警告、罰款，嚴重的可以責令公司停業(yè)整頓。加拿大各省均有分管能源事務的主管部門，并設有獨立的油氣管道監(jiān)管機構(gòu)。美國和加拿大除建立了比較健全的油氣管道政府監(jiān)管機構(gòu)外，還有很多油氣管道安全服務中介機構(gòu)，在協(xié)同政府部門和各管道公司維護油氣管道安全方面發(fā)揮著重要作用，如北美能源標準委員會、美國洲際天然氣協(xié)會、美國氣體協(xié)會、美國石油學會、石油管道學會、氣體技術學會、國際管道研究學會等。這些中介機構(gòu)均有自己的章程和專家，制定了許多油氣管道安全運營標準，不僅為管道公司做好安全生產(chǎn)和運營提供了指導，也為政府制定法律提供了參考。

2.3油氣管道風險管理機制

基于法律要求，美國和加拿大政府均在油氣管道公司中大力推行風險評估技術，對減少管道運營隱患、保障管道安全起到十分重要作用。美國交通部油氣管道安全辦公室制定了管道風險管理法規(guī)、標準及風險評估總體規(guī)劃，將人口密集區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、商業(yè)航運水域作為高風險區(qū)管理范圍，要求位于高風險區(qū)運營規(guī)模超過800km的油氣管道公司必須制定風險評估方案，對油氣管道定期進行動態(tài)評估。在評估基礎上，對高風險區(qū)進行標注，并采取相應安全防范措施。為了保證風險評估的客觀性，專門吸收政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、保安、安全以及信息自動化等方面的代表進行評估。風險評估的主要方法是將管道被攻擊的可能性、面臨的風險和威脅、管道薄弱性和目標吸引力4個方面內(nèi)容作為風險變量，采用“五步分析法”進行風險評估，即：了解管道特點、評估威脅管道內(nèi)容、分析管道薄弱性、評估風險、提出防范措施。經(jīng)過“五步分析法”，將威脅等級、目標吸引力等級、隱患等級組成風險等級矩陣，確定管道的風險級別。最后，根據(jù)管道風險級別，采取相應措施降低安全風險。經(jīng)過前一階段的風險評估，美國目前已檢查出超過2×104處薄弱環(huán)節(jié)和隱患，并正采取補救措施。加拿大國家能源委員會借鑒美國做法，也制定了適合該國油氣管道風險評估的標準規(guī)范。

2.4油氣管道企業(yè)內(nèi)部安全保衛(wèi)

（1）制定安保計劃，加強重點部位的防護。多數(shù)管道公司制定了完善的治安計劃和應急預案，由安全處長負責督促落實；加強與政府主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享；企業(yè)安全與人事部門密切配合，對重點要害部位員工的身份進行嚴格審查，并進行嚴格培訓；對主控室及一些重要站場派員工值守。（2）完善物理防護措施，盡量降低被破壞的風險。美國和加拿大油氣管道在建設時就兼顧防破壞、降低管道脆弱性的需要，多數(shù)管道埋在地下，同一管道一般埋設3～6根有一定間距的管道；管道主控室一般有2～3個，如美國跨國管道公司有2個主控室，一個主控室位于公司總部，另外一個備用主控室相距較遠，可抵御洪水、颶風襲擊，備有充足的食品，2～3min內(nèi)即可啟用；為防范汽車炸彈的襲擊，重要站場周邊一般圍有堅固的水泥隔離墩。（3）廣泛運用高科技手段，加強管道安全監(jiān)控。美國和加拿大勞動力成本高，很少大量動用人力巡線，更多是運用高科技手段加強防護。多數(shù)管道公司采用直升機巡線，部分管道公司每2周用衛(wèi)星對管道掃描一次。各管道公司普遍應用的高科技防護技術包括地理信息系統(tǒng)、監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、智能清管器、壓降等，如美國新澤西州一家管道公司正在研發(fā)運用聲納技術對管道運行情況進行監(jiān)控。（4）廣泛發(fā)動公眾參與管道安全保護工作。管道企業(yè)公布舉報電話，在管道沿線樹立標志牌，向公眾發(fā)放管道走向圖，鼓勵公眾發(fā)現(xiàn)問題及時報告。

2.5油氣管道反恐

油氣管道作為關系國計民生的國家重要基礎設施，是美國和加拿大政府反恐工作的重點之一，相比較而言，美國對反恐的重視程度更高一些。美國除國土安全部總體協(xié)調(diào)油氣管道等重要基礎設施的反恐工作外，交通部還與管道企業(yè)共同建立管道信息共享維護中心，進行管道薄弱性分析，防止網(wǎng)絡攻擊。（1）增加恐怖分子的攻擊難度預期值。對公眾加強宣傳提高其安全認知，讓恐怖分子認識到社會在關注管道安全；將易發(fā)生事故的河道交匯點、控制中心、泵站、儲藏設施等作為管道保護重點；如果恐怖襲擊級別處于較高狀態(tài)，則由國民警衛(wèi)隊和地方警察對某些重要管段進行武裝守護。（2）降低恐怖分子的攻擊成果期望值。向恐怖分子發(fā)出“我們不是恐怖襲擊的理想目標”的信息；制訂防恐怖襲擊預案，進行有效圍堵。（3）限制對信息的獲取，削弱恐怖分子的實力。通過各種方式蒙蔽恐怖分子，設置物理屏障防止管道重點部位被窺探；加強管道運營的安全保密工作；發(fā)動雇員和普通民眾共同加入管道監(jiān)察和保護工作；管道走向是向公眾公開的，但是為防恐怖襲擊，政府要求管道公司不得隨意對外提供管道具體方位、管徑、運輸產(chǎn)品、運量、操作數(shù)據(jù)、主控室與閥門位置以及動力來源等。（4）降低恐怖襲擊的損失。在管道設計和建造時，采用最小損失原則，將危險材料儲存點最少化；要求管道公司在安全程序中加入防范恐怖襲擊的內(nèi)容；將消防、營救及其他緊急救護力量放到損失控制管理計劃中綜合考慮。

2.6油氣管道安全保護經(jīng)費

美國聯(lián)邦政府專門從預算中列支設立了管道安全保護經(jīng)費，以資助有關州開展工作。1994年，為OPS撥付的財政預算為1700×104美元，2003年和2004年分別達到6300×104美元和6700×104美元。此外，OPS還分別與位于美國本土48州和德國、英國的28個科研院、所、大學合作，共同承擔美國管道安全項目的研發(fā)任務，2003財政年度OPS得到870×104美元的研發(fā)基金（比1998財政年度增加了7倍）。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的管道保護經(jīng)費通常來自相關企業(yè)繳納的年費、手續(xù)費等，不納入國家預算，但需要國會批準。加拿大能源委員會的經(jīng)費主要來自被監(jiān)管公司繳納的費用和服務費，不足部分由政府預算支出。同時，美國和加拿大油氣管道企業(yè)的安全保護經(jīng)費列入管道運營成本，安全保護經(jīng)費支出與風險程度相匹配。此外，油氣管道中介組織也有不少經(jīng)費，如美國洲際天然氣協(xié)會每年要投入幾百萬美元，用以研發(fā)管道安全運營新技術，而參加協(xié)會的所有管道公司成員每年用于管道安全運營的投資高達5.6×108美元。

3對我國油氣管道安全保護的啟示

美國和加拿大油氣管道安全保護立法完善，運行機制健全，值得我國借鑒。（1）經(jīng)過多年實踐，美國和加拿大形成了一套較完備的油氣管道安全監(jiān)管體系，主要是國家制定法律法規(guī)，規(guī)范政府監(jiān)管機構(gòu)及油氣管道企業(yè)的行為；政府職能部門制定政策和行業(yè)規(guī)范，約束和引導油氣管道企業(yè)的經(jīng)營活動，油氣管道監(jiān)管機構(gòu)擁有相對獨立的監(jiān)管權；油氣管道中介組織作為政府和企業(yè)之間的橋梁，在行業(yè)內(nèi)部發(fā)揮規(guī)范、協(xié)同企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用。這套完整體系的各個組成部分發(fā)揮各自的職能，密切協(xié)作，體現(xiàn)了成熟市場經(jīng)濟國家對特定部門和行業(yè)的經(jīng)濟活動進行的精細科學管理。（2）油氣管道企業(yè)加強內(nèi)部安全保衛(wèi)是提高油氣管道安全保護水平的重要前提和基本保障。美國和加拿大油氣管道企業(yè)非常重視內(nèi)部安全保衛(wèi)工作，主動與政府主管部門加強溝通和配合，采取多種措施加強內(nèi)部安全管理和防范工作：設立專門機構(gòu)，制定安保計劃，管道建設時期同步考慮反恐怖與防破壞的需要，將安全保護經(jīng)費列入生產(chǎn)成本，建立公眾舉報機制，人防、物防、技防措施相互結(jié)合，投入大量資金研發(fā)高科技監(jiān)控手段等。（3）大力加強風險評估和技防手段。目前，我國的石油石化企業(yè)對管道雖采取了一些技術進行保護，但與發(fā)達國家相比，特別是應對反恐任務，這些技術相對滯后。美國推行的管道風險評估技術，可以指導政府和管道企業(yè)在不同風險級別情況下采取相應的防范措施。這應成為提高我國油氣管道安全保護工作水平的突破口。（4）加快油氣管道途經(jīng)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是解決打孔盜油問題的根本出路。美國和加拿大沒有發(fā)生打孔盜油事故的一個重要原因是由于其經(jīng)濟高度發(fā)達，老百姓沒有必要靠偷油謀生。但從我國實際情況來看，打孔盜油事故多發(fā)生在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。因此，光靠公安機關加大打擊打孔盜油犯罪的力度，無法從根本上解決問題，需要大力實行綜合治理，最重要是應采取切實有效的措施加快油氣管道途經(jīng)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

本文作者：盧海軍馮治中戴聯(lián)雙高麗工作單位：中國石油天然氣集團公司