導(dǎo)語：建立和完善公共行政體制的探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

進入新世紀(jì)，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務(wù)，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關(guān)鍵的位置。去年，總理曾經(jīng)講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關(guān)鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當(dāng)?shù)?，萬馬難以前行?！笨偫淼脑捄苌钋械氐莱隽诵姓母锏闹匾院推惹行?。在新的實際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認(rèn)清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準(zhǔn)確把握建立和完善行政體制改革的目標(biāo)定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標(biāo)有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉(zhuǎn)變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個特點，高度重視精簡機構(gòu)，裁減冗員，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規(guī)性任務(wù)，所以歷次行政改革都特別強調(diào)這一點。

第三個特點，高度重視公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)。因為行政體制改革的最終目標(biāo)要實現(xiàn)政府管理的民主化、科學(xué)化和法制化。理順各種關(guān)系當(dāng)然很重要，但在各種關(guān)系理順的情況下，如果公務(wù)員的素質(zhì)能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學(xué)化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調(diào)提高公務(wù)員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點。

當(dāng)然，以前的行政體制改革在目標(biāo)定位上也存在著問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是在改革目標(biāo)中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系。在改革實踐中，對于一些與政治體制改革密切相關(guān)的重大問題，也沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，更缺乏科學(xué)的制度設(shè)計和有效的改革措施，從而導(dǎo)致行政體制改革在某些方面沒有突破性進展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應(yīng)。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進入新世紀(jì)，我們要進行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標(biāo)定位。新的行政改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀(jì)行政體制改革的一個全面概括。

依據(jù)新世紀(jì)形勢的變化，在加入世貿(mào)組織、完善市場經(jīng)濟體制和全面建設(shè)小康社會的情況下，行政體制改革目標(biāo)應(yīng)定位為：建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調(diào)要“建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的公共行政體系，是因為我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，今后主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調(diào)要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經(jīng)濟體制和政治體制緊密地連結(jié)在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調(diào)行政體制與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、只注意處理行政體制改革與經(jīng)濟體制改革的關(guān)系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系，行政體制改革必須與政治體制改革相協(xié)調(diào)、相配套。此外，還應(yīng)看到，今天的政府管理與“階級斗爭為綱”的時代已經(jīng)大不相同。在那個年代，政府是階級斗爭的工具，是為階級利益服務(wù)的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務(wù)的。

我們之所以強調(diào)要“既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情”，是因為加入WTO以后，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規(guī)則和國際慣例。

在現(xiàn)代化建設(shè)進程中，隨著物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉(zhuǎn)向民本位，由政治權(quán)力至上轉(zhuǎn)向公民權(quán)利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設(shè)，加強社會主義政治文明建設(shè)。公共行政體制是新世紀(jì)社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是確保民主政治得以實現(xiàn)的重要的體制構(gòu)件。因此，建立和完善公共行政體制，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的需要。它有助于各級政府更加明確自己的角色和職責(zé)，通過認(rèn)真履行公職，維護公共秩序，實現(xiàn)維護和增進公民合法權(quán)益的目標(biāo)。

在行政體制改革中，通過下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過改革和完善國家公務(wù)員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經(jīng)在向建立和完善公共行政體制的改革目標(biāo)邁進。在行政體制改革目標(biāo)的表述中，用公共行政體制取代傳統(tǒng)的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進行政體制改革，而且有利于協(xié)調(diào)各項體制改革的關(guān)系。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務(wù)體制已經(jīng)是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉(zhuǎn)型、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

我們經(jīng)過十幾年政府職能轉(zhuǎn)變，各級政府職能都有較大調(diào)整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現(xiàn)在三個方面：一個是政府權(quán)力越位，現(xiàn)在不是政府職能越位而是政府權(quán)力越位。二是政府職能缺位，應(yīng)該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應(yīng)該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經(jīng)濟秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什么?，F(xiàn)在我們對政府職能做了四個方面界定：經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)。這四個界定，我認(rèn)為主要是針對國內(nèi)職能和社會經(jīng)濟方面，并不是政府的全部職能。尤其應(yīng)該強調(diào)的是，各級政府必須履行維護公民合法權(quán)益的職能。因為公民、企事業(yè)團體是社會的主體。我們?yōu)樗麄兎?wù)從根本來說就是要維護和增進公民合法權(quán)益。政府要在加強經(jīng)濟和社會管理的同時，加強公共服務(wù)。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，總理講，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中我們是城市“腿”長農(nóng)村“腿”短，工農(nóng)業(yè)發(fā)展當(dāng)中是工業(yè)“腿”長農(nóng)業(yè)“腿”短，經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中是經(jīng)濟“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學(xué)發(fā)展觀，與此相適應(yīng)，政府必須不斷完善公共服務(wù)，才能為經(jīng)濟主體創(chuàng)造良好環(huán)境。

完善公共服務(wù)要做好以下工作：

第一，為農(nóng)村富余勞動力就業(yè)提供良好環(huán)境，完善流動人口管理，深化戶籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴(yán)峻的問題，直接影響到社會穩(wěn)定，必須加大力度。

第二，完善就業(yè)服務(wù)體系，幫助困難群體就業(yè)?，F(xiàn)在有些社會群體就業(yè)能力不強，政府必須采取措施，免費為公民提供就業(yè)服務(wù)，如技能培訓(xùn)、信息供給等等。

第三，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區(qū)有些行業(yè)確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉(xiāng)社會保障體系改革，加快與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系建設(shè)。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農(nóng)村，這個問題不解決，潛藏著巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業(yè)能力、創(chuàng)新能力，把人口壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢?，F(xiàn)在，我國13億人中初中以下文化程度高達9億，對全面建設(shè)小康很不適應(yīng)。世界已進入知識經(jīng)濟時代，人才作用越來越突出，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量有3／4是靠技術(shù)和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進行了研究。通過研究深深感到我們?nèi)瞬抨犖檎w素質(zhì)不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入占GDP僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經(jīng)費也不能很好發(fā)揮作用。

第六，健全公共衛(wèi)生體制，提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認(rèn)識在深入。

（二）精簡政府機構(gòu)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多次改革，還沒有根本解決機構(gòu)臃腫問題。還要進一步調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職能分工的法制化。現(xiàn)在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構(gòu)人員，特別要大力推進市縣鄉(xiāng)的機構(gòu)改革。因為在上次改革中，中央政府機構(gòu)精簡50％?？h區(qū)改革精簡了19．2％。地方政府精簡后人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎么辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續(xù)推進政治體制改革，加強社會主義民主政治建設(shè)

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發(fā)展社會主義民主政治。要發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國結(jié)合起來，實現(xiàn)社會主義民主制度的制度化、規(guī)范化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規(guī)定的，所以，要加強社會主義民主政治建設(shè)，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來說民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權(quán)在民，這是一個憲政原則。即國家權(quán)利來自人民，國家權(quán)利屬于人民。二次大戰(zhàn)以后許多國家都做了類似的規(guī)定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權(quán)利。有人研究發(fā)現(xiàn)這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權(quán)利分配不均等。有的人絕對擁有權(quán)利，有的人絕對沒有權(quán)力，就形成了統(tǒng)治服從關(guān)系。他認(rèn)為要實現(xiàn)平等就得等份額的掌握權(quán)利。擁有權(quán)利，不等于直接行使權(quán)利。事實上，大多數(shù)人的權(quán)利是通過自己的代表來行使的。代表是怎么產(chǎn)生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產(chǎn)生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發(fā)表自己的施政綱領(lǐng)，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他說，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇后面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負責(zé)制

官員實行法定任期制度，對官員的權(quán)力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統(tǒng)的權(quán)力?因為有的人有這樣的本事，在短期內(nèi)就可以將權(quán)利膨脹將權(quán)力高度集中，怎么辦?實行分權(quán)制。權(quán)力高度集中必然導(dǎo)致權(quán)力濫用，因此對權(quán)力要加以支解，要對權(quán)力進行制衡，有些學(xué)者強調(diào)要加強社會監(jiān)督，要加強輿論監(jiān)督。要依法堅持和維護各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉(xiāng)兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規(guī)定各級行政首長的職責(zé)權(quán)限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責(zé)任追究制度、述職述廉制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度等，使行政首長負責(zé)制真正落到實處。

（五）推進依法行政

現(xiàn)代民主政治是文人政治，重要表現(xiàn)形式是選舉，選舉的目的是實現(xiàn)權(quán)利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權(quán)力。發(fā)達國家有的是通過成文憲法規(guī)定的，有的是通過不成文的慣例規(guī)定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規(guī)定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設(shè)，也需要加強法制建設(shè)。法制的基礎(chǔ)是保障民權(quán)。

現(xiàn)代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權(quán)利的淵源，公民是權(quán)利的主體，公民是權(quán)利的本位，公民是權(quán)利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴(yán)格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據(jù)，不受法律保護；第三，現(xiàn)代法制核心是限制政治權(quán)力保障公民權(quán)利。為什么要限制政治權(quán)利?因為政治權(quán)力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權(quán)利就必須限制政治權(quán)力；第四，不允許超出法律的特權(quán)存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序。以確保法律的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，否則誰上臺，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監(jiān)督審查機制，確保法律體系的統(tǒng)一和完整。

（六）建立合理的分權(quán)體制

建立和完善公共行政體制要繼續(xù)改革高度集權(quán)的體制，建立合理分權(quán)體制。我國現(xiàn)在的權(quán)力過分集中，主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，表現(xiàn)在政企關(guān)系，政企不分，以政代企，使企業(yè)事業(yè)和單位缺乏自主。第二，表現(xiàn)在黨政關(guān)系上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當(dāng)?shù)牟患臃治龅陌岩磺袡?quán)利集中于黨委，使政府也缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。第三，表現(xiàn)在地方和中央、下級和上級的權(quán)力上，我們是下級的權(quán)利高度集中于上級，地方的權(quán)力高度集中于中央，使地方和基層缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。

權(quán)力高度集中的第一弊端是容易導(dǎo)致決策失誤。在金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，如果決策不失誤，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領(lǐng)導(dǎo)者一定是博學(xué)多才，因為很多事情都由領(lǐng)導(dǎo)者決定。領(lǐng)導(dǎo)者必須無所不曉。第二個方面，領(lǐng)導(dǎo)者毫無自私自利之心。第三個方面，領(lǐng)導(dǎo)者對千變?nèi)f化的事物了如指掌，判斷準(zhǔn)確無誤。沒有人能完全能達到這三個條件，所以在沒有達到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現(xiàn)問題的?，F(xiàn)在政府重大決策失誤我們經(jīng)受不起。如果從56年到79年不是發(fā)生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們?nèi)丝谡卟皇д`，我們現(xiàn)在的人口控制在11億以內(nèi)，環(huán)境壓力、就業(yè)壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經(jīng)濟建設(shè)，不搞階級斗爭，中國現(xiàn)在該是什么樣子?權(quán)力高度集中的第二個弊端必然導(dǎo)致官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。第三個弊端會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權(quán)體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發(fā)展完善黨的民主，將領(lǐng)導(dǎo)者個人過分集中的權(quán)力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質(zhì)、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務(wù)院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，將政府管理自主權(quán)歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業(yè)和社會的管理自主權(quán)。因為這些單位都是社會不同領(lǐng)域活動主體，他們要有自己的管理權(quán)。

第四要發(fā)展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權(quán)力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權(quán)基礎(chǔ)之上，劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限。我們必須對權(quán)利進行合理的分配，實現(xiàn)各級權(quán)力劃分法定化。