導(dǎo)語：新公共管理投融資平臺轉(zhuǎn)型分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:新公共管理學(xué)的研究在我國主要圍繞政府而展開，以提升政府對社會的服務(wù)效率以及服務(wù)質(zhì)量。地方政府投融資平臺作為我國財政體制的產(chǎn)物，是地方政府在投融資模式下的創(chuàng)新。地方政府投融資平臺產(chǎn)生于政府，服務(wù)于政府，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中立下了汗馬功勞，但長期以來債務(wù)累積等問題開始逐漸凸顯，風(fēng)險逐漸暴露，亟須做出轉(zhuǎn)型?；诖耍疚耐ㄟ^梳理地方政府投融資平臺的產(chǎn)生背景，分析具體問題，以期在新公共管理學(xué)的指導(dǎo)下提出適合投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞:投融資平臺;公共服務(wù);公益性;轉(zhuǎn)型

地方政府投融資平臺除融資職能之外，還兼具一定的公共服務(wù)職能，這不僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)上，也體現(xiàn)在其與地方政府天生的不可分割性。“43號文”之后，國家不斷開“明渠”、堵“暗道”來健全融資機(jī)制建設(shè)，投融資平臺的“替政府融資”屬性也將被逐步分離。但無論如何轉(zhuǎn)，都將離不開它的公共服務(wù)職能，它也將通過這一職能，在市場化的進(jìn)程中發(fā)揮更大的優(yōu)勢與作用。

一、地方政府投融資平臺職能的轉(zhuǎn)變

地方政府投融資平臺是我國地方政府融資體系不可或缺的一部分。自20世紀(jì)90年代始，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始逐步加速，地方建設(shè)達(dá)到了一個新的高潮。由于分稅制改革的施行，地方政府事權(quán)與財權(quán)開始分離，地方政府資金開始短缺，亟須補(bǔ)充。受制于舊《預(yù)算法》《擔(dān)保法》以及《貸款通則》等文件，地方政府債券、直接貸款等渠道都被限制，融資平臺開始登上歷史舞臺。在2010年的文件中，地方政府投融資平臺被定義為:“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。”“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等?！敝袊嗣胥y行又將其具體細(xì)分為:各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)投融資平臺;國有資產(chǎn)管理公司;土地儲備中心類公司;城市投資建設(shè)公司;財政部門設(shè)立的稅費(fèi)中心;交通運(yùn)輸類政府投融資平臺;其他類型。在之后的很長一段時間內(nèi)，地方政府投融資平臺發(fā)揮效用，募集了大量資金，為地方政府解決了諸多實(shí)際困難。這種模式在對基建作出突出貢獻(xiàn)、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也埋下了不容忽視的債務(wù)隱患。2013年6月，經(jīng)審計署審計，發(fā)現(xiàn)全國各級政府債務(wù)余額達(dá)20．7萬億元，債務(wù)問題嚴(yán)重。2014年9月21日，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)【2014】43號)，文件剝離了平臺的政府融資職能，明確不得新增政府債務(wù)。這一新政也成了融資平臺發(fā)展史上的一個重要節(jié)點(diǎn)。自此以后，無論是融資平臺自身發(fā)展，還是債務(wù)償還，長期來看，轉(zhuǎn)型便成了唯一有效手段。但考慮到城投平臺的天然屬性，其主要發(fā)展方向也注定離不開地方城市建設(shè)。

二、地方政府投融資平臺的現(xiàn)狀與困境

地方政府投融資平臺成立至今，地方上的公益性項(xiàng)目融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為其主要任務(wù)，是地方政府融資的重要渠道，其收入也主要來自政府補(bǔ)貼與債務(wù)的借新還舊，這也就造成了其自身收入并不穩(wěn)定。同時，地方政府為進(jìn)一步融資，非經(jīng)營性資產(chǎn)大量移入融資平臺，資產(chǎn)可變現(xiàn)能力較差，質(zhì)量較低。融資平臺方面，從人事到運(yùn)營市場化程度并不充分，普遍缺乏投資意識，債務(wù)挪補(bǔ)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。后續(xù)中央開始不斷對平臺和地方債務(wù)出臺強(qiáng)監(jiān)管措施，此種現(xiàn)象才有弱化趨勢。(一)地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，開始對平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，到后來的“43號文”，中央剝離平臺政府融資職能的政策不斷明確，但部分地區(qū)執(zhí)行效果并不明顯。但近幾年中，政策執(zhí)行日漸到位，地方政府的融資機(jī)制逐漸成型，平臺公司的政府融資職能開始真正的喪失，地方政府以及平臺自身不得不重新考量平臺的職能與定位。2017年，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，明確提出地方地府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司;金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受政府以任何形式提供擔(dān)保。2017年，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，政府購買服務(wù)的行為受到嚴(yán)格控制，金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)對政府及平臺的融資也受到了限制。2018年，《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，地方政府對平臺的隱性擔(dān)保被徹底取消，平臺由此也失去了一個最重要的信用背書，市場化的運(yùn)作方式開始大量開展。面對新規(guī)，平臺開始更為迫切尋求轉(zhuǎn)型，優(yōu)化升級經(jīng)營方式。J金融天地INRONGTIANDI2018年10月，《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，聚焦脫貧攻堅、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，提出十種相應(yīng)配套措施。專項(xiàng)債券資金的運(yùn)用管理開始在補(bǔ)短板領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，平臺的正常融資需求金融機(jī)構(gòu)可給予保障和滿足。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和城鎮(zhèn)化發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域短板，地方政府融資平臺仍要繼續(xù)發(fā)揮作用，引導(dǎo)政府投資，服務(wù)地方公共領(lǐng)域建設(shè)。因此國家也相繼出臺了一系列針對地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的過渡性扶持政策。例如，提供政府債券置換存量，為建設(shè)中和續(xù)建項(xiàng)目提供信貸保障，要求政策性銀行提供長期專項(xiàng)資金等。(二)地方政府投融資平臺發(fā)展困境。地方債務(wù)累積現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元，其中政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。地方政府投融資平臺所舉借的債務(wù)占了很大比重?！?3號文”之后，國家部委相繼出臺多項(xiàng)政策，但對融資平臺約束效果有限，融資平臺依舊通過債券、非標(biāo)等金融工具進(jìn)行債務(wù)置換與擴(kuò)張。轉(zhuǎn)型方向定位不夠明確。目前，部分地區(qū)融資平臺已有了較好的轉(zhuǎn)變，通過整合自身優(yōu)質(zhì)資源，專注城市建設(shè)和社會服務(wù)職能，成為當(dāng)?shù)亟^對的城市服務(wù)運(yùn)營商、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)商。但大多數(shù)公司自身資質(zhì)較差，對政府依賴性強(qiáng)，還無法找到明確的轉(zhuǎn)型方向和自身定位。公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善。融資平臺路徑依賴明顯，依然和地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。首先，政府設(shè)立的地方政府投融資平臺，形式上雖然是獨(dú)立法人，但實(shí)際上還是從屬于政府的事業(yè)單位，三會等治理結(jié)構(gòu)并不健全，即使有也僅為名義上的作用。其次，融資平臺公司仍然會遵照政府指令辦事，脫離市場，競爭意識不強(qiáng)。最后，有了地方政府的管控，在后期發(fā)展上運(yùn)作效率低下，融資平臺無法自主決策，審批程序煩瑣，難以把握市場機(jī)會。資本運(yùn)作整合存在風(fēng)險。由于地方政府的違規(guī)擔(dān)保、融資平臺資金使用的漏洞等問題，部分融資平臺的資本運(yùn)作并不規(guī)范，極易引起系統(tǒng)性風(fēng)險，對所在地區(qū)的融資及信用造成影響。此外，融資平臺資產(chǎn)多為政府劃轉(zhuǎn)，管理混亂且使用低效，部分手續(xù)不完善，這也將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，在城市建設(shè)中無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、公共服務(wù)理念下的投融資平臺轉(zhuǎn)型

目前，地方政府投融資平臺所處的困境，既有市場的原因，也有地方政府的責(zé)任，如依然走老路，那么注定債務(wù)將越積越多，進(jìn)入惡性循環(huán)。新公共管理理論區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政，并不只限于政治規(guī)則，而是著眼于經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提倡服務(wù)導(dǎo)向。(一)明確政府職能，突出管理導(dǎo)向。特征，目前，地方政府不再單一追求GDP的增長，投資帶動經(jīng)濟(jì)的模式也將改變，融資平臺該何去何從，一個大的方向就是要明確政企關(guān)系，厘清界限，明細(xì)產(chǎn)權(quán)，權(quán)責(zé)分開，自身主導(dǎo)發(fā)展。融資平臺要進(jìn)一步剝離政府投融資職能，在妥善處理存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，而政府需要明確管理指導(dǎo)功能，不干預(yù)企業(yè)自身決策，做到政企分開。(二)重構(gòu)平臺體系，打造建設(shè)定位。新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。隨著社會的不斷發(fā)展，政府無法涉及所有的公共建設(shè)，其中部分需要非政府組織的非盈利組織承擔(dān)。2018年下半年以來，黨中央、國務(wù)院一直將“補(bǔ)短板”作為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要措施，重點(diǎn)“加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度”。目前，我國城鎮(zhèn)化水平仍有大幅提升空間，從一定意義上講融資平臺的歷史使命還未完成。所以，面對不斷產(chǎn)生的新的發(fā)展機(jī)遇，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上持續(xù)發(fā)力仍是融資平臺轉(zhuǎn)型的有效著力點(diǎn)。地方政府投融資平臺應(yīng)進(jìn)一步明確自身資產(chǎn)屬性，主動承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)等事項(xiàng)，分清公益類、運(yùn)營類以及商業(yè)類三個業(yè)務(wù)內(nèi)涵，分別制定重點(diǎn)考核內(nèi)涵，并且因地制宜、因事制宜，根據(jù)自身?xiàng)l件打造城市的建設(shè)定位。(三)建立科學(xué)架構(gòu)，提升企業(yè)效能。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)廣泛采用私營部門成功手段來提高管理質(zhì)量、降低成本、提高效率。這主要是針對政府投入－產(chǎn)出低效等問題而提出的。而融資平臺由于經(jīng)歷了政府部門屬性的過度，也同樣適用此種手段來脫離低效能的運(yùn)轉(zhuǎn)。在明確政府導(dǎo)向和策略定位之外，平臺公司還需進(jìn)一步建立科學(xué)的組織架構(gòu)，運(yùn)用高效的管理體系，提升市場化水平，為平臺發(fā)展建立堅實(shí)的內(nèi)力保障，實(shí)實(shí)在在提升企業(yè)效能。

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作者:高原 單位:武漢大學(xué)