導(dǎo)語：基于新公共管理理論的實踐闡釋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、研究緣起:新公共管理背景下國際海關(guān)發(fā)展的新趨勢

(一)新公共管理理論的主要特征

新公共管理推崇私營部門的管理技術(shù),認為分權(quán)、放松規(guī)制、委托等是醫(yī)治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。②以此為指導(dǎo)的公共管理實踐逐漸形成一種相對一致的流派,即新公共管理,它成為西方國家政府改革的主要原則。然而,到目前為止,新公共管理并不是一個嚴格界定的概念,它實際上是對80年代以來經(jīng)合組織國家進行公共管理改革的一些做法的統(tǒng)一概括。③盡管這些做法在各國之間并不完全一致,但仍有一些共同的特征。第一,與公共管理環(huán)境變化相適應(yīng)的政府。公共管理環(huán)境的變化是新公共管理運動興起的根本原因,公共管理系統(tǒng)需要不斷調(diào)整自身結(jié)構(gòu)以謀求與新環(huán)境的動態(tài)平衡。信息技術(shù)革命的加速使得政府在公共管理過程中日益重視對信息技術(shù)的運用。第二,專業(yè)化管理的政府,通過多種形式的授權(quán)改善政府的工作。新公共管理的主要目標是化解政府在公共服務(wù)供給方面存在的危機,因此它關(guān)注的主題不是政府應(yīng)該做什么、政府應(yīng)該為誰服務(wù),而是政府如何運作,將政府的政策制定和具體執(zhí)行職能相分離,政府主要承擔管理職能,政策的執(zhí)行可以通過合同方式委托給“執(zhí)行局”之類的單位,管理權(quán)可以下放給專業(yè)管理人員來完成,并且通過績效評估而不是嚴格的制度來約束管理者。④第三,企業(yè)化政府,美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒提出“用企業(yè)精神重塑政府”⑤的理論?；诠芾砭哂泄餐ㄐ缘墓沧R,西方各國在公共管理過程中廣泛采用私營部門的管理方法,如打破政府部門的壟斷,通過公開競標的方式將公共服務(wù)承包出去,實行全面質(zhì)量管理和目標管理,對政府部門和人員進行量化績效管理等。第四,以顧客為中心的政府,把需要服務(wù)的公眾視為政府部門的顧客。通過調(diào)查、傾聽顧客的意見,建立明確的服務(wù)標準,向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利,以實現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。第五,注重能力建設(shè)的政府,重視人力資源的開發(fā)與管理。

(二)分析框架

本文的目的是運用新公共管理理論對國際海關(guān)發(fā)展的主要趨勢進行理論闡釋,在綜合新公共管理理論以及考慮到海關(guān)管理特殊性的基礎(chǔ)上,提出下列分析框架(見表1)。以韓國海關(guān)構(gòu)建“21世紀世界最佳海關(guān)”的發(fā)展目標為例,可以運用上述分析框架進行具體闡釋?！?1世紀世界最佳海關(guān)”主要涵蓋了三方面的內(nèi)容:一是客戶導(dǎo)向的海關(guān),盡最大努力為顧客提供最佳服務(wù);二是快捷準確的電子海關(guān),通過充分應(yīng)用先進的信息技術(shù),建設(shè)更快捷、更準確的電子海關(guān);三是高智能專業(yè)化的海關(guān),關(guān)員意識到自己位居國際貿(mào)易邊境的最前沿,依靠高度的榮譽感和精湛的專業(yè)技能開展工作,充分強調(diào)廉潔、真摯、責任和創(chuàng)新。①可以發(fā)現(xiàn),這三方面的發(fā)展目標分別與新公共管理理論的第四、第一、第五條特征相對應(yīng)。

二、公共管理環(huán)境的變化與國際海關(guān)發(fā)展的新趨勢:海關(guān)的定位

冷戰(zhàn)結(jié)束后,隨著西方國家新公共管理改革浪潮的推進、國際安全環(huán)境的新變化,應(yīng)對非傳統(tǒng)安全②威脅,建立完善的海關(guān)風險管理和非傳統(tǒng)安全管理體系,成為各國海關(guān)共同關(guān)注和思考的問題。海關(guān)所要關(guān)注的一個基本問題是海關(guān)應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么,或者說海關(guān)所應(yīng)扮演的角色。這實質(zhì)上是要求對海關(guān)的職能構(gòu)成進行描述、分析與解釋———明確海關(guān)的定位。所謂職能(functions),指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱。③

(一)講究安全的海關(guān):非傳統(tǒng)職能的發(fā)展與海關(guān)管理職能的嬗變

隨著全球化的發(fā)展與經(jīng)濟一體化進程的加速,非傳統(tǒng)安全問題日益突出,金融、環(huán)境、流行病、信息安全、恐怖襲擊、民族分裂主義等非傳統(tǒng)安全因素,與傳統(tǒng)安全問題相互交織、轉(zhuǎn)換并不斷衍生出新的安全問題,構(gòu)成了對國家安全的嚴重威脅,導(dǎo)致國家安全的內(nèi)涵出現(xiàn)新的變化,海關(guān)管理職能不斷演化,開始關(guān)注那些影響范圍更大、更復(fù)雜的非傳統(tǒng)職能;海關(guān)管理職能的嬗變表明了海關(guān)職能目標的延伸,傳統(tǒng)職能著眼于對國家經(jīng)濟、政治的保衛(wèi),而非傳統(tǒng)職能則側(cè)重于維護國家的穩(wěn)定與發(fā)展。2006年,中國海關(guān)國際問題研究中心的《國際海關(guān)發(fā)展趨勢———非傳統(tǒng)職能對中國海關(guān)的影響和對策》研究報告首次對海關(guān)非傳統(tǒng)職能的內(nèi)容構(gòu)成進行系統(tǒng)表述,提出“加工貿(mào)易管理與保稅監(jiān)管”、“海關(guān)稽查”、“口岸管理”、“邊境保護”、“服務(wù)商界”及“參與政策制定”等屬于海關(guān)非傳統(tǒng)職能。2007年,中國海關(guān)國際問題研究中心的研究報告對此進行了修正,提出當前我國海關(guān)需要強化的非傳統(tǒng)職能主要包括“知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護”、“海關(guān)邊境保護”、“保障供應(yīng)鏈的安全與便利”與“口岸一體化管理”。①2008年,時任海關(guān)總署署長牟新生首次在官方報告中提及“非傳統(tǒng)職能”概念,指出“海關(guān)稅收、監(jiān)管、保稅、打私、統(tǒng)計等傳統(tǒng)職能任務(wù)更加艱巨,維護貿(mào)易安全與便利、保護知識產(chǎn)權(quán)、履行原產(chǎn)地管理職責、協(xié)助解決國際貿(mào)易爭端、實施貿(mào)易救濟和貿(mào)易保障、參與反恐和防止核擴散、負責口岸規(guī)劃管理等非傳統(tǒng)職能任務(wù)不斷加重。”②因應(yīng)形勢變化,調(diào)整海關(guān)管理職能,拓展非傳統(tǒng)職能是當今國際海關(guān)發(fā)展的主要趨勢之一。具體而言,非傳統(tǒng)職能在內(nèi)容上主要包括:第一,邊境保護職能。海關(guān)作為進出境監(jiān)管機關(guān),在防范境外安全威脅方面占據(jù)著天然的“關(guān)口”位置,其主要內(nèi)容包括:反恐、反洗錢、環(huán)境保護、保護瀕危動植物、查緝貨幣非法輸出、查緝化學(xué)前體等。“911”事件后,發(fā)達國家海關(guān)工作的重心逐漸向國家安全領(lǐng)域傾斜,加大了邊境反恐的力度。③美國、歐盟、新加坡海關(guān)一方面不斷健全風險分析和管理系統(tǒng),一方面通過海關(guān)國際合作、與商界建立伙伴關(guān)系等方式開展機構(gòu)改革、進行職能轉(zhuǎn)變,以確保邊境安全。美國海關(guān)與邊境保護局通過實施美國盾牌計劃、集裝箱安全倡議、24小時提前申報規(guī)則、30點智能邊境協(xié)議等,把美國的安全區(qū)擴展至地理邊境之外。歐盟稅務(wù)及海關(guān)同盟總司將“管理并保護歐盟統(tǒng)一的外部邊境”確立為主要職能之一。新西蘭海關(guān)“2006-2010年海關(guān)成果目標”中的第一項內(nèi)容就是“邊境安全———提高海關(guān)的協(xié)同作戰(zhàn)能力”。④盡管在發(fā)達國家和發(fā)展中國家,海關(guān)肩負的主要職能存在一定的區(qū)別:在發(fā)展中國家,海關(guān)稅收在國家收入中占有重要比例,海關(guān)承擔的主要職能是稅收;在發(fā)達國家,海關(guān)的主要職能是邊境保護,實施禁限措施。⑤但在經(jīng)濟全球化不斷推進以及國與國之間相互依賴日益增強的今天,邊境安全問題已然成為各國關(guān)注的首要問題。第二,維護國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利的職能。⑥世界海關(guān)組織于2002年6月通過了《海關(guān)合作理事會關(guān)于國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利的決議》,將保障貿(mào)易安全作為“911”事件后國際海關(guān)面臨的重大挑戰(zhàn),把推進各成員加入《京都公約》、通關(guān)數(shù)據(jù)標準化、電子數(shù)據(jù)預(yù)交換、風險管理、行政互助、技術(shù)援助等列為貿(mào)易安全與便利的保障措施。2005年6月,世界海關(guān)組織通過了《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》一攬子文件。一些發(fā)展中國家海關(guān)也開始重新審視海關(guān)在國家安全戰(zhàn)略中的定位,開始注重促進貿(mào)易便利與維護安全并重。各國海關(guān)逐漸達成共識:海關(guān)不再僅僅是國家在邊境的征稅機構(gòu),同時也擔負著管理國際貿(mào)易和保障跨境貨物流動方面的經(jīng)濟和社會安全。世界銀行在其《2005年全球經(jīng)濟展望報告》中明確提出高效的海關(guān)與貿(mào)易關(guān)系密切。①在2008年6月的世界海關(guān)組織年會上,以“實現(xiàn)貿(mào)易便利和邊境安全,提高發(fā)展水平”為主題的21世紀海關(guān)藍圖文件經(jīng)各成員國討論通過。

(二)以技術(shù)為生命的海關(guān):革新而不是復(fù)制

信息技術(shù)包括微電子、電腦、電信、廣播以及光電等集合而成的整套技術(shù)。20世紀60年代微電子技術(shù)開始在生產(chǎn)制造業(yè)中得到廣泛應(yīng)用、80年代初個人計算機出現(xiàn)并迅速普及、90年代電信技術(shù)因為數(shù)字化而出現(xiàn)革命變化,人類社會開始進入信息社會。②信息技術(shù)有助于推倒組織之間的壁壘,賦予政府及其伙伴關(guān)系各種工具以及跨越組織界限進行有效合作。③海關(guān)要充分利用不斷涌現(xiàn)的各種新技術(shù)以加強風險管理,提高海關(guān)管理的自動化水平,如將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)應(yīng)用于海關(guān)管理過程中;因為,海關(guān)自動化能降低海關(guān)放行的、相當于0.2%貿(mào)易商品價值的直接成本,再加上減少耽擱時間的間接收益,實際成本減少達到商品價值的1%。④美國海關(guān)對新技術(shù)的運用貫穿整個業(yè)務(wù)流程,從貨物與旅客入境前的篩選、審查,到入境后相關(guān)信息的維護、監(jiān)控,再到出境時的審查?！拔锫?lián)網(wǎng)(TheInternetofThings)”,簡言之,就是“物物相連的互聯(lián)網(wǎng)”。物聯(lián)網(wǎng)通過智能感知、識別技術(shù)與普適計算、泛在網(wǎng)絡(luò)的融合應(yīng)用,被稱為世界信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第三次浪潮。物聯(lián)網(wǎng)因其網(wǎng)絡(luò)化、精細化和智能化的工作特性,有助于創(chuàng)新監(jiān)管模式,改進業(yè)務(wù)流程,推動海關(guān)實現(xiàn)集約式發(fā)展。物聯(lián)網(wǎng)在海關(guān)的應(yīng)用一是實現(xiàn)單貨的“關(guān)聯(lián)化”,確保信息流對實際物流形成有效的牽制作用,提升海關(guān)監(jiān)管效率;二是實現(xiàn)監(jiān)管的“實時化”,當貨物或集裝箱的電子標簽和無線網(wǎng)絡(luò)傳輸結(jié)合后,海關(guān)可以隨時掌握貨物的實時狀態(tài),一旦出現(xiàn)集裝箱被非法打開等事件,系統(tǒng)就會自動報警,運輸途中的違法行為將不再可能。⑤地理信息系統(tǒng)(GeographicInformationSystem)是在計算機硬、軟件系統(tǒng)支持下,對整個或部分地球表層(包括大氣層)空間中的有關(guān)地理分布數(shù)據(jù)進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術(shù)系統(tǒng)。美國海關(guān)將地理信息系統(tǒng)應(yīng)用于西南邊境,用來追蹤非法移民的路線,以使有限的人力和物質(zhì)資源得到更好的配置。云計算(CloudComputing)是網(wǎng)格計算、網(wǎng)絡(luò)儲存、負載均衡等技術(shù)發(fā)展融合的產(chǎn)物?！霸啤逼鋵嵕褪菍①Y源進行整合后提供給用戶的網(wǎng)絡(luò)。云計算在海關(guān)領(lǐng)域的運用有助于實現(xiàn)布局的“虛擬化”,海關(guān)的物理布局將不再受到地域限制。因為關(guān)員向云端提出請求后,只要得到所需服務(wù),就無需了解也不用擔心服務(wù)提供的具體位置。⑥云時代的理念就是把產(chǎn)品直接變成一種服務(wù),集中儲存信息資源讓每個人都可以分享使用,實現(xiàn)海量信息存儲共享、海量數(shù)據(jù)的運算應(yīng)用、海關(guān)管理資源的整合集成,進而實現(xiàn)應(yīng)急指揮、業(yè)務(wù)監(jiān)控、風險防控等功能目標。①

(三)標準化的海關(guān):從各自為政到標準統(tǒng)一,建設(shè)“全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)”

世界海關(guān)組織提出21世紀要建設(shè)一個積極主動、地位重要、相互聯(lián)系、標準統(tǒng)一的海關(guān),并不斷修改完善海關(guān)各項管理規(guī)則與制度,以期實現(xiàn)標準、制度和法律文件的國際約束性和示范效應(yīng)。2005年,世界海關(guān)組織理事會通過了《標準框架》,對現(xiàn)行全球海關(guān)運作模式進行了重大改革,旨在構(gòu)建“點到點”的國際貿(mào)易供應(yīng)鏈無縫監(jiān)管;2008年6月,世界海關(guān)組織理事會通過的《21世紀海關(guān)戰(zhàn)略文件》進一步將其提煉為“全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)”(GlobalNetworkedCustoms),以實現(xiàn)進出口數(shù)據(jù)的無縫實時傳輸。全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)是一個海關(guān)間相互接納、相互連接的用于支持和提高國際貿(mào)易系統(tǒng)效率、促進各國經(jīng)濟發(fā)展、保證社會安全和稅收征管的信息共享系統(tǒng),目的在于實現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法數(shù)據(jù)交換、商業(yè)和貿(mào)易數(shù)據(jù)交換。主要包括以下內(nèi)容:一是要求進口、轉(zhuǎn)運和出口方提供符合國際傳輸標準的數(shù)據(jù),采納世界海關(guān)組織貨物單一代碼和跨境數(shù)據(jù)元;二是實現(xiàn)不同國家數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)與協(xié)調(diào),促進海關(guān)之間的數(shù)據(jù)交換;三是在進口、轉(zhuǎn)運和出口方之間,制定互認和協(xié)調(diào)協(xié)議,消除在國際貿(mào)易供應(yīng)鏈中不必要的重復(fù)監(jiān)管措施;四是設(shè)立標準,促進各國海關(guān)對AEO的互認;五是制定海關(guān)之間信息交換的規(guī)則,如數(shù)據(jù)保護。②全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的建立需要從統(tǒng)一進出口數(shù)據(jù)要求、互認監(jiān)管結(jié)果、統(tǒng)一貿(mào)易標準等基礎(chǔ)工作開始,為網(wǎng)絡(luò)的形成解決基礎(chǔ)技術(shù)和標準問題。雖然一些成員對法律、資金等一系列問題仍然存在意見分歧,但不少成員海關(guān)已開始對全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的探索和實踐,中歐安智貿(mào)計劃即為其典型范例。全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的推進對未來海關(guān)與海關(guān)合作模式、海關(guān)與商界伙伴關(guān)系、海關(guān)監(jiān)管模式和貿(mào)易的發(fā)展模式等都可能產(chǎn)生革命性影響。

三、專業(yè)化管理的政府與國際海關(guān)發(fā)展的新趨勢:海關(guān)管理的方式

(一)起催化作用的海關(guān):掌舵而不是劃槳

起催化作用的海關(guān)是指海關(guān)應(yīng)集中精力“掌好舵”(即做好決策工作)而非“劃好槳”(即做好具體的服務(wù)性工作),以保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的國際國內(nèi)環(huán)境。海關(guān)要逐漸適應(yīng)國際上公共管理主體多元治理模式的轉(zhuǎn)型,通過協(xié)調(diào)引導(dǎo)來有效發(fā)揮非政府組織的中介作用,而不是直接提供公共服務(wù)(劃槳),如通過海關(guān)與企業(yè)(行業(yè)協(xié)會)簽訂合作諒解備忘錄,將部分管理職能(報關(guān)管理、外部審計等)委托給報關(guān)協(xié)會、會計師事務(wù)所等社會中介組織去實施。在有限的管理資源與所承擔任務(wù)不斷加重之間的矛盾日益突出的情況下,許多國家海關(guān)紛紛面向社會擴大海關(guān)管理資源,將諸如技術(shù)鑒定、通關(guān)服務(wù)及技術(shù)支持等工作交由社會中介組織或?qū)I(yè)企業(yè),如美國海關(guān)通過立法將報關(guān)人、擔保人的活動也視為海關(guān)管理的外延,賦予他們代海關(guān)辦理部分通關(guān)手續(xù)的權(quán)力,將商品化驗工作交由私營的化驗機構(gòu)來完成;還有些國家海關(guān)將海關(guān)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護以及電子數(shù)據(jù)傳輸工作交由專業(yè)公司承擔。美國海關(guān)通過在各機構(gòu)之間建立關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)引導(dǎo)、匯集資源優(yōu)勢,發(fā)揮整體效應(yīng)來應(yīng)對海關(guān)管理環(huán)境的變化。2000年,美國海關(guān)成立國家知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利協(xié)調(diào)中心(TheNationalIntellectualPropertyRightsCoordinationCenter),利用其21個成員機構(gòu)(4個國際合作機構(gòu)、17個國內(nèi)合作機構(gòu))的專業(yè)知識和技能來分享信息、發(fā)展舉措、協(xié)調(diào)執(zhí)法行動和進行與知識產(chǎn)權(quán)犯罪有關(guān)的調(diào)查研究。通過這種戰(zhàn)略性跨部門合作,該中心逐漸成為保護公眾健康、國土安全、美國經(jīng)濟以及知識產(chǎn)權(quán)保護斗士。①2001年,美國海關(guān)設(shè)立國家監(jiān)控中心(NationalTargetingCenter),負責集中協(xié)調(diào)美國海關(guān)所有的“反恐”工作;它利用先進的目標確定方法,在所有旅客和貨物到達美國之前,對它們進行分析、篩選并確定目標,進而采取反恐檢查措施。國家監(jiān)控中心與美國海岸警衛(wèi)隊、聯(lián)邦空中執(zhí)行官、聯(lián)邦調(diào)查局、運輸安全管理局、能源部、農(nóng)業(yè)部以及其他情報機構(gòu)等協(xié)同工作。2010年,美國海關(guān)牽頭建立了“商業(yè)分析和控制中心”,形成了多個聯(lián)邦部門參與的集中管理中心,通過協(xié)調(diào)執(zhí)法程序和聯(lián)合行動,統(tǒng)一規(guī)范和信息共享,共享實驗室標準和程序,系統(tǒng)評估風險并重點突破,進而管住進口貨物流向“全程式”管理的目標,為食品安全問題提供了一個多部門參與、共同合作的平臺。

(二)以協(xié)作為導(dǎo)向的海關(guān):綜合治理,而不是以我為主

隨著海關(guān)管理理念由被動面對風險向主動承擔和控制風險轉(zhuǎn)變,海關(guān)的工作方式也開始實現(xiàn)從“以我為主”向“綜合治理”的轉(zhuǎn)變。綜合治理的主要目標在于,首先是可以減少政策之間互相拆臺的情形,其次是可以更好地利用短缺資源,再次是通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起可能會產(chǎn)生合作,最后是它能向公民提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。②傳統(tǒng)的海關(guān)素以執(zhí)法者和監(jiān)管者自居,客觀上將海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系人為對立起來;而不同政府部門之間,也由于本位主義和部門利益,難以發(fā)揮管理的協(xié)同效應(yīng),削弱了海關(guān)管理的實際效能。隨著海關(guān)現(xiàn)代化進程的深入,各國海關(guān)愈發(fā)意識到海關(guān)與政府其他部門、商界、學(xué)界以及國際伙伴之間存在廣泛的共同利益。廣泛合作的理念已得到各國海關(guān)的普遍接受并成為國際海關(guān)的普遍共識。海關(guān)與其他部門之間的協(xié)作集中體現(xiàn)在四個方面:一是海關(guān)與本國其他政府部門的合作,例如海關(guān)與其他執(zhí)法部門特別是警察部門的行政執(zhí)法合作,如協(xié)同邊境管理即是為優(yōu)化各個海關(guān)與其他邊境執(zhí)法部門、與毗鄰國家海關(guān)和相關(guān)邊境執(zhí)法部門的合作,提高政府行政效能而進行的創(chuàng)新實踐。世界海關(guān)組織強調(diào)“政府應(yīng)在海關(guān)和其他與國際貿(mào)易有關(guān)的政府機構(gòu)間建立合作機制,促進國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的順暢流轉(zhuǎn)(單一窗口理念)以及在國家和國際層面上共享風險情報。在這種機制下,貿(mào)易商只需以電子形式向一個指定機構(gòu)(最好是海關(guān))一次性遞交進出口所需信息?！苯陙?美國、澳大利亞、加拿大、英國紛紛實行機構(gòu)改革,對海關(guān)、移民局、檢驗檢疫等部門職能進行重組,開始實施協(xié)同邊境管理,以加快單一窗口建設(shè),企業(yè)辦理貨物進出口手續(xù)的時間和成本因而大大降低。③二是海關(guān)與商界的合作,海關(guān)需要了解商界的關(guān)注點,商界需要了解海關(guān)的監(jiān)管要求。《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》將海關(guān)與商界之間的關(guān)系定位為“伙伴”關(guān)系,詳細闡述了兩者之間的合作內(nèi)涵及標準框架。美國海關(guān)日益重視改善與商界伙伴關(guān)系,關(guān)注并傾聽商界的訴求,積極主動參與商界論壇和行業(yè)協(xié)會會議,宣傳美國海關(guān)的政策法規(guī)和促進貿(mào)易便利的措施;在政策制定過程中,美國海關(guān)增加了與商界的互動,使得政策制定更加透明和更具針對性,尤其是與商界共同修訂了貨物通關(guān)指南,攜手商界共同設(shè)計簡化空運報關(guān)手續(xù)。2001年11月,美國正式實施“海關(guān)與商界反恐伙伴計劃”(C-TPAT),這為商界和海關(guān)提供了一個交換彼此有關(guān)保護整個商業(yè)流程免受恐怖主義威脅的建議、理念和相關(guān)信息的平臺;C-TPAT已擁有了7000多名成員,成為美國歷史上聯(lián)邦政府內(nèi)一個最大的公共部門與私營部門合作的伙伴關(guān)系。①日本、歐盟通過推行AEO項目,加強關(guān)企合作。三是海關(guān)與學(xué)界建立廣泛關(guān)聯(lián),各國海關(guān)日益認識到學(xué)界對于海關(guān)改革和現(xiàn)代化的重要意義,通過政策咨詢、課題研究、項目合作等各種方式拓寬與學(xué)界的聯(lián)絡(luò),以從根本上提升海關(guān)應(yīng)對國際貿(mào)易挑戰(zhàn)的能力、提高自身運作效率和加強海關(guān)關(guān)員的能力建設(shè)。國際海關(guān)界通過開展“海關(guān)學(xué)術(shù)研究與發(fā)展伙伴”(PartnershipinCustomsAcademicResearchandDe-velopment,簡稱PICARD)項目、實施國際海關(guān)高校網(wǎng)絡(luò)(TheInternationalNetworkofCustomsUniversities)、出版《世界海關(guān)雜志》(WorldCustomsJournal)等形式,整合全球海關(guān)學(xué)界的研究力量,發(fā)揮學(xué)界的智庫作用。四是海關(guān)與國際伙伴的合作,在全球化的今天,由于國家之間的相互依賴性增強,無論是反恐還是貿(mào)易便利化,單純依靠一國的努力是不現(xiàn)實的,為此,海關(guān)除了強化與國內(nèi)其他政府部門、商界的合作關(guān)系,還需對外加強與國際伙伴之間的協(xié)作關(guān)系。美國海關(guān)與加拿大海關(guān)展開合作,提出了大陸邊境線“邊緣安全”的概念,內(nèi)容涵蓋多個方面,如交換監(jiān)控人員名單、實施入境港的雙向咨詢、開展陸路貨物預(yù)放行和在入境港實施聯(lián)合執(zhí)法行動。美國海關(guān)與墨西哥海關(guān)的合作主要圍繞共同打擊跨境販毒集團違法犯罪活動。

四、企業(yè)化政府與有預(yù)見的海關(guān):以風險管理實現(xiàn)風險布控

20世紀80年代,伴隨著世界性的政府改革運動以及隨之而來的國際海關(guān)現(xiàn)代化浪潮,各國海關(guān)紛紛采取行動,廣泛引入企業(yè)管理方法和技術(shù),全面提高海關(guān)部門的工作效率和工作能力。有預(yù)見的海關(guān)是指海關(guān)要有預(yù)防意識、預(yù)防對策,防患于未然,而不是等問題成堆以后才來解決。政府管理的目的是使用少量錢預(yù)防,而不是花大量錢治療。②海關(guān)應(yīng)著眼于以預(yù)防為主,而不是通過事后服務(wù)來挽回損失,它們在做出決定時,應(yīng)盡一切可能考慮到未來面對日益擴大的職責和機遇,海關(guān)需要對風險有更深入的了解。海關(guān)面臨的挑戰(zhàn)是雙重的:如何有效運用迅速擴大的風險管理知識體系在操作層面識別和降低風險,以及在操作層面之外和海關(guān)管理的領(lǐng)域如何運用這種風險管理知識。以世界海關(guān)組織為代表的國際海關(guān)界通過多年的探索和實踐,達成以下共識:直接加強對風險載體(如貨物生產(chǎn)者、運輸者、進出口商等)的監(jiān)管和管理將是防控風險的關(guān)鍵。在國際上,風險管理已成為各國海關(guān)應(yīng)對形勢和挑戰(zhàn)、化解矛盾和壓力、預(yù)防和分析危機事件的共同選擇。1997年,世界海關(guān)組織在修訂《京都公約》時正式將風險管理納入“京都公約海關(guān)監(jiān)管指南”,作為簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)的一項具體措施。①世界海關(guān)組織將風險管理列為《21世紀海關(guān)戰(zhàn)略文件》中十大重點工作的第三項,并在推動成員應(yīng)用風險管理技術(shù)方面采取了一系列舉措,包括制訂了供各成員國參考使用的《風險管理匯編》,探索在各大區(qū)加大對海關(guān)風險管理布控的協(xié)調(diào)力度。為在貿(mào)易便利和法律監(jiān)管之間達到平衡,各國海關(guān)大多摒棄其傳統(tǒng)的、慣常的“關(guān)口”檢查,而改以應(yīng)用不同程度的風險管理原則。②20世紀末,歐洲經(jīng)濟衰退和政府赤字日益加重,雖然歐盟統(tǒng)一市場已形成,實行統(tǒng)一的對外政策(包括海關(guān)),各國海關(guān)的基本職責主要集中在執(zhí)行歐盟制定的統(tǒng)一的海關(guān)政策上,各國只能在國內(nèi)的海關(guān)執(zhí)法上保持原有體制不變。荷蘭作為歐洲門戶,進出口量持續(xù)增長,境內(nèi)的鹿特丹港是歐洲大陸貨物進出的主要通道,為此荷蘭海關(guān)借鑒企業(yè)量化管理方法,實行契約式管理,③對包括海關(guān)監(jiān)管模式等海關(guān)管理理念和方法手段進行了調(diào)整和變革。這一改革以拓展海關(guān)監(jiān)管的時間和空間,引進風險管理等先進管理方法和手段,現(xiàn)場查驗由過去的口岸實施、一線設(shè)防的傳統(tǒng)監(jiān)管方式,逐漸向口岸現(xiàn)場查驗與事后實施海關(guān)審計有機組合的海關(guān)管理模式轉(zhuǎn)型。契約式管理大大提高了荷蘭海關(guān)的工作效率,在世界銀行“物流指數(shù)”評比中荷蘭海關(guān)取得了海關(guān)工作效率和通關(guān)手續(xù)等指標的世界第一。④反思“911”事件,美國海關(guān)認為是由于各監(jiān)管部門在信息獲取和交換上無效所致。為此,美國海關(guān)要將其自身打造成為全員參與信息、情報經(jīng)營的部門,認為加強監(jiān)管的過程就是強化風險管理,切實提高全員運用情報信息能力的過程。⑤其解決之道在于細化風險管理,將風險管理現(xiàn)實化和風險管理手段具體化。越來越多的發(fā)展中國家海關(guān)也開始引入風險管理技術(shù)并努力推廣應(yīng)用,有些國家海關(guān)甚至把風險管理作為海關(guān)的組織理論和基本工作方法。

五、以顧客為中心的政府與受客戶驅(qū)使的海關(guān):滿足客戶的需求,建設(shè)服務(wù)型海關(guān)

人類的行政發(fā)展史經(jīng)歷了一個從統(tǒng)治行政到管理行政的演進,現(xiàn)在,人類社會正走向后工業(yè)社會,行政發(fā)展的邏輯把服務(wù)行政推展到我們面前。⑥海關(guān)發(fā)展的邏輯也應(yīng)遵循服務(wù)行政的理念,實現(xiàn)從管制型海關(guān)到服務(wù)型海關(guān)的轉(zhuǎn)型。強制性的有無是管制型海關(guān)與服務(wù)型海關(guān)的根本區(qū)別,在管制型海關(guān)模式下,一切服務(wù)都不排斥強制性,而在服務(wù)型海關(guān)模式下,服務(wù)的成立條件是被服務(wù)者的要求與自愿,也就是以客戶需求為導(dǎo)向;⑦通過強化海關(guān)的服務(wù)意識,推動海關(guān)管理體制改革,從“重管理輕服務(wù)”向“管理服務(wù)并重”的轉(zhuǎn)變,打造服務(wù)型海關(guān)。建設(shè)服務(wù)型海關(guān),首先要從海關(guān)的管理理念、管理職能和管理方式等方面入手,通過完善海關(guān)管理體制,加強現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè),促進海關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。管理理念決定管理行為,樹立以人為本、為民服務(wù)的理念是建設(shè)服務(wù)型海關(guān)的前提。海關(guān)可以通過有效的制度安排,引進商界、第三方等主體的力量,形成海關(guān)服務(wù)的有效供給機制。澳大利亞和新西蘭海關(guān)推行了以“客戶為導(dǎo)向”的海關(guān)管理改革,擯棄了海關(guān)權(quán)力過于集中、管理方式陳舊、專業(yè)分工和資源配置不合理的狀況,對海關(guān)的機構(gòu)、分工和作業(yè)制度進行全面改革。無論是美國推行的“海關(guān)與商界反恐伙伴計劃”,還是歐盟、日本推行的AEO項目以及世界海關(guān)組織倡導(dǎo)的“單一窗口”的實踐,其旨向都在于其服務(wù)性,即通過打造公共或單一平臺創(chuàng)新政府服務(wù)。比如,單一窗口期望達成理想的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的模式是:貿(mào)易商或企業(yè)無需走進政府機關(guān)即可獲取豐富的信息;企業(yè)只需在一個機關(guān)辦事,任何問題皆可隨問隨答,所辦事項立等可取;若商家申辦事項涉及多個機關(guān),則政府機關(guān)可在一處辦理,全程服務(wù);無需進入政府機關(guān),即可經(jīng)過電腦連線申辦。單一窗口下的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供將朝著“跨部門”、“全天候”、“自助式”服務(wù)的方向發(fā)展。受客戶驅(qū)使的海關(guān)以客戶的需求為導(dǎo)向,標志著海關(guān)管理理念從“行政主導(dǎo)”向“客戶導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變,也意味著海關(guān)的角色從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的提供者。“客戶導(dǎo)向”實際上就是要把海關(guān)服務(wù)對象(包括政府和納稅人)的需求作為海關(guān)管理的目標,通過建立廣泛的溝通與合作渠道,更多地吸收海關(guān)服務(wù)對象參與海關(guān)的決策和管理過程,同時把海關(guān)服務(wù)對象的滿意度作為衡量海關(guān)工作績效的標準,為進出口企業(yè)提供通關(guān)便利。

六、注重能力建設(shè)的政府與可持續(xù)發(fā)展的海關(guān):以能力建設(shè)打造學(xué)習型海關(guān)

“全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)”的實現(xiàn)有賴于專業(yè)而有能力的成員國海關(guān)。學(xué)習型海關(guān)就是使海關(guān)具備學(xué)習、吸納先進經(jīng)驗和自我改革的能力。學(xué)習型海關(guān)的內(nèi)涵可以概括為:在共同目標的指引下,通過構(gòu)筑多形式、多層次、開放性、立體化的學(xué)習體系,建立有效的學(xué)習機制,創(chuàng)新學(xué)習載體,形成學(xué)習氛圍,引導(dǎo)全體關(guān)員樹立終身教育終身學(xué)習的理念,激勵學(xué)習的原動力和創(chuàng)新力,為切實履行海關(guān)職能提供人力資源保障。隨著全球化的發(fā)展,包括恐怖主義和有組織犯罪、對民眾的健康和安全風險、環(huán)境和生態(tài)風險等新威脅的增加,對海關(guān)和海關(guān)關(guān)員都提出了更高的要求,海關(guān)必須確保他們有能力和技術(shù)在所有運作模式下高效履行海關(guān)職能。這與《21世紀海關(guān)戰(zhàn)略文件》的“能力建設(shè)”要求直接契合,期望通過能力建設(shè)確保海關(guān)的可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)發(fā)展高效、反應(yīng)迅速的海關(guān)。2003年6月,世界海關(guān)組織通過了《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》,將海關(guān)能力建設(shè)定義為發(fā)展或獲得提高海關(guān)能力所需的技能、能力、工具、過程和資源,以整個海關(guān)為基礎(chǔ),主要集中在戰(zhàn)略和組織層面,通過綜合運用組織診斷、咨詢等手段,推進海關(guān)的長期和可持續(xù)發(fā)展。①21世紀是一個學(xué)習的世紀,就知識的重要性、學(xué)習的緊迫性而言,歷史上的任何時期都沒有今天顯得如此突出和迫切。復(fù)雜多變的國際形勢、不斷深化的社會變革以及科技的飛速發(fā)展,使各國海關(guān)對知識與能力的關(guān)系產(chǎn)生了前所未有的強烈體驗。美國海關(guān)運用業(yè)務(wù)流程重組理論(BPR),力圖在21世紀建立一個更有效率、更有效力、更有適應(yīng)性的政府組織。許多國家海關(guān)都制定了建立學(xué)習型組織的目標,確立了“選擇學(xué)習就是選擇進步”的觀念,形成了一整套終身學(xué)習、全員學(xué)習的機制,使學(xué)習工作化、工作學(xué)習化,激發(fā)了海關(guān)關(guān)員學(xué)習的積極性與主動性。①對發(fā)展中國家而言,還可以借助世界海關(guān)組織的《哥倫布計劃》,充分利用發(fā)達國家提供的技術(shù)援助來提升發(fā)展中國家海關(guān)的能力建設(shè)水平。新公共管理運動與理論對國際海關(guān)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響,與公共管理環(huán)境的變化相適應(yīng)的政府、專業(yè)化管理、企業(yè)化政府、以顧客為中心、注重能力建設(shè)等新公共管理理論的主要特征使得國際海關(guān)發(fā)展呈現(xiàn)出八大趨勢,它們是講究安全的海關(guān)、有預(yù)見的海關(guān)、以技術(shù)為生命的海關(guān)、受客戶驅(qū)使的海關(guān)、起催化作用的海關(guān)、以協(xié)作為導(dǎo)向的海關(guān)、標準化的海關(guān)和可持續(xù)發(fā)展的海關(guān),這八大趨勢之間存在著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián),既相互獨立,又相互交迭,共同構(gòu)筑起21世紀國際海關(guān)管理改革的完整圖景。講究安全的海關(guān)表現(xiàn)為海關(guān)非傳統(tǒng)職能的發(fā)展,這為其他海關(guān)管理發(fā)展趨勢設(shè)定了變革方向和發(fā)展要求。以技術(shù)為生命的海關(guān)為實現(xiàn)有預(yù)見的海關(guān)提供了可靠的技術(shù)支持。受客戶驅(qū)使的海關(guān)和起催化作用的海關(guān)是建設(shè)以協(xié)作為導(dǎo)向的海關(guān)的必然的邏輯結(jié)果。標準化的海關(guān)、以協(xié)作為導(dǎo)向的海關(guān)和可持續(xù)發(fā)展的海關(guān)在構(gòu)成內(nèi)容與實現(xiàn)目標之間就存在內(nèi)容上的交叉重疊,因為全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的建設(shè)有賴于建設(shè)專業(yè)而有能力的成員國海關(guān),而這又需要通過加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家海關(guān)的伙伴合作關(guān)系,提升發(fā)展中國家海關(guān)的能力建設(shè)水平來實現(xiàn)。

本文作者:王菲易工作單位:上海海關(guān)學(xué)院