導(dǎo)語(yǔ)：完善基層群眾自治制度的機(jī)制探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：作為政府與社會(huì)合作的共治平臺(tái)，社區(qū)委員會(huì)的建立是一項(xiàng)具有前瞻性和開(kāi)拓性的體制改革措施。其前瞻性和開(kāi)拓性體現(xiàn)在：一是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，通過(guò)引進(jìn)地方治理理念，改進(jìn)社會(huì)管理體制，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變；二是通過(guò)建立共商共治平臺(tái)，在創(chuàng)新社會(huì)管理模式過(guò)程中培育社會(huì)發(fā)展，提高公眾參與度，為推進(jìn)基層群眾自治和構(gòu)建社區(qū)共同體奠定了基礎(chǔ)。

2006年4月成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年多運(yùn)作，社區(qū)委員會(huì)在凝聚共識(shí)、構(gòu)建機(jī)制、培育社會(huì)等方面取得了明顯成效：在政府、社區(qū)委員會(huì)以及社會(huì)各方努力下，政社合作理念初步獲得共識(shí)；社區(qū)代表大會(huì)制度、服務(wù)互動(dòng)機(jī)制、群眾參與機(jī)制等共商共治機(jī)制初步形成；社會(huì)培育開(kāi)始受到重視，群眾特色團(tuán)隊(duì)和注冊(cè)義工隊(duì)伍不斷壯大。

由于體制新、任務(wù)重、運(yùn)行時(shí)間短，社區(qū)委員會(huì)仍然存在一些需要進(jìn)一步完善的地方：在社區(qū)管理方面的職責(zé)定位還不夠清晰；對(duì)社區(qū)委員會(huì)的認(rèn)識(shí)仍存在誤區(qū)；共商共決機(jī)制有待進(jìn)一步完善；社區(qū)自治水平有待進(jìn)一步提高等。

社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的理論依據(jù)是地方治理理論。所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。其目的在于，達(dá)成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的、促進(jìn)地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系。

社區(qū)委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)定位是：第一、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府為了適應(yīng)全球化和市場(chǎng)化條件下社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理體制，推進(jìn)地方政府改革的一個(gè)重要舉措的成果。第二、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府在推進(jìn)政府改革過(guò)程中，根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，圍繞社區(qū)公共事務(wù)與管理為中心，探索在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善基層群眾自治的一種新型社會(huì)管理模式。第三、社區(qū)委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)組織創(chuàng)新，使社區(qū)民眾、社區(qū)單位、社區(qū)組織等社區(qū)建設(shè)中的利益相關(guān)者，制度化地參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理，從而推進(jìn)社區(qū)共同體形成的制度和組織基礎(chǔ)。

要突破發(fā)展瓶頸，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的跨躍，關(guān)鍵要做到規(guī)范與創(chuàng)新兩點(diǎn)：規(guī)范政社職能分工，剝離并收回下放到社區(qū)委員會(huì)中的行政職能；進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)委員會(huì)自身平臺(tái)建設(shè)，完善共商共治機(jī)制，推進(jìn)基層民主不斷深入；積極構(gòu)建新型社會(huì)組織，加大培育社會(huì)力量，促進(jìn)社區(qū)各類成員共商共治、共建共享。

一、引言

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)發(fā)展的歷程，我們可以看到以下客觀事實(shí)和內(nèi)在邏輯，那就是：自從黨的十一屆三中全會(huì)確定了“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的政治路線之后，黨與政府就成為推動(dòng)中國(guó)改革和發(fā)展的最基本動(dòng)力。同時(shí)，為了推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨與政府還根據(jù)不同歷史時(shí)期的發(fā)展要求，不斷改革經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)體制，從而保證了體制建設(shè)與整體發(fā)展保持著內(nèi)在吻合性，使改革、發(fā)展與穩(wěn)定獲得統(tǒng)一。在這一邏輯作用下，浦東新區(qū)作為中國(guó)改革的排頭兵，自從上一世紀(jì)九十年代以來(lái)，進(jìn)行了一系列改革，為全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革提供了許多經(jīng)驗(yàn)。2005年6月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)又決定浦東為國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)。作為全國(guó)綜合改革的首個(gè)試點(diǎn)，這一決定標(biāo)志著國(guó)家綜合改革序幕拉開(kāi)，體制創(chuàng)新全面推進(jìn)。同時(shí)，對(duì)于浦東來(lái)說(shuō)，這也就意味著各方面改革必須體現(xiàn)以下三個(gè)方面特征：一是前瞻性和開(kāi)拓性；二是示范性和可借鑒性；三是綜合性和配套性。根據(jù)綜合配套改革精神，浦東新區(qū)決定在“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)上，為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，在川沙地區(qū)探索了“區(qū)鎮(zhèn)合一”的新模式，積極推進(jìn)社會(huì)管理和服務(wù)重心下移，將川沙地區(qū)劃分為7個(gè)社區(qū)，創(chuàng)立共商共治的社區(qū)委員會(huì)管理模式。正是在此背景下，2006年4月起，川沙功能區(qū)域管委會(huì)所轄的7個(gè)社區(qū)先后建立了社區(qū)委員會(huì)。作為政府與社會(huì)合作的共治平臺(tái)，社區(qū)委員會(huì)的建立是一項(xiàng)具有前瞻性和開(kāi)拓性的體制改革措施。其前瞻性和開(kāi)拓性體現(xiàn)在：一是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，通過(guò)引進(jìn)地方治理理念，改進(jìn)社會(huì)管理體制，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變；二是通過(guò)建立共商共治平臺(tái)，在創(chuàng)新社會(huì)管理模式過(guò)程中培育社會(huì)發(fā)展，提高公眾參與度，為推進(jìn)基層民主和構(gòu)建社區(qū)共同體奠定了基礎(chǔ)。雖然，自從新的社會(huì)管理模式創(chuàng)建以來(lái)，各社區(qū)委員會(huì)都能夠按照共商共治原則開(kāi)展各項(xiàng)工作，并在框架搭建、工作開(kāi)展方面都取得了一系列成果。但是，社區(qū)委員會(huì)畢竟是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容，在組織定位、機(jī)制運(yùn)行、制度建設(shè)和社會(huì)培育等方面都存在著許多需要完善之處。為了探索社區(qū)委員會(huì)管理模式運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，以及了解新模式運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和把握進(jìn)一步發(fā)展的方向，我們?cè)O(shè)立了本研究課題。由于華夏社區(qū)委員會(huì)是川沙功能區(qū)域中最早建立的，同時(shí)也是成效較好的一個(gè)社區(qū)委員會(huì)。因此，本課題將華夏社區(qū)委員會(huì)作為重點(diǎn)分析對(duì)象，通過(guò)對(duì)華夏社區(qū)委員會(huì)自2006年4月創(chuàng)建以來(lái)運(yùn)行情況的跟蹤調(diào)研，并結(jié)合其他社區(qū)情況，對(duì)如何進(jìn)一步完善社區(qū)委員會(huì)建設(shè)展開(kāi)了研究，以期能夠?yàn)橥晟平ㄔO(shè)社區(qū)委員會(huì)這一新的社會(huì)管理模式提供相關(guān)思路。

二、體制初創(chuàng)、組織運(yùn)作與現(xiàn)實(shí)困境：社區(qū)委員會(huì)的成效與不足

華夏社區(qū)委員會(huì)成立于2006年4月,社區(qū)委員會(huì)成立以來(lái)，在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在新區(qū)政府職能部門(mén)和川沙新鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，華夏社區(qū)委員會(huì)在制度建設(shè)、體制構(gòu)建和活動(dòng)開(kāi)展等方面都取得了一系列階段性成果，為今后自身發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)。然而，由于處于初創(chuàng)階段，華夏社區(qū)委員會(huì)在建設(shè)過(guò)程中也存在著許多困難與需要進(jìn)一步完善的地方。對(duì)這些問(wèn)題的研究，是我們進(jìn)一步完善社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的依據(jù)和基礎(chǔ)。

（一）浦東綜合配套改革的實(shí)施與創(chuàng)立社區(qū)委員會(huì)方案的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：第一階段是啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，通過(guò)分權(quán)讓利激活地方政府和國(guó)有企業(yè)的活力。整體來(lái)說(shuō)，這一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)運(yùn)行，社會(huì)尚未獲得成長(zhǎng)；第二階段是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始成為配置資源的主要機(jī)制，同時(shí)多種所有制企業(yè)都獲得成長(zhǎng)和認(rèn)同，對(duì)外開(kāi)放取得長(zhǎng)足進(jìn)展，社會(huì)開(kāi)始成長(zhǎng)；第三階段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善，對(duì)外開(kāi)放取得突破性進(jìn)展，社會(huì)成長(zhǎng)迅猛，社會(huì)問(wèn)題也日益凸顯。相應(yīng)地，如果說(shuō)第一階段中國(guó)發(fā)展靠的是通過(guò)釋放體制力量來(lái)獲得發(fā)展動(dòng)力，而第二階段中國(guó)發(fā)展靠的是通過(guò)體制突破和政策推動(dòng)來(lái)獲得發(fā)展動(dòng)力，那么，第三階段中國(guó)發(fā)展就必須通過(guò)綜合的制度創(chuàng)新來(lái)獲得發(fā)展動(dòng)力。因?yàn)?，隨著社會(huì)迅猛成長(zhǎng)和全球化進(jìn)程的加快，第三階段中國(guó)發(fā)展已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題了，而是必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題了，同時(shí)，中國(guó)發(fā)展也已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的在封閉的國(guó)內(nèi)空間中進(jìn)行，而是必須考慮整個(gè)全球化的背景。正是在這一背景下，2005年6月，國(guó)務(wù)院決定在上海浦東實(shí)行綜合配套改革試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院要求浦東綜合配套改革試點(diǎn)要著力轉(zhuǎn)變政府職能，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，著力改變二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)。要把改革和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把解決本地實(shí)際問(wèn)題與攻克面上共性難題結(jié)合起來(lái)，把實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，把經(jīng)濟(jì)體制改革與其他方面改革結(jié)合起來(lái)，率先建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為推動(dòng)全國(guó)改革起示范作用。根據(jù)綜合配套改革精神，為了進(jìn)一步統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，浦東新區(qū)決定在“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)上，在川沙地區(qū)探索“區(qū)鎮(zhèn)合一”的新模式，并積極推進(jìn)社會(huì)管理和服務(wù)重心下移，創(chuàng)立社區(qū)委員會(huì)管理模式，促進(jìn)政府職能改變。

（二）凝聚共識(shí)、構(gòu)建機(jī)制與培育社會(huì)：社區(qū)委員會(huì)運(yùn)行的成效

社區(qū)委員會(huì)建設(shè)要取得較大發(fā)展，從推動(dòng)力量來(lái)看，政府、社區(qū)委員會(huì)和社會(huì)三個(gè)方面的努力缺一不可。從工作內(nèi)容來(lái)看，政社合作理念扎根、共商共治機(jī)制完善和社會(huì)組織發(fā)育是關(guān)鍵。因此，能否發(fā)揮三方推動(dòng)力量來(lái)完成三個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容，就成為衡量社區(qū)委員會(huì)建設(shè)成效的重要指標(biāo)。通過(guò)跟蹤調(diào)研，我們認(rèn)為在兩年建設(shè)過(guò)程中，華夏社區(qū)委員會(huì)基本達(dá)到了上述要求。

1、政社合作理念初步獲得共識(shí)

社區(qū)委員會(huì)作為全新的政府與社會(huì)合作的治理平臺(tái),要能夠獲得順利發(fā)展,首要的一點(diǎn)就是,政社合作這一理念必須獲得政府、社會(huì)以及社區(qū)委員會(huì)參與者們的共同認(rèn)同。然而，由于中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)，在政府與社會(huì)之間關(guān)系上，更多的是政府對(duì)社會(huì)的單向管理為主，而政府與社會(huì)之間如何合作，應(yīng)該來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的課題。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)雖然存在著許多疑問(wèn)，但是，經(jīng)過(guò)多方的努力，特別是浦東新區(qū)民政局的推動(dòng)下，在功能區(qū)黨工委和新鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，通過(guò)社區(qū)黨委和社區(qū)委員會(huì)的主動(dòng)工作，政社合作這一新理念已經(jīng)獲得各方的初步共識(shí)，從而為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)委員會(huì)的建設(shè)掃清了觀念上的障礙。

（1）上級(jí)黨組織與政府的自覺(jué)：共識(shí)生成的前提。由于長(zhǎng)期以來(lái)政府與社會(huì)之間關(guān)系是處于政府管理社會(huì)這一單向維度中，因此，要形成政社合作的理念，首先要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，在政社合作理念生成過(guò)程中，雖然存在著許多與政社合作理念不一致的聲音和做法，但是，我們同樣也感受到功能區(qū)黨工委和新鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)具有比較明確的政社合作的理念，并采取許多措施來(lái)推進(jìn)這一理念在政府的具體部門(mén)中貫徹。具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面：一是在黨工委和政府文件和會(huì)議上，都一再?gòu)?qiáng)調(diào)這一理念或類似的觀點(diǎn)；二是在日常工作中，要求政府具體部門(mén)盡量按照政社合作的理念推進(jìn)各項(xiàng)工作；三是在一些集中性整治工作過(guò)程中，強(qiáng)化政社合作理念的貫徹。如，去年在推進(jìn)文明社區(qū)建設(shè)的集中整治過(guò)程，由功能區(qū)黨工委副書(shū)記直接掛點(diǎn)華夏社區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)的集中整治工作。該副書(shū)記在推進(jìn)集中整治過(guò)程中，明確必須將政社合作理念作為這次整治工作的主導(dǎo)思想，并在具體過(guò)程中，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和社區(qū)居民與政府之間進(jìn)行積極互動(dòng)，并要求借此機(jī)會(huì)使社區(qū)委員會(huì)整合政府與社會(huì)的平臺(tái)作用得以發(fā)揮，從而使政社合作的理念開(kāi)始讓政府、社會(huì)以及社區(qū)委員會(huì)三方經(jīng)過(guò)互動(dòng)后得以進(jìn)一步接受。

（2）社區(qū)委員會(huì)的努力：共識(shí)生成的關(guān)鍵。任何一種觀念生成，都需要觀念直接承載著予以積極動(dòng)員、推動(dòng)和傳播。政社合作理念是社區(qū)委員會(huì)存在與運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)和組織性質(zhì)。這一理念能否得到各方的認(rèn)同，決定著社區(qū)委員會(huì)能否順利發(fā)展。因此，社區(qū)委員會(huì)必須通過(guò)自身的積極努力，一是通過(guò)建立相應(yīng)機(jī)制來(lái)貫徹政社合作的理念；二是通過(guò)在工作過(guò)程中按照政社合作的理念與政府相關(guān)部門(mén)和社會(huì)各方進(jìn)行互動(dòng)；三是借助上級(jí)黨組織和政府領(lǐng)導(dǎo)的力量進(jìn)行推動(dòng)；四是在加大對(duì)內(nèi)部參與者和外部各方進(jìn)行理念灌輸和傳播。從調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，華夏社區(qū)委員會(huì)已經(jīng)自覺(jué)地在通過(guò)上述四個(gè)方面的渠道，推動(dòng)政社合作理念在政府、社會(huì)以及社區(qū)委員會(huì)內(nèi)部進(jìn)行灌輸和傳播，并已經(jīng)取得一定成效。

（3）社會(huì)各方的支持：共識(shí)生成的基礎(chǔ)。政社合作理念能夠在實(shí)際工作中得以扎根，對(duì)于政府和社會(huì)應(yīng)該來(lái)說(shuō)是雙贏的，從根本來(lái)說(shuō)，社會(huì)得以更大。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)社會(huì)單向管理使中國(guó)社會(huì)形成了一種慣性，導(dǎo)致社會(huì)參與的意識(shí)和能力較弱，特別是川沙地區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)社會(huì)發(fā)育滯后，從而使這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重。因此，能否讓社會(huì)產(chǎn)生到政社合作意識(shí)，進(jìn)而積極參與，對(duì)于社區(qū)委員會(huì)發(fā)展和正常運(yùn)作來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)很基礎(chǔ)性的問(wèn)題，否則就可能導(dǎo)致“一頭熱”后果。從調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在社區(qū)委員會(huì)動(dòng)員和推動(dòng)下，許多社區(qū)居民的社區(qū)組織已經(jīng)開(kāi)始接受了政社合作的力量，并在實(shí)際工作中也開(kāi)始積極參與。如在創(chuàng)建文明社區(qū)過(guò)程中，社區(qū)各級(jí)組織、廣大群眾積極參與，共同找差距、想對(duì)策、下措施，使社區(qū)市容環(huán)境管理聯(lián)席會(huì)議制度、物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)議制度有效發(fā)揮作用，使社區(qū)單位、社區(qū)各類組織更好地了解社區(qū)發(fā)展的需求，主動(dòng)融入社區(qū)，提供服務(wù)資源。社區(qū)委員會(huì)廣泛發(fā)動(dòng)群眾積極參與市容環(huán)境“啄木鳥(niǎo)”隊(duì)伍、市民巡察隊(duì)伍以及“垃圾不落地”志愿者隊(duì)伍，增強(qiáng)了主人翁意識(shí)。在文明創(chuàng)建過(guò)程中，社區(qū)呈現(xiàn)出共商共治的良好氛圍。

2、共商共治機(jī)制初步形成

社區(qū)委員會(huì)作為政府與社會(huì)合作的共商共治平臺(tái)，內(nèi)在要求在具體機(jī)制設(shè)計(jì)上必須具備政府與社會(huì)互動(dòng)的機(jī)制。這些機(jī)制既包括雙方協(xié)商、溝通機(jī)制，又包括雙方監(jiān)督的機(jī)制。在目前強(qiáng)政府弱社會(huì)條件下，對(duì)于社區(qū)委員會(huì)來(lái)說(shuō)，這些機(jī)制不但是其具體運(yùn)作的內(nèi)在要求，而且也是保障其健康成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。從調(diào)研中,我們發(fā)現(xiàn),社區(qū)委員會(huì)的共商共治機(jī)制已經(jīng)初步形成。

（1）建立社區(qū)代表大會(huì)制度。按照華夏社區(qū)常住人口總數(shù)的千分之二比例，推選產(chǎn)生社區(qū)代表，并差額選舉產(chǎn)生華夏社區(qū)委員會(huì)。制訂并實(shí)行《華夏社區(qū)代表會(huì)議試行辦法》、《關(guān)于建立社區(qū)代表聯(lián)系居（村）民機(jī)制的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于實(shí)行社區(qū)重大事務(wù)共商共決制度的暫行辦法》，通過(guò)這些制度的實(shí)行，保證社區(qū)共商共治工作不斷推進(jìn)。

（2）探索社區(qū)委員會(huì)工作機(jī)制。社區(qū)委員會(huì)是非政府機(jī)構(gòu)，是社區(qū)共商共治的平臺(tái)，更多地?fù)?dān)當(dāng)政府行政力量與居民自治力量之間的橋梁和紐帶作用，因此,自成立以來(lái),社區(qū)委員會(huì)重點(diǎn)探索建立了三個(gè)機(jī)制：

協(xié)同管理機(jī)制。建立健全城市管理聯(lián)席會(huì)議制度、物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)議制度、市民巡訪團(tuán)制度、流動(dòng)人口管理聯(lián)動(dòng)制度等，整合社區(qū)管理力量，服務(wù)社區(qū)發(fā)展，形成共管共治局面。逐步把社區(qū)管理中的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制有效鏈接，建立溝通制度、反饋制度、評(píng)估制度，不斷提高社區(qū)管理績(jī)效，促使社區(qū)環(huán)境井然有序。如，針對(duì)社區(qū)公共資源配置缺乏的現(xiàn)狀，社區(qū)委員會(huì)把資源配置列為社區(qū)工作的重點(diǎn)。精心組織“新鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與市民共商華夏社區(qū)公共資源配置”議政會(huì)，多次協(xié)調(diào)相關(guān)職能處室實(shí)地調(diào)研，積極反映群眾需求，反映社區(qū)發(fā)展需求。目前，社區(qū)文化活動(dòng)室、社區(qū)文化廣場(chǎng)、社區(qū)市民學(xué)校等都已向群眾開(kāi)放。

服務(wù)互動(dòng)機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)社區(qū)不同利益群體積極性，有效整合行政、社會(huì)、市場(chǎng)等各類資源，推動(dòng)參與、整合力量、為民服務(wù)。建立社區(qū)資源共享工作推進(jìn)小組，營(yíng)造社區(qū)共建氛圍，集聚社區(qū)共建資源；培育華夏義工協(xié)會(huì)等公益組織，激發(fā)社團(tuán)組織、各階層人員自愿服務(wù)社區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力。社區(qū)委員會(huì)先后與17家社區(qū)單位結(jié)對(duì)共建，并確定社區(qū)共建項(xiàng)目，做到共建互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為各居委設(shè)立服務(wù)點(diǎn),圖書(shū)館開(kāi)展贈(zèng)書(shū)下社區(qū)活動(dòng)，學(xué)校為社區(qū)輸送教育資源，交警一大隊(duì)與社區(qū)共創(chuàng)文明交通路口，自來(lái)水公司等企事業(yè)單位積極支持社區(qū)扶貧幫困、為民辦事實(shí)事等活動(dòng)。

群眾參與機(jī)制。社區(qū)堅(jiān)持實(shí)行實(shí)事項(xiàng)目共商共決制度，采取定點(diǎn)提案、網(wǎng)絡(luò)提案、信箱提案等方式，擴(kuò)大群眾參與面。通過(guò)實(shí)行周六代表接待日制度、市民議事會(huì)、項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)、民事協(xié)調(diào)會(huì)等形式，調(diào)動(dòng)社區(qū)代表、社區(qū)群眾參與社區(qū)事務(wù)共商共治的積極性，方便群眾就近反映訴求，為民釋疑解惑。如妙欄路菜場(chǎng)的平穩(wěn)取諦、華夏一路、城豐路的有效整治、社區(qū)文化廣場(chǎng)的建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)的設(shè)立等服務(wù)項(xiàng)目，都經(jīng)過(guò)群眾共商共決，取得輿論支持。

3、社會(huì)培育開(kāi)始受到重視

共商共治平臺(tái)建立的一個(gè)內(nèi)在訴求就是通過(guò)政府與社會(huì)合作實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新，而要實(shí)現(xiàn)這一訴求其中就蘊(yùn)含著這么一個(gè)前提條件，那就是需要有一個(gè)相對(duì)成熟的社會(huì)，而各類社團(tuán)是一個(gè)很重要的組成部分。但是，由于華夏社區(qū)是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，是近年來(lái)城市發(fā)展后成長(zhǎng)起來(lái)的一個(gè)社區(qū)，雖然有若干成規(guī)模的居民區(qū)，但是整體社會(huì)發(fā)育相當(dāng)不成熟，其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是各類社會(huì)團(tuán)體較少。針對(duì)這一現(xiàn)象，社區(qū)委員會(huì)加大各類社團(tuán)的培育工作，積極組建、培育華夏義工協(xié)會(huì)、慈善超市等公益組織，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)作用。華夏義工協(xié)會(huì)建立了協(xié)會(huì)家園、開(kāi)設(shè)了“義工網(wǎng)站”，并定點(diǎn)、定時(shí)、定項(xiàng)目地開(kāi)展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。目前有注冊(cè)義工近465名。通過(guò)慈善超市平臺(tái)，建立了社區(qū)愛(ài)心幫扶信息庫(kù)，常年開(kāi)展實(shí)物義賣、愛(ài)心物資配送等活動(dòng)，開(kāi)展了“同一藍(lán)天下、攜手關(guān)愛(ài)你我他”慈善關(guān)愛(ài)系列活動(dòng)。目前，華夏社區(qū)共有37支特色團(tuán)隊(duì)。

（三）社區(qū)委員會(huì)在發(fā)展過(guò)程中顯現(xiàn)出的不足

自成立以來(lái)，雖然華夏社區(qū)委員會(huì)在上級(jí)黨組織和政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，在社會(huì)各方支持下，通過(guò)自身努力，取得了許多成就。但是，由于社區(qū)委員會(huì)是一個(gè)在全新理念基礎(chǔ)上建立起來(lái)的政社合作平臺(tái)組織，因此，社區(qū)委員會(huì)建設(shè)也存在著許多不足之處。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、在社區(qū)管理方面的職責(zé)定位還不夠清晰

管理層之間的條塊關(guān)系尚待理順，某些機(jī)構(gòu)、部門(mén)之間還存在著職能交叉和空白的地方，如功能區(qū)域處室與社區(qū)的關(guān)系，事業(yè)單位與社區(qū)的關(guān)系（特別是社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)的關(guān)系），居（村）委與社區(qū)的職責(zé)界面需要進(jìn)一步分清。另外，社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，由于分別受各自條線的領(lǐng)導(dǎo)，按條線的指令行事，與社區(qū)之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推托或相互扯皮。

2、對(duì)社區(qū)委員會(huì)的認(rèn)識(shí)仍存在誤區(qū)

社區(qū)委員會(huì)“初來(lái)乍到”，為數(shù)不少的群眾仍把社區(qū)委員會(huì)看作政府的一個(gè)工作部門(mén)。人們常會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的事：某一個(gè)老百姓在與社區(qū)委員會(huì)打交道的過(guò)程中有意見(jiàn)，他就會(huì)錯(cuò)誤地以為這是政府的責(zé)任，并進(jìn)而對(duì)政府心懷不滿。反之，他則會(huì)對(duì)政府心懷感激。這種錯(cuò)誤觀念的本身也恰恰反映出社區(qū)本身發(fā)展的不成熟。因此，在理論和規(guī)制上界清社區(qū)委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職能、活動(dòng)空間，在實(shí)踐中促進(jìn)其發(fā)展、完善其管理，并優(yōu)化其進(jìn)一步發(fā)展的環(huán)境，是浦東今后深化改革的重要任務(wù)之一。

3、共商共決機(jī)制有待進(jìn)一步完善

共商共決機(jī)制不僅要維護(hù)現(xiàn)代民主制度,并使其得以鞏固,而且要維護(hù)個(gè)體的利益,使其既能從公共權(quán)利中獲得保護(hù),而又能避免對(duì)公共權(quán)利的危害。目前，區(qū)域沒(méi)有一套統(tǒng)一的共商共決規(guī)范，各社區(qū)自行制定的《關(guān)于實(shí)行社區(qū)重大事務(wù)共商共決制度的暫行辦法》都缺乏與個(gè)體利益問(wèn)題的銜接。而大多數(shù)情況下，共商共決的“多數(shù)原則”必然會(huì)損害一部分群眾的合理利益，抓緊建立有效的補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。

4、社區(qū)自治水平有待進(jìn)一步提高

川沙模式下的居（村）民自治是“大政府”（新區(qū)和新鎮(zhèn)政府）支撐下的自治，還沒(méi)有完全過(guò)渡到“大社會(huì)”主導(dǎo)的自治階段。社區(qū)委員會(huì)成立不久，大部分精力忙于應(yīng)付政府事項(xiàng)。在日常時(shí)間中，完成鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)行政事務(wù)所花費(fèi)的時(shí)間約占總的工作時(shí)間的40%以上，只有不到60%時(shí)間是用來(lái)從事發(fā)展社區(qū)的事務(wù)。這種局面難以吸引其他社會(huì)力量和資源進(jìn)入社區(qū)。

三、地方治理理論、共商共治平臺(tái)與構(gòu)建社區(qū)共同體：社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的理念基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)定位

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在華夏社區(qū)委員會(huì)具體運(yùn)行過(guò)程中之所以存在上述一些不足之處與發(fā)展瓶頸，很重要一個(gè)原因就是對(duì)創(chuàng)建共商共治平臺(tái)所依據(jù)的相關(guān)理念不了解，從而對(duì)社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)定位產(chǎn)生了模糊認(rèn)識(shí)所導(dǎo)致。因此，我們有必要對(duì)作為社會(huì)管理體制創(chuàng)新的，以社區(qū)委員會(huì)為核心的共商共治平臺(tái)創(chuàng)建的理論依據(jù)進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上明確社區(qū)委員會(huì)的定位。

（一）地方治理理論與社會(huì)管理體制創(chuàng)新：社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的理論依據(jù)

浦東綜合配套改革試點(diǎn)是中國(guó)發(fā)展處于第三階段中的一個(gè)具有前瞻性的改革，將對(duì)全國(guó)下一階段改革起到示范性和引領(lǐng)性作用。作為第三階段改革先行者，浦東綜合配套改革試點(diǎn)已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題了，而是必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題了，同時(shí)，也已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的在封閉的國(guó)內(nèi)空間中進(jìn)行，而是必須考慮整個(gè)全球化背景。這就決定了作為綜合配套改革試點(diǎn)的一個(gè)組成部分的社區(qū)委員會(huì)創(chuàng)建工作，也應(yīng)該體現(xiàn)全球化條件下解決社會(huì)管理體制創(chuàng)新的最新思路。在對(duì)以社區(qū)委員會(huì)核心的共商共決平臺(tái)創(chuàng)建工作的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)該工作不論是在理念上還是在機(jī)制上，都符合國(guó)際上最新的社會(huì)管理理論之一——地方治理理論。為了使社區(qū)委員會(huì)定位進(jìn)一步明確和機(jī)制進(jìn)一步完善獲得相應(yīng)理論支持，以下我們將對(duì)當(dāng)代地方治理問(wèn)題提出和理論的基本內(nèi)容進(jìn)行介紹。

在傳統(tǒng)的國(guó)家治理中，人們更多是將視角集中在政府之間關(guān)系以及政府產(chǎn)生的方式上，因此，作為國(guó)家政治生活的重要組成部分，地方制度設(shè)計(jì)一直與國(guó)家結(jié)構(gòu)、中央與地方關(guān)系、政府間關(guān)系的構(gòu)建與演變聯(lián)系在一起；作為國(guó)家權(quán)力和利益的主體之一，地方組織的作用與發(fā)展也始終取決于中央與地方間的集權(quán)與分權(quán)、控制與自治等關(guān)系結(jié)構(gòu)中。從20世紀(jì)80、90年代的地方治理的實(shí)踐與理論出現(xiàn)之后，人們關(guān)于國(guó)家與社會(huì)治理的視角與思維開(kāi)始發(fā)生了較大變化，即：開(kāi)始從政府間關(guān)系格局為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦H關(guān)系、政府與社會(huì)間合作的新型發(fā)展道路上。

所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。其目的在于，達(dá)成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促進(jìn)地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系。當(dāng)代地方治理思想和實(shí)踐首先發(fā)源于20世紀(jì)80年代初中期的英國(guó)，緊接著向歐洲大陸國(guó)家、北美國(guó)家和大洋洲國(guó)家擴(kuò)展，逐漸成為80年代以后發(fā)達(dá)國(guó)家政治與行政改革的一個(gè)重要方向，并成為全球范圍內(nèi)引導(dǎo)政治與行政改革潮流的一支不可忽視的力量。90年代中期以后，在聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織的推動(dòng)下，作為一種改善國(guó)家政治與行政管理的手段，地方治理的觀念及其實(shí)踐逐漸輸入到亞洲、非洲、中南美洲等一些發(fā)展中國(guó)家。總結(jié)學(xué)者研究和各地實(shí)踐的情況，當(dāng)代地方治理理論可以概括為以下四個(gè)要點(diǎn)：

第一、地方治理是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排。地方治理涉及多元治理主體的參與和投入。作為制度安排，地方治理主要體現(xiàn)為地方政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動(dòng)力機(jī)制和利益結(jié)構(gòu)，這是地方治理實(shí)踐得以進(jìn)行的基礎(chǔ)。其中最重要的權(quán)力關(guān)系和體制包括：政府間的各類權(quán)力的劃分；地方選舉制度或領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式；地方政府或社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的組織與體制；公民參與管理的權(quán)力空間；企業(yè)或公民參與公共事務(wù)管理的動(dòng)力機(jī)制與利益結(jié)構(gòu)；各種利益相關(guān)者進(jìn)入地方公共政策過(guò)程的途徑和方式等。以地方或社區(qū)公共問(wèn)題或管理事務(wù)的性質(zhì)為導(dǎo)向產(chǎn)生的多中心、多樣化、彈性化的治理結(jié)構(gòu)成為當(dāng)代地方治理實(shí)踐的最顯著特征。

第二、地方治理是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動(dòng)過(guò)程。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，地方治理運(yùn)動(dòng)無(wú)非要實(shí)現(xiàn)兩大根本目標(biāo)：一是依靠治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的資源，發(fā)揮各種社會(huì)有生力量的作用，共同解決地方的公共問(wèn)題，改善或提高公民生活的質(zhì)量，形成地方可持續(xù)發(fā)展的能力。二是通過(guò)治理，改革地方政府的現(xiàn)有管理體制，重新定位地方政府的管理功能，調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，建立政府與企業(yè)、公民組織之間的戰(zhàn)略合作的伙伴關(guān)系，提升地方政府組織管理社會(huì)公共事務(wù)的能力。

第三、地方治理運(yùn)作依靠的是在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的公共政策和公民參與網(wǎng)絡(luò)。在特定的公共政策問(wèn)題上，由于涉及相關(guān)的利益關(guān)系人參與進(jìn)入公共政策過(guò)程中，從而形成了關(guān)注、影響這一公共政策的網(wǎng)絡(luò)體系，而公共政策的選擇是網(wǎng)絡(luò)中利益關(guān)系人互動(dòng)、平衡的結(jié)果。因此，地方治理依賴于為解決公共問(wèn)題而形成或聚集起來(lái)的功能性網(wǎng)絡(luò)。這就決定了當(dāng)代地方治理主體構(gòu)成的特性。同時(shí)，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，公民社會(huì)相對(duì)來(lái)說(shuō)較不發(fā)展，通過(guò)地方治理模式的不但能夠使公民能夠參與地方公共政策的形成過(guò)程，而且在此過(guò)程中還能夠達(dá)到培育各類社會(huì)組織，從而推進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)。

第四、地方治理極其關(guān)注環(huán)境的變化和挑戰(zhàn)，它的視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展的前景上。當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是要形成開(kāi)放、應(yīng)對(duì)變化的治理制度和機(jī)制。因此，在地方治理的體制建設(shè)、組織構(gòu)造、政策過(guò)程設(shè)計(jì)、新型官民關(guān)系形成等重大問(wèn)題上，無(wú)不突出開(kāi)放性和對(duì)環(huán)境的回應(yīng)性、適應(yīng)性的特點(diǎn)。

（二）共商共治平臺(tái)與社會(huì)管理體制創(chuàng)新：社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)定位

作為地方治理模式在中國(guó)社會(huì)中的一種實(shí)踐，我們可以在地方治理理論指導(dǎo)下，根據(jù)上海浦東的實(shí)際對(duì)社區(qū)委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)定位做出以下幾個(gè)方面的判斷和認(rèn)識(shí)：

第一、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府為了適應(yīng)全球化和市場(chǎng)化條件下社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理體制，推進(jìn)地方政府改革的一個(gè)重要舉措的成果。在調(diào)研中，在了解人們對(duì)是否要?jiǎng)?chuàng)建社區(qū)委員會(huì)之一社會(huì)管理模式時(shí)，我們了解到其中有相當(dāng)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)委員會(huì)只是一種作秀，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，理由二：一是目前社區(qū)委員會(huì)要做的工作，政府自身也可以做，而按照社區(qū)委員會(huì)的工作機(jī)制來(lái)看，效率還不如由政府處理來(lái)得快，并且許多工作最后還要由政府來(lái)完成；二是目前公民社會(huì)并不發(fā)達(dá)，并且居民們也不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，因此，社區(qū)委員會(huì)的理念太超前，在中國(guó)目前不適合。上述觀點(diǎn)是傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致的，而作為浦東綜合配套改革試點(diǎn)的內(nèi)容之一，社區(qū)委員會(huì)建設(shè)本身就是要立足于全球化條件下社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)要求，為全國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。因此，浦東新區(qū)政府決定創(chuàng)建社區(qū)委員會(huì)，就是要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)社會(huì)管理的觀念，改變那種社會(huì)問(wèn)題由政府包辦的方式，通過(guò)創(chuàng)新管理機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)和運(yùn)作模式，使社區(qū)居民等社會(huì)各方面力量參與對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理，來(lái)培育居民公共意識(shí)，培育各類社會(huì)組織成長(zhǎng)，在政府與社會(huì)合作過(guò)程中，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。因此，社區(qū)委員會(huì)創(chuàng)建工作本身就是轉(zhuǎn)變觀念過(guò)程，同時(shí)，創(chuàng)建工作本身就是推動(dòng)社會(huì)成長(zhǎng)的一條重要途徑，而不能等待社會(huì)成長(zhǎng)之后再來(lái)改革，這也是后發(fā)國(guó)家的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。

第二、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府在推進(jìn)政府改革過(guò)程中，根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，圍繞社區(qū)公共事務(wù)與管理為中心，探索在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府與社會(huì)合作的一種新型社會(huì)管理模式。地方治理模式與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的最大區(qū)別在于，地方治理跳出了政府部門(mén)之間權(quán)力的此消彼漲，或局限于中央與地方逐漸的縱向權(quán)力分配上，它更注重在政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的三維關(guān)系中，尋求廣泛的治理力量支持，發(fā)展更為有效的公共事務(wù)治理道路。從其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，地方治理強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)的合作。落實(shí)到具體操作層面，地方治理模式所強(qiáng)調(diào)的政府與社會(huì)合作體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是在具體治理組織機(jī)構(gòu)中的政府與社會(huì)合作；二是在具體治理過(guò)程中的政府與社會(huì)合作。這兩方面的內(nèi)容也同樣體現(xiàn)在社區(qū)委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制和組織性質(zhì)上，即以社區(qū)委員會(huì)為核心的新型社會(huì)管理體系作為一種地方治理的具體模式，它實(shí)質(zhì)上是一種以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)治理為目標(biāo)而形成的政府與社會(huì)合作的組織機(jī)構(gòu)，也可稱之為共商共治平臺(tái)。因此，我們這里所說(shuō)的社區(qū)委員會(huì)與傳統(tǒng)的街道辦事處有著本質(zhì)差別，與目前普遍實(shí)行的由街道辦事處建立的“社區(qū)委員會(huì)”也存在著重大差異。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，履行的是政府的職能，而社區(qū)委員會(huì)是共商共治平臺(tái)，是政府與社會(huì)互動(dòng)合作的機(jī)構(gòu)，它不履行政府職能。目前由街道建立的“社區(qū)委員會(huì)”，其最終目標(biāo)也是希望經(jīng)過(guò)一段時(shí)間過(guò)渡，最終成為一個(gè)政府與社會(huì)共商共治的平臺(tái)，但是目前處于過(guò)渡階段，在具體運(yùn)作過(guò)程中，還只是增加了一些社區(qū)共治的內(nèi)容，街道的政府職能尚未退出。因此，川沙地區(qū)所實(shí)行的社區(qū)委員會(huì)與上述的由街道建立的“社區(qū)委員會(huì)”，雖然在組織發(fā)展的最終目標(biāo)上將會(huì)是一致的，但是在目前這一階段卻存在著重大差異。從這一角度來(lái)說(shuō)，川沙地區(qū)進(jìn)行的社區(qū)委員會(huì)的試點(diǎn)工作具有現(xiàn)實(shí)的前瞻性。

第三、社區(qū)委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)組織創(chuàng)新，使社區(qū)民眾、社區(qū)單位、社區(qū)組織等社區(qū)建設(shè)中的利益相關(guān)者，制度化地參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理，從而推進(jìn)社區(qū)共同體形成的制度和組織基礎(chǔ)。地方治理模式之所以能夠興起，很重要的一個(gè)原因，就是多元社會(huì)發(fā)展內(nèi)在要求政府必須在處理與民眾關(guān)系最為密切的地方事務(wù)時(shí)，不但要聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)，而且還必須讓這些力量參與決策和管理，這樣可以整合各方面資源用于這些事務(wù)的解決，同時(shí)還能夠減少政府管理社會(huì)的成本。另外，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，地方治理模式還具有兩方面意義：一是能夠在基層事務(wù)方面釋放出一定的政治空間，從而減輕社會(huì)對(duì)整個(gè)政治體系的民主化壓力；二是通過(guò)制度化方式讓民眾參與社區(qū)事務(wù)處理，從而培養(yǎng)其理性的公共意識(shí)和責(zé)任，并在此過(guò)程中增加所在社區(qū)的社會(huì)資本，從而推進(jìn)社區(qū)共同體的形成。因此，社區(qū)委員會(huì)模式的建立在社會(huì)管理成本、推進(jìn)基層民主政治和構(gòu)建社區(qū)共同體等方面都具有重要作用。

四、在規(guī)范與創(chuàng)新之間：突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的跨躍

目前，華夏社區(qū)委員會(huì)建設(shè)工作，不論是使框架搭建，還是與社會(huì)互動(dòng)，都已經(jīng)按照相關(guān)要求基本到位了。針對(duì)在當(dāng)前發(fā)展階段呈現(xiàn)出的不足，我們應(yīng)該從體制機(jī)制等深層次角度，去突破其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，促進(jìn)社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的跨躍式發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政社職能分工

作為政社合作的一個(gè)平臺(tái)和組織載體，社區(qū)委員會(huì)的建立標(biāo)志著政府治理社會(huì)的一種全新模式的誕生，同時(shí)也意味政府和社會(huì)之間將在一個(gè)制度性平臺(tái)上進(jìn)行互動(dòng)。新型治理社會(huì)模式的出現(xiàn)，代表著政府管理社會(huì)方式的變化，從微觀管理角度來(lái)看，作為基層政府的職能及其運(yùn)作方式需要轉(zhuǎn)變。面對(duì)新型社會(huì)治理模式，作為基層政府的川沙新鎮(zhèn)政府，在職能和工作機(jī)制需要轉(zhuǎn)變的內(nèi)容涉及到方方面面，但從推動(dòng)社區(qū)委員會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，應(yīng)重點(diǎn)在以下四個(gè)方面尋求突破：

1、規(guī)范政社職能分工，剝離并收回下放到社區(qū)委員會(huì)中的行政職能。之所以在社區(qū)委員會(huì)設(shè)置之初，會(huì)將許多行政性職能嵌入其整體職能之中，根據(jù)我們分析，主要是對(duì)社區(qū)委員會(huì)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位造成，即，從理論上認(rèn)同社區(qū)委員會(huì)是政社合作的平臺(tái)，而在實(shí)際認(rèn)識(shí)上，還是將之認(rèn)同為管理性機(jī)構(gòu)，從而把社區(qū)委員會(huì)與其工作區(qū)域內(nèi)的各類組織之間關(guān)系定位為管理與被管理的關(guān)系，而不是本質(zhì)上的平等關(guān)系。因此，要規(guī)范政府與社區(qū)委員會(huì)之間職能，政府及其職能部門(mén)首先要從觀念上認(rèn)識(shí)到社區(qū)委員會(huì)不是一個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)，它們與社區(qū)中其他組織之間關(guān)系是平等合作關(guān)系，只是起到協(xié)調(diào)和整合作用，要逐步將一些屬于政府的職能自然就必須從社區(qū)委員會(huì)的整體職能中剝離出去。

當(dāng)然，相關(guān)行政性職能從社區(qū)委員會(huì)整體職能中剝離之后，并非意味著社區(qū)委員會(huì)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)不作為，而是意味著社區(qū)委員會(huì)不履行涉及這些領(lǐng)域的行政性事務(wù)，社區(qū)委員會(huì)可以從政社合作角度或是從整合社會(huì)力量來(lái)推動(dòng)等角度和方式來(lái)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的工作。以社區(qū)委員會(huì)與居村委工作之間關(guān)系為例，社區(qū)委員會(huì)不負(fù)責(zé)對(duì)居村委的換屆以及日常工作指導(dǎo)，但是可以通過(guò)幫助居村委培育社區(qū)內(nèi)團(tuán)隊(duì)建設(shè)等工作，以及將各居村委會(huì)負(fù)責(zé)人納入社區(qū)委員會(huì)的居村委專業(yè)委員會(huì)平臺(tái)中，通過(guò)這一平臺(tái)與政府相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行互動(dòng)，共商居村委建設(shè)中的相關(guān)問(wèn)題以及社區(qū)建設(shè)中的相關(guān)問(wèn)題。

2、建立新型政府運(yùn)行機(jī)制，杜絕將大量行政事務(wù)“漏斗式”下放到社區(qū)委員會(huì)以及居、村委會(huì)的現(xiàn)象。第一、必須充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)委員會(huì)和居、村委會(huì)雖然是政府推動(dòng)的社會(huì)組織，但是它們畢竟不是政府派出的行政機(jī)構(gòu)，其職責(zé)分別是政社合作平臺(tái)和群眾自治組織。從根本上來(lái)說(shuō)，是通過(guò)它們使社會(huì)治理能力得以加強(qiáng)，并起到了在社區(qū)內(nèi)部主導(dǎo)了各類社會(huì)組織，從而有利于政府減少社會(huì)管理成本以及增強(qiáng)政權(quán)在社會(huì)中的合法性。第二、進(jìn)行分類管理，將下放給社區(qū)委員會(huì)以及居、村委會(huì)的行政事務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買的方式交給相關(guān)中介組織來(lái)完成，從而達(dá)到以下兩方面目的：一是促進(jìn)社區(qū)委員會(huì)和居村委會(huì)的發(fā)展。二是提高行政事務(wù)的質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)大量行政事務(wù)都下放到社區(qū)委員會(huì)以及居村委會(huì)來(lái)完成，俗話說(shuō)“上面千條線，下面一根針”，由于時(shí)間和精力不足，相當(dāng)部分工作也只能是應(yīng)付。如果通過(guò)政府購(gòu)買方式交由相關(guān)中介組織來(lái)完成的話，政府可以通過(guò)契約方式來(lái)制約，從而保證了這些事務(wù)的質(zhì)量。

3、推進(jìn)政府職能到位，保證政府力量“條條到底”。政府必須切實(shí)推動(dòng)政府職能到位，保證行政力量的“條條到底”。既要改變將行政事務(wù)下放給社區(qū)委員會(huì)的做法，也要改變行政不作為或行政效率低下的現(xiàn)象，使社區(qū)委員會(huì)不要將大部分時(shí)間用在直接履行或代替履行行政事務(wù)上，從而有足夠時(shí)間來(lái)完成政社合作事宜和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的事務(wù)。

4、完善社區(qū)委員會(huì)與政府之間互動(dòng)機(jī)制，保證政府職能轉(zhuǎn)變到位。社區(qū)委員會(huì)作為政府與社會(huì)合作的共商共治平臺(tái)，內(nèi)在要求在具體機(jī)制設(shè)計(jì)上必須具備政府與社會(huì)互動(dòng)的機(jī)制。這些機(jī)制既包括雙方協(xié)商、溝通機(jī)制，又包括雙方監(jiān)督的機(jī)制。在目前強(qiáng)政府弱社會(huì)條件下，對(duì)于社區(qū)委員會(huì)來(lái)說(shuō)，這些機(jī)制不但是其具體運(yùn)作的內(nèi)在要求，而且也是保障其健康成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。具體來(lái)說(shuō)，政社互動(dòng)機(jī)制可以包括：以社區(qū)委員會(huì)為平臺(tái)的政府決策聽(tīng)證、情況反饋制度；社區(qū)委員會(huì)對(duì)管委會(huì)各職能部門(mén)的評(píng)議制度。功能區(qū)域管委會(huì)對(duì)社區(qū)委員會(huì)的評(píng)議制度等。

（二）加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)共商共治

構(gòu)建以社區(qū)委員會(huì)為核心的共商共治平臺(tái)，其中很重要一個(gè)方面意圖就是要通過(guò)制度化方式，對(duì)社區(qū)中各方面利益相關(guān)者的意見(jiàn)進(jìn)行整合，使社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理能夠體現(xiàn)政府與民眾兩方面的意志。因此，社區(qū)委員會(huì)要起到社區(qū)利益整合平臺(tái)作用，就要讓共商共治機(jī)制能夠充分容納各方面利益表達(dá)，并設(shè)計(jì)能夠讓民眾充分參與和社會(huì)協(xié)同的制度體系。從目前情況來(lái)看，民眾參與和社會(huì)協(xié)同的制度體系框架在華夏社區(qū)委員會(huì)中已經(jīng)基本具備，但是，還需要進(jìn)一步完善，具體有三個(gè)方面：

第一，完善專業(yè)工作委員會(huì)制度。一是改變專業(yè)工作委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，嚴(yán)格實(shí)行委員會(huì)制度，從而使專業(yè)工作委員會(huì)成為整合民意和社會(huì)協(xié)同的次級(jí)共商共決的平臺(tái)。二是增加專業(yè)工作委員會(huì)成員數(shù)量，并調(diào)整成員組成結(jié)構(gòu)。目前大部分專業(yè)工作委員會(huì)成員中沒(méi)有社區(qū)相關(guān)組織和單位的代表，更多的是由政府職能部門(mén)成員和專職工作人員組成，因此建議增加社區(qū)相關(guān)單位和組織代表。三是要切實(shí)運(yùn)行專業(yè)工作委員會(huì)的共商共決次級(jí)平臺(tái)功能，使大部分事務(wù)能夠首先在此平臺(tái)中獲得協(xié)商、研究、聽(tīng)證和提出初步意見(jiàn)，其次在執(zhí)行社區(qū)委員會(huì)決定時(shí)也能夠發(fā)揮其次級(jí)整合平臺(tái)中的統(tǒng)一思想和商議對(duì)策的功能，使執(zhí)行過(guò)程能夠走群眾路線，減少執(zhí)行成本。

第二，成立咨詢委員會(huì)。在社區(qū)委員會(huì)或?qū)I(yè)工作委員會(huì)層面下成立若干咨詢委員會(huì)，該委員會(huì)主要由社區(qū)內(nèi)或社區(qū)外某一領(lǐng)域中擁有較高專業(yè)技能或有較高威望的人員組成。社區(qū)委員會(huì)或?qū)I(yè)工作委員會(huì)在進(jìn)行某一事項(xiàng)決策之前，可以請(qǐng)咨詢委員會(huì)進(jìn)行研究，咨詢委員會(huì)通過(guò)調(diào)研而后召開(kāi)會(huì)議提出咨詢意見(jiàn)和相應(yīng)對(duì)策。如果說(shuō)社區(qū)委員會(huì)和專業(yè)工作委員會(huì)具有決策權(quán)和部分決策權(quán)，那么咨詢委員會(huì)就不具備決策，但是具有建議權(quán)。由于咨詢委員會(huì)不具有決策權(quán)，并且咨詢委員會(huì)成員都是兼職人員，因此，在數(shù)量上和人員上可以多一點(diǎn)，從而為社區(qū)委員會(huì)整合各方面人才和民意奠定制度性和組織性的基礎(chǔ)。

第三，推行聽(tīng)證會(huì)制度。具體來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)制度應(yīng)包含三個(gè)層面的聽(tīng)證：一是政府決策前，在社區(qū)委員會(huì)層面上的聽(tīng)證；二是社區(qū)委員會(huì)決策前，在專業(yè)工作委員會(huì)層面的聽(tīng)證；三是社區(qū)中各類矛盾需要進(jìn)行聽(tīng)證的其他事務(wù)。

（三）構(gòu)建新型組織，加大社會(huì)培育力度

社會(huì)組織是社區(qū)委員會(huì)履行社會(huì)職能的載體，是服務(wù)群眾、組織群眾的抓手。要在制度層面重視社團(tuán)組織的作用，進(jìn)一步培育社區(qū)各類社會(huì)組織特別是各類社區(qū)團(tuán)隊(duì)。

第一，開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)政治組織的社會(huì)功能。雖然，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，許多傳統(tǒng)政治組織如共青團(tuán)組織在基層開(kāi)始出現(xiàn)邊緣化現(xiàn)象，其整合社會(huì)功能開(kāi)始弱化。但是，近些年來(lái)許多地方通過(guò)推進(jìn)這些組織的轉(zhuǎn)型，使其不斷適應(yīng)轉(zhuǎn)型后社會(huì)的要求，從而使這些組織在新的社會(huì)條件下重新發(fā)揮其應(yīng)有的功能和新的作用，成為推動(dòng)社會(huì)和諧的重要力量之一。比如，上海市南京東路街道廈門(mén)居民區(qū)團(tuán)委，在全市范圍內(nèi)率先推進(jìn)社區(qū)團(tuán)組織的直選工作，從而激活了社區(qū)團(tuán)組織，使社區(qū)內(nèi)的200多名團(tuán)員和青年經(jīng)常成為社區(qū)內(nèi)部團(tuán)結(jié)的重要力量。因此，我們可以充分發(fā)揮社區(qū)中的共青團(tuán)組織等傳統(tǒng)組織的作用，使之成為社區(qū)建設(shè)的一支重要力量。

第二，通過(guò)傳統(tǒng)政治、社會(huì)組織來(lái)培育新的社會(huì)組織。各類社會(huì)組織創(chuàng)建與成長(zhǎng)主要有兩種途徑：一是在一些利益或興趣相同或相近的個(gè)人推動(dòng)下自發(fā)誕生與成長(zhǎng)；二是通過(guò)政府或既有的政治、社會(huì)組織來(lái)推動(dòng)而誕生和成長(zhǎng)的。相對(duì)后者來(lái)說(shuō)，前者需要更多社會(huì)等條件，而后者由于有相對(duì)強(qiáng)大的推動(dòng)力，條件更容易具備，但是后者需要推動(dòng)者有現(xiàn)代意識(shí)和培育組織的技能，否則可能導(dǎo)致所培育的社會(huì)組織過(guò)度依賴推動(dòng)者，反而不利于其成長(zhǎng)。因此，培育社會(huì)組織就成為社區(qū)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。落實(shí)到具體層面，該工作主要應(yīng)該由社區(qū)中的各類既有政治和社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，具體來(lái)說(shuō)主要是由居民區(qū)的黨組織和居委會(huì)以及共青團(tuán)等組織來(lái)承擔(dān)。

第三，由社區(qū)委員會(huì)推動(dòng)社會(huì)組織的生成和發(fā)展。一是從面上進(jìn)行業(yè)務(wù)上對(duì)居民區(qū)的社會(huì)組織培育工作予以指導(dǎo)和培訓(xùn)。二是在初期，可以直接培育若干社會(huì)組織，起到示范作用。三是對(duì)于涉及跨居民區(qū)的社區(qū)創(chuàng)建工作，需要由社區(qū)委員會(huì)來(lái)推進(jìn)。四是待到社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)組織發(fā)展到一定程度時(shí)，社區(qū)委員會(huì)應(yīng)該將這些組織中的相同或相似組織，進(jìn)一步整合起來(lái)，推動(dòng)它們成立社區(qū)層面的聯(lián)合會(huì)性質(zhì)的組織。

第四，探索由各類社會(huì)組織來(lái)推動(dòng)社區(qū)民眾參與社區(qū)公共事務(wù)的新途徑。目前，社區(qū)內(nèi)各類活動(dòng)主要是由社區(qū)委員會(huì)或居委會(huì)等來(lái)組織以及推動(dòng)民眾參加，但是由于精力有限以及其他原因，導(dǎo)致活動(dòng)數(shù)量和吸引力等都存在著許多不盡人意之處。因此，我們應(yīng)該探索組織和推動(dòng)社區(qū)民眾參與社區(qū)各類活動(dòng)的新的途徑，其中一個(gè)做法就是通過(guò)發(fā)揮各類社團(tuán)等社會(huì)組織作用達(dá)到上述目標(biāo)，具體做法有三：一是由各類社團(tuán)組織本社團(tuán)成員經(jīng)常性開(kāi)展活動(dòng)；二是由社區(qū)委員會(huì)或居委會(huì)來(lái)舉辦某項(xiàng)活動(dòng)，由相關(guān)社團(tuán)來(lái)承辦；三是社區(qū)委員會(huì)建立社區(qū)發(fā)展基金，由各類社團(tuán)申報(bào)需要開(kāi)展的活動(dòng)，而后由社區(qū)委員會(huì)進(jìn)行篩選后，以資金方式予以支持。

五、結(jié)論

川沙地區(qū)的社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，推進(jìn)政府職能改革，探索政府與社會(huì)合作、完善基層群眾自治制度的一種組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的成果。自2006年4月先后創(chuàng)建以來(lái)，在各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下和各級(jí)政府的指導(dǎo)下，各社區(qū)委員會(huì)在構(gòu)建共商共治平臺(tái)方面做了大量工作，并為其他社區(qū)委員會(huì)創(chuàng)造了大量經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)在制度創(chuàng)建和具體運(yùn)行中，社區(qū)委員會(huì)還存在著一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題有的是由于組織初創(chuàng)，制度與機(jī)制尚未獲得完善的結(jié)果，有的是人員觀念尚未及時(shí)得以更新導(dǎo)致。我們認(rèn)為，要進(jìn)一步完善社區(qū)委員會(huì)建設(shè)，必須做好以下兩方面工作：首先必須在地方治理理論指導(dǎo)下，更新相關(guān)人員的觀念，明確社區(qū)委員會(huì)定位，并通過(guò)培訓(xùn)使相關(guān)人員能夠理解、接受這些理念和相應(yīng)操作知識(shí)。其次要在構(gòu)建政社互動(dòng)機(jī)制、完善共商共治機(jī)制、培育社會(huì)組織等方面下功夫。同時(shí)，我們還必須清醒地意識(shí)到，任何組織和制度創(chuàng)新都必須經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整的過(guò)程，因此，社區(qū)委員會(huì)建設(shè)任務(wù)不可能是一勞永逸的，今后還應(yīng)該根據(jù)新的情況變化而不斷進(jìn)行創(chuàng)新。