導(dǎo)語(yǔ)：縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換及有效治理研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要:政策轉(zhuǎn)換是政策制定與政策執(zhí)行之間的中間環(huán)節(jié)，在中國(guó)公共政策過(guò)程中扮演著重要角色。文章指出，縣一級(jí)的政策轉(zhuǎn)換以基層治理體系為基礎(chǔ)，能夠結(jié)合基層多元的治理目標(biāo)、社會(huì)需求與治理能力，優(yōu)化國(guó)家政策與基層社會(huì)的契合度。近年來(lái)，上級(jí)政府開(kāi)始逐步上收政策轉(zhuǎn)換權(quán)，并試圖通過(guò)建立政治化、精細(xì)化、高標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的精準(zhǔn)界定，提高政策執(zhí)行效率。然而，頂格化的指標(biāo)體系導(dǎo)致政策剛性化，并不斷擠壓縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換空間，最終引發(fā)政策轉(zhuǎn)換失靈。正是在這一過(guò)程中，自上而下的政策開(kāi)始脫嵌于基層治理體系，使政策執(zhí)行與基層治理陷入混亂。這表明，政策轉(zhuǎn)換是制度化解決中國(guó)政策統(tǒng)一性與地方差異性矛盾的有效機(jī)制，同時(shí)關(guān)系到國(guó)家政策目標(biāo)與基層治理秩序的達(dá)成。需要重視政策轉(zhuǎn)換在政策過(guò)程中的重要性，并建立層級(jí)權(quán)力合理配置的政策轉(zhuǎn)換體系。

關(guān)鍵詞:政策過(guò)程；政策轉(zhuǎn)換；縣級(jí)政府；政策失靈；形式主義

一、引言

當(dāng)前中國(guó)正處于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，大量以鄉(xiāng)村建設(shè)、服務(wù)農(nóng)民為目標(biāo)的公共政策向基層社會(huì)下沉，成為國(guó)家建構(gòu)與農(nóng)民服務(wù)關(guān)系的重要載體。然而，在這一背景下，中國(guó)公共政策過(guò)程卻呈現(xiàn)出一個(gè)顯著現(xiàn)象，即附著大量資源的惠農(nóng)政策難以與鄉(xiāng)村社會(huì)相契合，成為無(wú)法執(zhí)行的“空中政策”，且基層干部越是嚴(yán)格執(zhí)行，這些政策與鄉(xiāng)村社會(huì)的沖撞就越激烈，引發(fā)的治理困境就越凸顯?；趩?wèn)題的嚴(yán)重性，2020年中共中央辦公廳的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，嚴(yán)厲批評(píng)了這一現(xiàn)象。那么，這就需要反思我國(guó)政策體系的哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了失靈。對(duì)這一問(wèn)題的解答將引向中國(guó)公共政策過(guò)程中的一個(gè)獨(dú)特階段。政策過(guò)程是政策問(wèn)題進(jìn)入議程、擬定方案、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)階段的總和。針對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界較多關(guān)注政策的制定與執(zhí)行，將兩者視為保障政策過(guò)程有效的重要基礎(chǔ)(丁煌，2002)。在政策制定環(huán)節(jié)，學(xué)者們著重提煉中國(guó)政策制定經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特性，提出了“分級(jí)政策試驗(yàn)”“共識(shí)決策”“集思廣益型決策”等重要概念(韓博天，2010;陳玲、趙靜、薛瀾，2010;王紹光、樊鵬，2012)。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，學(xué)者們更多聚焦中國(guó)政策統(tǒng)一性與執(zhí)行多樣性的特征(賀東航、孔繁復(fù)，2011)，強(qiáng)調(diào)政策變通與執(zhí)行偏差的存在，并從地方政府共謀、利益主體博弈等視角對(duì)此進(jìn)行解釋(周雪光，2008;丁煌，2004)?？梢钥吹?，現(xiàn)有研究高度重視中國(guó)政策經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特性，形成了大量啟發(fā)性的概括。但對(duì)政策制定與執(zhí)行的聚焦，遮蔽了處于兩者之間的一個(gè)獨(dú)特政策階段，本文將其稱為“政策轉(zhuǎn)換”。政策轉(zhuǎn)換是指地方政府根據(jù)中央的政策目標(biāo)，結(jié)合本行政轄區(qū)特點(diǎn)，推動(dòng)政策逐級(jí)細(xì)化與再規(guī)劃的過(guò)程。不少研究都涉及該政策過(guò)程，指出地方政府具有一定的自主性，能夠推動(dòng)政策的細(xì)化與具體化(劉世定、孫立平，1997;李昌瑞，2012)。但現(xiàn)有研究均未將“政策轉(zhuǎn)換”作為獨(dú)立的政策階段進(jìn)行明確界定與闡釋，這導(dǎo)致不少研究通常剛觸及相關(guān)內(nèi)容，就迅速滑向了對(duì)政策制定與執(zhí)行的分析，難以深入剖析中國(guó)政策轉(zhuǎn)換的復(fù)雜機(jī)制，也導(dǎo)致大量經(jīng)驗(yàn)被混淆。事實(shí)上，中國(guó)高度層級(jí)化的政策體系缺乏地方政府有力的政策轉(zhuǎn)換，要保障政策有效落實(shí)是難以想象的。因此，只有將“政策轉(zhuǎn)換”從政策過(guò)程中明確界定出來(lái)，才能進(jìn)一步理解中國(guó)政策體系的特征與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制?；诖?，本文試圖通過(guò)闡釋政策轉(zhuǎn)換與有效治理的關(guān)聯(lián)，增進(jìn)現(xiàn)有研究對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的理解。同時(shí)，本文還將通過(guò)典型案例說(shuō)明政策轉(zhuǎn)換失靈的后果與原因，為當(dāng)前基層普遍存在的政策失靈現(xiàn)象提供解釋。本文的案例C縣位于江西省南部的Y市，下轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?1.6萬(wàn)，是典型的中西部縣。筆者于2019年12月在C縣開(kāi)展了一個(gè)月的調(diào)研，對(duì)該縣的主要縣職部門(mén)與兩個(gè)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)人員進(jìn)行了深入訪談。

二、政策轉(zhuǎn)換的內(nèi)涵與縣級(jí)轉(zhuǎn)換維度

(一)政策過(guò)程與政策轉(zhuǎn)換的提出

一項(xiàng)政策要從文本狀態(tài)轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)性的政策落實(shí)，是一系列復(fù)雜政策過(guò)程的結(jié)果。在中國(guó)的政策體系中，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)為中央出臺(tái)的公共政策，必須經(jīng)過(guò)層級(jí)化的科層體系才能落地到地方場(chǎng)域。層級(jí)距離的存在賦予了中國(guó)政策獨(dú)特性。一般來(lái)說(shuō)，為了保持國(guó)家政策的總體性與統(tǒng)一性，中央出臺(tái)的政策通常相對(duì)宏觀，政策層層下達(dá)的過(guò)程中，各級(jí)政府需要將中央確立的目標(biāo)進(jìn)行逐級(jí)細(xì)化與再規(guī)范①。本文將這一過(guò)程稱為“政策轉(zhuǎn)換”，它處于政策制定與政策執(zhí)行的中間階段。盡管政策層級(jí)傳遞中存在失靈現(xiàn)象，但中國(guó)政策體系能夠保持整體有效與政策轉(zhuǎn)換的制度設(shè)置密不可分。可以說(shuō)，政策轉(zhuǎn)換構(gòu)成了中國(guó)政策體系運(yùn)行的關(guān)鍵機(jī)制，是保證中央政策目標(biāo)在逐級(jí)傳遞中保持有效性的重要基礎(chǔ)。具體而言，政策轉(zhuǎn)換是指各級(jí)地方政府在既有政策目標(biāo)與框架的約束下，結(jié)合本行政轄區(qū)特點(diǎn)，以提高政策的地方適應(yīng)性為目標(biāo)，規(guī)范推動(dòng)政策層層操作化與在地化的過(guò)程。它具有兩個(gè)突出特征，這兩者構(gòu)成了政策轉(zhuǎn)換有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。其一，層級(jí)限定屬性。在該政策階段，政策的總體目標(biāo)與原則都較為明確，轉(zhuǎn)換的核心是如何實(shí)現(xiàn)政策的在地化。因此，政策轉(zhuǎn)換是相對(duì)于上級(jí)政府的剩余性權(quán)力，具有明確的約束條件，即必須在既有政策框架中推動(dòng)政策的進(jìn)一步具體化與明確化，且越是低層級(jí)，受到的層級(jí)約束越多。其二，規(guī)范自主性。政策轉(zhuǎn)換不是簡(jiǎn)單的政策細(xì)化，而是具有決策屬性，在約束條件下地方政府仍被賦予一定的自主性，能根據(jù)行政區(qū)的特殊性進(jìn)行創(chuàng)造性的政策再生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策統(tǒng)一性與地方特殊性的統(tǒng)合。同時(shí)，政策轉(zhuǎn)換是地方政府的正式權(quán)力，經(jīng)過(guò)上級(jí)政策制定者的同意與準(zhǔn)許，轉(zhuǎn)換后的政策一般會(huì)形成正式文本，例如地方政策、辦法、細(xì)則、文件等。這也意味著，上級(jí)政府轉(zhuǎn)換政策為下級(jí)設(shè)定層級(jí)限定時(shí)，也需要賦予下級(jí)政府一定的規(guī)范自主性，使下一層級(jí)的政策轉(zhuǎn)換成為可能。由此，地方政府的層層政策轉(zhuǎn)換構(gòu)成了一套逐級(jí)的政策再生產(chǎn)體系。西蒙的決策理論有助于進(jìn)一步理解中國(guó)的政策轉(zhuǎn)換體系。西蒙(1988)指出，當(dāng)一個(gè)組織的整體目標(biāo)已經(jīng)確立時(shí)，決策過(guò)程并沒(méi)有結(jié)束。上級(jí)決策的實(shí)現(xiàn)依賴下級(jí)進(jìn)一步的有效決策，即每一管理層次都需要將上級(jí)決策作為目標(biāo)與規(guī)范，并做出新決策，持續(xù)為下級(jí)決策提供基礎(chǔ)。決策層層生產(chǎn)直至最低管理層次，從而使所有人都參與到總體組織目標(biāo)的完成中?？梢钥吹?，西蒙決策模型的重要意義在于，其打破了決策頂層建構(gòu)的認(rèn)知，建立了決策層級(jí)體系，表明總體決策與決策執(zhí)行之間是由一整串層級(jí)化的決策鏈條串聯(lián)起來(lái)的。在這一意義上，在中國(guó)層級(jí)化的政策體系中，政策轉(zhuǎn)換就構(gòu)成了政策制定與政策執(zhí)行之間的決策鏈條，各級(jí)地方政府是相對(duì)于中央政府的下級(jí)決策主體，需要根據(jù)本級(jí)訴求在地化轉(zhuǎn)換政策。政策轉(zhuǎn)換是地方政府行使次級(jí)政策決策權(quán)的重要過(guò)程。不過(guò)，西蒙始終將決策層級(jí)體系置于目標(biāo)—手段的圖式中，強(qiáng)調(diào)上級(jí)通過(guò)有效的決策控制促使下級(jí)決策符合組織目標(biāo)。盡管在抽象意義上，政策轉(zhuǎn)換包含了這一意涵，但總體而言，中國(guó)的政策轉(zhuǎn)換始終處于國(guó)家政策統(tǒng)一性—地方差異性的圖式中，它是為了解決政策宏觀層次的統(tǒng)一性與地方治理情境差異性之間的沖突，而建立的一套正規(guī)化、制度化的轉(zhuǎn)換機(jī)制。正如有學(xué)者指出的，中國(guó)政策體系始終存在政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的悖論，政策鏈條的多層級(jí)性進(jìn)一步加劇了這一困境(周雪光，2008)。政策轉(zhuǎn)換的重要意義正在于，通過(guò)賦予地方政府規(guī)范化的政策轉(zhuǎn)換權(quán)力，在政策制定與執(zhí)行之間建立有效的中介協(xié)調(diào)階段，推動(dòng)宏觀的戰(zhàn)略性政策能夠因地制宜地轉(zhuǎn)換，以期達(dá)到政策原則性與靈活性、統(tǒng)一性與地方性相結(jié)合的目標(biāo)。這也是將政策轉(zhuǎn)換作為獨(dú)立政策階段進(jìn)行單獨(dú)討論的重要原因?？傮w而言，省市縣三級(jí)地方政府是政策轉(zhuǎn)換職能的履行主體①。地方政府的層級(jí)不同，政策轉(zhuǎn)換的重點(diǎn)與方式也不同。對(duì)進(jìn)入基層場(chǎng)域的公共政策而言，縣級(jí)政府的政策轉(zhuǎn)換將對(duì)政策的整體轉(zhuǎn)換效果產(chǎn)生重要影響。正如樊紅敏(2008)指出的，“不僅國(guó)家的大政方針要通過(guò)縣一級(jí)加以貫徹，且縣要根據(jù)地方情況作出決定……只有通過(guò)縣，治理國(guó)家的機(jī)器才可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。因此，本文將以縣為重點(diǎn)展開(kāi)對(duì)政策轉(zhuǎn)換的具體分析。

(二)縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換的三重維度

政策下沉到縣已經(jīng)進(jìn)入到了執(zhí)行層次，因此，縣域的政策轉(zhuǎn)換相對(duì)具體，涉及對(duì)政策目標(biāo)、手段、時(shí)效、配套資源等一系列相關(guān)內(nèi)容的全面再規(guī)劃?？傮w而言，為了使自上而下的政策能夠與基層治理體系相契合，政策轉(zhuǎn)換包含了三個(gè)基本維度。其一，政策的協(xié)調(diào)性。任何政策都不是孤立的，其不僅會(huì)與其他政策碰撞，且必須面對(duì)基層內(nèi)生的多重治理目標(biāo)(丁煌，2000)。事實(shí)上，即使政策在上一層級(jí)相對(duì)自洽，但在基層這一高度復(fù)雜的綜合治理體系內(nèi)，仍有可能與其他治理目標(biāo)產(chǎn)生沖突。因此，必須通過(guò)有效的政策轉(zhuǎn)換增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性，使政策與區(qū)域內(nèi)的多重治理目標(biāo)形成有機(jī)整體，相反，政策轉(zhuǎn)換失靈將引發(fā)基層治理體系內(nèi)部的混亂與沖突。在這一領(lǐng)域，政策轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在兩方面:一是建立配套政策，減少政策可能帶來(lái)的負(fù)面影響;二是建立政策體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，減少政策間的沖突抵牾。例如，土地確權(quán)政策以保障地權(quán)穩(wěn)定為目標(biāo)，但鄉(xiāng)村土地較為細(xì)碎，確權(quán)可能會(huì)阻礙土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。一些地方在落實(shí)土地確權(quán)政策的同時(shí)，建立推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)整合的政策，例如“按戶連片”、“聯(lián)耕聯(lián)種”等政策都取得了不錯(cuò)的效果②?？陀^而言，每項(xiàng)政策都有相對(duì)獨(dú)立的目標(biāo)，政策轉(zhuǎn)換的重要性就在于它在保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，盡量減少政策之間的摩擦與負(fù)面效應(yīng)，增強(qiáng)政策與整體治理體系的協(xié)調(diào)性與共生性。其二，政策的社會(huì)適應(yīng)性，即政策必須尊重社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，與社會(huì)的需求和適應(yīng)能力相契合。政策的落地需要與基層社會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)，政策的社會(huì)適應(yīng)性越強(qiáng)，越具備科學(xué)性與可執(zhí)行性，越容易達(dá)到預(yù)期目標(biāo)(劉伯龍、竺乾威，2017)。中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)地域廣闊且存在顯著差異，宏觀政策必須經(jīng)過(guò)有效轉(zhuǎn)換才能成為切實(shí)可行、符合農(nóng)民需求的在地化政策。同時(shí)，政策將在一定程度上改變社會(huì)原有的慣習(xí)與利益結(jié)構(gòu)，很可能會(huì)引發(fā)社會(huì)階段性的不適與抵觸。因此，這一層面的政策轉(zhuǎn)換需要從以下幾方面展開(kāi):一是政策目標(biāo)的在地化設(shè)置，充分考慮本地區(qū)的社會(huì)實(shí)際;二是政策形式的靈活與柔化程度，盡量采取社會(huì)能夠接受的政策形式，避免過(guò)激社會(huì)沖突的產(chǎn)生;三是考慮社會(huì)的政策適應(yīng)期，合理規(guī)劃政策的階段與時(shí)間，如延長(zhǎng)政策宣傳期和政策完成時(shí)間等。以移風(fēng)易俗政策為例，不少地區(qū)就根據(jù)本地情況設(shè)立人情整治、文化建設(shè)等不同政策目標(biāo)，并通過(guò)老年人協(xié)會(huì)建設(shè)等方式，柔性化地推進(jìn)農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化。其三，政策與治理能力的匹配性。政策落實(shí)依賴政策執(zhí)行主體的治理能力，兩者的匹配性直接影響政策落實(shí)的效果。這一層面的政策轉(zhuǎn)換首先要根據(jù)基層治理能力合理設(shè)置目標(biāo)，提高政策可執(zhí)行性。但是，治理能力并不是純粹的約束條件，合理的政策轉(zhuǎn)換是有效提高基層治理能力的重要手段。政策轉(zhuǎn)換也就構(gòu)成了基層治理能力的整合與調(diào)動(dòng)過(guò)程。此時(shí)，政策轉(zhuǎn)換主要集中于以下兩方面:一是通過(guò)時(shí)間規(guī)劃、資源配置、責(zé)任分配等手段，優(yōu)化體制內(nèi)的資源與人員，提升基層對(duì)上級(jí)政策目標(biāo)的應(yīng)對(duì)能力;二是通過(guò)政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策手段等設(shè)置，有效激活社會(huì)資源與各種非政治治理力量，增加政策實(shí)現(xiàn)的社會(huì)支持條件。在治理資源有限的中西部地區(qū)，尤其需要通過(guò)政策轉(zhuǎn)換激發(fā)農(nóng)民的參與性與主體性，彌補(bǔ)正式治理能力的不足。例如，低保政策中，西部地方政府的認(rèn)證能力有限，一些地區(qū)就進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換，建立虛擬收入與民主評(píng)議相結(jié)合的地方性瞄準(zhǔn)方式，提高政府的認(rèn)證能力①。綜上所述，政策轉(zhuǎn)換是政策與基層治理體系相互統(tǒng)合與適應(yīng)的過(guò)程，良好的政策轉(zhuǎn)換能夠推動(dòng)政策真正實(shí)現(xiàn)在地化，與基層的多元治理目標(biāo)、社會(huì)適應(yīng)能力、治理能力相協(xié)調(diào)。由此，基層治理體系就能夠作為政策推動(dòng)的重要依托，政策也將成為基層治理體系的重要環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)基層治理整體效益的提升，為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供條件。

三、政策剛性化與縣域政策轉(zhuǎn)換失靈

縣級(jí)政府處于政策轉(zhuǎn)換體系末端，其職能履行受到上級(jí)政府的影響。當(dāng)前，政策轉(zhuǎn)換權(quán)在政府層級(jí)間的重新配置使得進(jìn)入縣域的政策不斷剛性化，最終導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)換失靈。

(一)政策彈性與縣域政策轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)形態(tài)

中國(guó)的地方政府普遍采取目標(biāo)管理責(zé)任制推動(dòng)政策落地，即將特定政策納入目標(biāo)管理，并分解為可操作化的任務(wù)與指標(biāo)，配套相應(yīng)的考核機(jī)制(王漢生、王一鴿，2009)。在早期的目標(biāo)管理責(zé)任制中，進(jìn)入基層的政策彈性較強(qiáng):一是只有部分政策的落實(shí)被作為硬任務(wù)，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、社會(huì)維穩(wěn)等重點(diǎn)治理任務(wù)，大部分不涉及“一票否決”的政策都屬于考核中可以靈活應(yīng)對(duì)的“軟指標(biāo)”，不具備嚴(yán)格的約束力(楊愛(ài)平、余雁鴻，2012)。二是政策具體化與細(xì)化的程度較低，一般只有若干重點(diǎn)政策才設(shè)定明確量化的政策目標(biāo)與內(nèi)容。事實(shí)上，即使是這些政策，其目標(biāo)與規(guī)范的界定也相對(duì)粗糙。顯然，從政策轉(zhuǎn)換權(quán)層級(jí)配置的角度來(lái)看，高度彈性的政策意味著中央與上級(jí)政府將大量權(quán)力下放給縣級(jí)政府，縣一級(jí)掌握了極大的政策轉(zhuǎn)換自主性，且這一自主性缺乏必要的規(guī)范。因此，縣一級(jí)能夠根據(jù)基層的需求進(jìn)行靈活的政策轉(zhuǎn)換。新農(nóng)村建設(shè)是C縣通過(guò)政策轉(zhuǎn)換推動(dòng)公共政策與基層治理體系相互優(yōu)化的典型。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，設(shè)立了鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)與原則。江西省政府迅速響應(yīng)，進(jìn)一步提出“三清三改”總體目標(biāo)，下達(dá)每年需要改造的村莊數(shù)量，但并未作出更具體的政策要求②?；陂L(zhǎng)期基層治理經(jīng)驗(yàn)，C縣政府意識(shí)到公共用地供給、農(nóng)民需求整合是村莊建設(shè)中最難處理的問(wèn)題。因此，該縣將新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)綜合治理政策，并賦予村莊較大的自主性。新農(nóng)村建設(shè)的指標(biāo)由分配改為村莊自主申請(qǐng)，允許村一級(jí)在不違背總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，相對(duì)靈活地設(shè)置村莊建設(shè)目標(biāo)。但各村必須自主完成空心房清理、騰出公共設(shè)施用地，所有居民同意改水改電。這一政策轉(zhuǎn)換有效激發(fā)了農(nóng)民的積極性，不少村莊都通過(guò)村民自治解決了上述問(wèn)題，基層治理也得到了有效推進(jìn)。自2005年起，C縣每年都有大量村莊得到建設(shè)，并解決了空心房清理、公共用地騰挪、改廁等問(wèn)題，取得了良好的政策與治理效果。不過(guò)，早期政策轉(zhuǎn)換的層級(jí)限定性較弱，縣級(jí)政府政策轉(zhuǎn)換的自主性較大且缺乏規(guī)范，這也導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)換權(quán)力異化。一些未進(jìn)入硬性考核的政策普遍被作為“二線政策”服務(wù)于“一線政策”的完成(呂德文，2012)，背離了中央政策的目標(biāo)。以低保政策為例，2015年前，C縣所在的省市將縣作為低保指標(biāo)分配的基本單位，允許縣級(jí)政府根據(jù)本級(jí)情況制定低保評(píng)定規(guī)則。但在實(shí)際操作中，縣一級(jí)并未進(jìn)行積極的政策轉(zhuǎn)換，而是普遍將低保指標(biāo)用于地方維穩(wěn)。不少指標(biāo)被扣留在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，通過(guò)“帶帽”下達(dá)的方式用于安撫釘子戶、頑固上訪戶?？梢钥吹剑缙诳h一級(jí)的政策轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出低層級(jí)限定性、低規(guī)范性與高自主性的特征，這既構(gòu)成了縣一級(jí)有效政策轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，也是造成大量政策失靈的重要原因。

(二)縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換失靈及其生成機(jī)制

很大程度上，正是為了扭轉(zhuǎn)基層治理的不規(guī)范格局，確保國(guó)家下沉鄉(xiāng)村的惠農(nóng)政策得到有效執(zhí)行，中間政府開(kāi)始重新調(diào)整政策轉(zhuǎn)換權(quán)的層級(jí)配置并掌握了政策轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)權(quán)。省市政府與基層治理場(chǎng)域的相對(duì)距離較遠(yuǎn)，這在一定程度上決定了這兩級(jí)政府采取的政策轉(zhuǎn)換手段:其一，建立高度細(xì)密的指標(biāo)化體系，以量化指標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的具體化與細(xì)化。不同于以結(jié)果為導(dǎo)向的粗糙指標(biāo)體系，新的指標(biāo)體系對(duì)政策的目標(biāo)、內(nèi)容、進(jìn)度等多個(gè)方面進(jìn)行更清晰的界定與量化。不少中央的宏觀政策經(jīng)過(guò)中間政府的轉(zhuǎn)換，在進(jìn)入到縣域時(shí)通常已經(jīng)變得相當(dāng)細(xì)致。事實(shí)上，即使量化指標(biāo)并未體現(xiàn)在正式文本中，更精細(xì)的指標(biāo)也會(huì)在各類監(jiān)督與考核中被確立。以人居環(huán)境整治政策中環(huán)境美化的規(guī)定為例，C縣所在的省市兩級(jí)提出村莊要達(dá)到“潔化、綠化、亮化、美化”的籠統(tǒng)要求，但為了強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政策落實(shí)的壓力，上級(jí)政府仍然制定了用于排名考核的詳細(xì)指標(biāo)，如“村莊綠化率”“路燈密度”“垃圾清理數(shù)”等。正是在這一過(guò)程中，政策轉(zhuǎn)換成了高度數(shù)字化、多維度的指標(biāo)體系。其二，采取頂格管理的方式，即按照上限進(jìn)行管理的理念與操作模式對(duì)中央的政策目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換(房寧，2020)。這不僅表現(xiàn)在省市政府通常按照理想狀態(tài)設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的政策目標(biāo)，且政策的完成速度、完成方式等多個(gè)面向都盡量按照“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”進(jìn)行設(shè)定。以C縣的空心房整治政策為例，2012年國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)特別提到解決農(nóng)民的危舊土坯房問(wèn)題，完善農(nóng)民的居住條件。2016年C縣所在市下達(dá)的《Y市農(nóng)村“空心房”整治實(shí)施方案》，要求在對(duì)全市空心房進(jìn)行摸底的基礎(chǔ)上，設(shè)置了三年完成計(jì)劃，每半年都有詳細(xì)的任務(wù)指標(biāo)量，包括拆除面積、修繕面積、開(kāi)發(fā)利用面積三項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容①。由此，高度細(xì)密的指標(biāo)進(jìn)一步在頂格管理的理念下被轉(zhuǎn)換為頂格化的指標(biāo)體系。正是在指標(biāo)量化體系與頂格管理模式中，政策逐步走向了剛性化，即政策在多個(gè)維度被高度定型，缺乏可以進(jìn)一步調(diào)整的空間。政策轉(zhuǎn)換的性質(zhì)決定了，其必須綜合考慮政策的協(xié)調(diào)性、社會(huì)適應(yīng)性、治理能力匹配性，對(duì)政策目標(biāo)、政策執(zhí)行方式、政策實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、資源配置等多方面進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換。這是自上而下的政策目標(biāo)與自下而上的政策需求創(chuàng)造性整合的過(guò)程。顯然，頂格化的指標(biāo)設(shè)置必然會(huì)阻礙有效的政策轉(zhuǎn)換。當(dāng)每一項(xiàng)政策都按照理想化的要求設(shè)置量化指標(biāo)時(shí)，政策轉(zhuǎn)換在一開(kāi)始就缺乏自上而下的視野，尤其是每一項(xiàng)政策都按照最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)換必然會(huì)使任何協(xié)調(diào)空間的存在都變得不可能，政策轉(zhuǎn)換將難以進(jìn)行。更為重要的是，為了確保這套頂格指標(biāo)體系能夠被執(zhí)行，中間政府越來(lái)越頻繁地使用中心工作的政治化動(dòng)員機(jī)制，并通過(guò)排名、督查、問(wèn)責(zé)等多種方式強(qiáng)化基層的指標(biāo)落實(shí)壓力。當(dāng)前C縣階段性的中心工作就有殯葬改革、空心房整治、環(huán)保30項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)、人居環(huán)境整治等。這些一旦成為政治化的中心工作，基層政府對(duì)上負(fù)責(zé)的敏感性也會(huì)強(qiáng)化，有追求自身行動(dòng)與指標(biāo)體系相一致的強(qiáng)烈動(dòng)力。由此，政策的剛性化程度不斷加深，縣級(jí)政府越來(lái)越缺乏基本的政策轉(zhuǎn)換空間與動(dòng)力，逐漸演變?yōu)榧兇獾恼邎?zhí)行主體，政策轉(zhuǎn)換也隨之失效。這典型表現(xiàn)在，上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)的排名競(jìng)爭(zhēng)中，基層政府不僅被要求達(dá)到規(guī)定指標(biāo)，且只有排名相對(duì)靠前才能被認(rèn)可，排名靠后的則可能承受表態(tài)、通報(bào)、約談等一系列懲罰?；鶎诱厝粫?huì)進(jìn)行自我加壓，使原本已經(jīng)高要求的指標(biāo)進(jìn)一步向頂格目標(biāo)推進(jìn)，政策轉(zhuǎn)換更難以實(shí)現(xiàn)。

作者：仇葉