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關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；改革；縣級(jí)財(cái)力

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）08-0-01

2009年，財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出了省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革?！兑庖姟分忻鞔_，資金往來方面，省與市、縣之間建立財(cái)政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。此項(xiàng)改革旨在減少財(cái)政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級(jí)財(cái)政架構(gòu)。

本文以西部某省為研究目標(biāo)，從該省選擇3個(gè)縣作為對(duì)象，分析3縣實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制改革前后財(cái)力變化情況。該省從2007至2011年開始分三批完成了省直管縣財(cái)政管理體制改革，所選3縣都是2009年實(shí)施改革的，截至2009年該省實(shí)施了“省直管縣”財(cái)政體制改革的縣占全省縣（區(qū)）總數(shù)的48%。

一、“省直管縣”財(cái)政體制改革顯著增加了縣級(jí)總體財(cái)政收入規(guī)模

2008年，3縣政府性收入分別為87573萬元、97035萬元、58204萬元，2009年當(dāng)年3縣同時(shí)被省級(jí)財(cái)政納入“省管縣”財(cái)政體制改革范圍，改革當(dāng)年3縣收入分別為119413萬元、125226萬元、81230萬元，比上年增長(zhǎng)36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3縣財(cái)政收入分別比2009年增長(zhǎng)27.06%、12.27%、19.47%，財(cái)政收入增幅回落，回歸正常水平。以上數(shù)據(jù)顯示，“省直管縣”財(cái)政體制改革增加了縣級(jí)總體財(cái)政收入規(guī)模。

二、改革后縣級(jí)財(cái)政收到上級(jí)補(bǔ)助收入比改革前大幅增加，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，縣級(jí)政府財(cái)政調(diào)控能力并未加強(qiáng)

推行“省直管縣”改革當(dāng)年，3個(gè)縣收到的上級(jí)補(bǔ)助收入分別為9.3億元、11億元、7.3億元，分別比2008年增長(zhǎng)39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3縣收到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度分別比2008年增長(zhǎng)72.48%、41.32%、82.3%，充分說明，省管縣改革措施的實(shí)施增加了縣級(jí)財(cái)政收到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，2009年增加的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總收入增加額的比例分別為64.28%、61.81%、62.15%，剔除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，3縣實(shí)際可支配財(cái)力增加額分別為1.03億元、1.17億元、0.87億元。

三、改革后縣級(jí)財(cái)政自身收入能力并未提高，“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果有待觀察

從改革后3縣稅收收入增長(zhǎng)并不穩(wěn)定。2009年至2011年，A縣稅收收入比上年增長(zhǎng)67%、36%、32%，增長(zhǎng)幅度持續(xù)下降；B縣稅收收入比上年增長(zhǎng)17%、46%、26%，呈先揚(yáng)后抑的山峰走勢(shì)；C縣稅收收入比上年增長(zhǎng)18%、21%、209%。 2009年至2011年，全國(guó)稅收收入分別比上年增長(zhǎng)10%、30%、24%，該省全省稅收收入增長(zhǎng)率分別為8%、25%、29%?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革減少了財(cái)政撥款級(jí)次，財(cái)政資金撥付更加流暢，有力保障了中央財(cái)政資金向縣級(jí)傾斜的政策意圖。

四、改革后縣級(jí)財(cái)政投向民生支出比例逐漸增高，公共財(cái)政職能進(jìn)一步落實(shí)

通過對(duì)2008年至2009年3個(gè)縣在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)4個(gè)民生投入數(shù)據(jù)分析，改革后縣級(jí)財(cái)政投向民生支出比例迅速增長(zhǎng)。2008年，3縣投入到上述4個(gè)民生項(xiàng)目的資金分別為5.1億元、6億元、3.4億元，2009年，投入分別達(dá)到7.6億元、7.3億元、4.8億元，分別增長(zhǎng)49%、22%、41%，均超過了當(dāng)年3縣收入增長(zhǎng)幅度和支出增長(zhǎng)幅度，這在一定程度上較好體現(xiàn)了公共財(cái)政的職能，發(fā)揮了公共財(cái)政保障民生、維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益的作用。

五、保障縣級(jí)財(cái)力扶持縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的對(duì)策和建議

（一）調(diào)整中央同地方收入分享比例，進(jìn)一步促進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配

調(diào)查的3個(gè)縣2011年縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)的稅收在中央、省、縣的分成分別為13888.79萬元、8066.54萬元、24485.72萬元，中央財(cái)政集中收入占全部收入的29.87%，省級(jí)財(cái)政分成僅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科學(xué)，造成一方面省級(jí)財(cái)政分成比例相對(duì)較低，影響了省級(jí)財(cái)政均衡所轄縣際間財(cái)力水平的能力；另一方面縣級(jí)財(cái)政為了增加收入，傾向于通過招商引資擴(kuò)大稅基，或是獲得土地出讓收入等獨(dú)享收入，影響了縣級(jí)政府性收入質(zhì)量。

（二）降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付額度，增強(qiáng)地方財(cái)政自主支配能力

2011年，調(diào)查的3個(gè)縣收到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付20.29億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的47.4%，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付縣級(jí)政府無法根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要安排使用，嚴(yán)重影響縣級(jí)財(cái)政的自主性，只有增加均衡性轉(zhuǎn)移支付，才能引導(dǎo)各地方政府因地制宜地投向適合該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)地方政府穩(wěn)步建立科學(xué)、合理地經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

（三）加快財(cái)稅體制改革，推動(dòng)建立地方主體稅種

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[關(guān)鍵詞]財(cái)政體制；事業(yè)單位；改革；財(cái)務(wù)管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.23.135

1 現(xiàn)行財(cái)政體制下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)依法管理收支，合理編制預(yù)算，在綜合考量財(cái)務(wù)狀況的條件下增強(qiáng)單位經(jīng)濟(jì)核算，及時(shí)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督控制，以促進(jìn)單位資金的使用效益，防止收支失衡現(xiàn)象的產(chǎn)生。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，是在嚴(yán)格遵循國(guó)家法律法規(guī)以及財(cái)務(wù)規(guī)章制度的基本原則與勤儉做事的統(tǒng)一方針下，努力維護(hù)好資金供給與事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并存的關(guān)系，國(guó)家、民族及個(gè)人利益相結(jié)合的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)的最大績(jī)效。行政事業(yè)單位有必要正確規(guī)劃單位活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本與支出，在分析經(jīng)濟(jì)成本潛在風(fēng)險(xiǎn)以及構(gòu)成內(nèi)容的前提下，及時(shí)執(zhí)行計(jì)劃措施以實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)資源的最大使用效率。一般地，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理大致包括籌資管理、成本管理以及投資管理三個(gè)方面。從事業(yè)單位的籌資管理來看，其目標(biāo)是希望利用較少的籌資成本以及較低的籌資風(fēng)險(xiǎn)來獲取較多的資金收入；從事業(yè)單位的成本管理來看，其目標(biāo)集中于用較低的業(yè)務(wù)成本去換取最大的業(yè)務(wù)績(jī)效；從事業(yè)單位的投資管理來看，其目標(biāo)則是希望用較小的投資成本以及較低的投資風(fēng)險(xiǎn)去換取更多的投資效益。

2 目前我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀與問題

2.1 會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，賬務(wù)處理不嚴(yán)謹(jǐn)

會(huì)計(jì)核算是我國(guó)行政事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，其以貨幣作為主要的計(jì)量尺度，主要反映事業(yè)單位項(xiàng)目的資金運(yùn)行狀況，合理組織會(huì)計(jì)核算對(duì)于提高財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量以及效率具有重要的作用。但是目前我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理仍然存在會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、財(cái)務(wù)處理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆┒础Ｊ紫?，編制的?huì)計(jì)報(bào)表不全面。一些單位的會(huì)計(jì)報(bào)表缺失財(cái)務(wù)狀況說明以及報(bào)表附注，使得一些財(cái)務(wù)報(bào)告存在偏差，內(nèi)容并不完整。這些大多是由于出納會(huì)計(jì)由一人擔(dān)當(dāng)、移交程序不規(guī)范等行為造成的，其為違法亂紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生創(chuàng)造了可乘之機(jī)。其次，單位內(nèi)部存在不準(zhǔn)確的記賬憑證。某些單位為圖一時(shí)方便，在月底結(jié)賬時(shí)將當(dāng)期所進(jìn)行的多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原始憑證共同填寫在同一張憑證上，造成記賬憑證附帶的原始數(shù)據(jù)過多，活動(dòng)記錄繁亂且缺乏準(zhǔn)確性。除此以外，某些單位在年終結(jié)賬時(shí)并不一一記錄、查閱收支的結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)，而是選擇將收支相對(duì)轉(zhuǎn)，違反了行政事業(yè)單位所制定的財(cái)務(wù)制度，單位的結(jié)余狀況不能被全面、正確地記錄。最后，行政事業(yè)單位所收受的原始憑證缺乏規(guī)范性。一些財(cái)務(wù)人員在審核原始憑證時(shí)缺乏耐心、細(xì)心，一些有問題的原始憑證并不能被及時(shí)的篩選出來，造成大量的原始憑證缺乏一定內(nèi)容的補(bǔ)充。

2.2 票據(jù)管理相對(duì)混亂

票據(jù)是遵循一定形式制成的證件，其記錄了所付出的貨幣金額，是出納的主要憑證。一般地，票據(jù)主要來源于單位財(cái)政部門所開的發(fā)票，也有一部分是單位進(jìn)行自印或者自購(gòu)的發(fā)票，其作為資金往來以及收取的重要憑證，在財(cái)務(wù)部門統(tǒng)計(jì)收支結(jié)余方面具有重要的作用。不過，目前行政事業(yè)單位的票據(jù)管理相對(duì)混亂，在票據(jù)領(lǐng)用、認(rèn)購(gòu)、核銷方面存在監(jiān)督不足的問題，一些非法分子抓住這一漏洞，在任意修改票據(jù)要素的情況下造成了國(guó)家資產(chǎn)的資金損失。

2.3 賬戶設(shè)置不完善

一些單位在財(cái)務(wù)管理方面的賬戶設(shè)置并不完善，總賬的缺失造成單位無法及時(shí)掌控每一筆交易，嚴(yán)格審核其賬目的合理性，賬戶出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。與此同時(shí)，一些銀行存款日記賬以及現(xiàn)金日記賬出現(xiàn)混用現(xiàn)象，或者一本賬目記錄不分年份，多次使用造成賬戶混亂。同時(shí)，在一些賬戶設(shè)置中并沒有填寫“賬戶目錄”或者“經(jīng)管人員一覽表”，隨著財(cái)務(wù)人員的調(diào)動(dòng)造成責(zé)任不清、賬目設(shè)置不合理的現(xiàn)象。

2.4 貨幣資金管理存在漏洞

貨幣資金管理是行政事業(yè)單位對(duì)現(xiàn)金資產(chǎn)以及準(zhǔn)現(xiàn)金資產(chǎn)的管理，其目的在于將單位的資金來源以及資源流動(dòng)在整個(gè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行最合理的利用。但是有些單位的貨幣資金管理仍然存在不小的漏洞。在出納、會(huì)計(jì)中一些不相容的職責(zé)并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的分離；利用白條抵庫(kù)、現(xiàn)金支付以及公款私存進(jìn)行大額支付的現(xiàn)象仍然存在。

2.5 固定資產(chǎn)管理不規(guī)范

固定資產(chǎn)是價(jià)值已經(jīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的非貨幣性資產(chǎn)，其使用時(shí)間一般較長(zhǎng)，能夠重復(fù)地、長(zhǎng)期地參加生產(chǎn)過程。但是，有些行政事業(yè)單位對(duì)于固定資產(chǎn)的管理并不規(guī)范，其在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行全面的盤點(diǎn)、清理以及為遵循會(huì)計(jì)憑證及時(shí)登記，造成明細(xì)賬與總賬出現(xiàn)矛盾的地方，實(shí)際資產(chǎn)與賬面資產(chǎn)達(dá)不到完全符合。除此以外，一些單位并沒有及時(shí)地將新購(gòu)置的設(shè)備或者已經(jīng)完成并且投入使用的固定資產(chǎn)記錄在冊(cè)，造成數(shù)據(jù)紊亂。

3 基于現(xiàn)行財(cái)政體制之下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理改革探討

3.1 轉(zhuǎn)變思想觀念，提高理財(cái)意識(shí)

一方面，財(cái)政部門的管理觀念應(yīng)符合公共財(cái)政的要求，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)員工的理財(cái)能力，在科學(xué)合理的財(cái)政管理策略下，根據(jù)單位保障類型的輕重，優(yōu)化資金運(yùn)作流程，以提高資金的使用效率。另一方面，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的職工應(yīng)時(shí)刻謹(jǐn)記現(xiàn)財(cái)目標(biāo)，建立頑強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，增強(qiáng)單位財(cái)務(wù)部門的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。除此以外，財(cái)務(wù)部門應(yīng)客觀、全面地對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，通過在科學(xué)合理的方法下識(shí)別、分析、衡量、控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以準(zhǔn)確作出資金的分配決策，增大單位的財(cái)務(wù)收益。

3.2 強(qiáng)化預(yù)算管理

在財(cái)政體制改革后，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容愈加豐富，工作量也具有一定程度的增加，預(yù)算管理所占有的地位日益顯著。深化與加強(qiáng)預(yù)算管理需要從合理安排預(yù)算計(jì)劃、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算措施、系統(tǒng)監(jiān)督預(yù)算過程以及全面總結(jié)預(yù)算結(jié)果四個(gè)方面進(jìn)行完善。行政事業(yè)單位首先應(yīng)將全部收入歸入預(yù)算計(jì)劃中，在統(tǒng)一核算與管理的過程中，合理安排現(xiàn)存的財(cái)力、物力以及人力，做到各項(xiàng)收入的合法科學(xué)組織，努力拓寬部門服務(wù)范疇。除此以外，行政事業(yè)單位還需嚴(yán)格履行國(guó)家的法律制度，在規(guī)章設(shè)置的開支標(biāo)準(zhǔn)與范圍內(nèi)，做到堅(jiān)決避免不合理支出以及嚴(yán)格審批預(yù)算支出各個(gè)程序，提高財(cái)務(wù)管理的最終效益。

3.3 提高單位財(cái)務(wù)管理人員隊(duì)伍素質(zhì)

財(cái)務(wù)管理人員不僅需要具備核算的能力，同時(shí)還應(yīng)完善自身管理與經(jīng)營(yíng)的技能，時(shí)刻緊跟時(shí)代的步伐，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下日漸提高的財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)要求。為了有效提高單位財(cái)務(wù)部門的管理成效，財(cái)務(wù)人員須努力學(xué)習(xí)相關(guān)的理論知識(shí)，掌握與財(cái)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，正確應(yīng)用以及熟練掌握財(cái)務(wù)準(zhǔn)則以及制度，加強(qiáng)自身的職業(yè)道德修養(yǎng)。結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，努力創(chuàng)設(shè)條件加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理人員的培訓(xùn)，多多組織財(cái)務(wù)管理人員參與業(yè)務(wù)知識(shí)以及政策法律的學(xué)習(xí)，全面促進(jìn)財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德水準(zhǔn)以及專業(yè)判斷能力。

3.4 加強(qiáng)日常票據(jù)管理工作

票據(jù)是指在法律法規(guī)與規(guī)章制度下制成的顯示支付金錢義務(wù)的憑證，其應(yīng)由行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理與領(lǐng)購(gòu)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位日常票據(jù)的管理工作，能夠有效避免個(gè)人侵占國(guó)家利益現(xiàn)象的產(chǎn)生。首先，行政事業(yè)單位所使用的票據(jù)應(yīng)在財(cái)務(wù)管理部門備案后才可進(jìn)行購(gòu)買使用，嚴(yán)格禁止不合規(guī)程的票據(jù)流向市場(chǎng)。其次，在票據(jù)繳銷管理中，單位應(yīng)將稽核財(cái)政資金與繳銷收費(fèi)票據(jù)進(jìn)行同步管理，以實(shí)現(xiàn)收入庫(kù)額度與票面收入相符。最后，單位應(yīng)保證原始票據(jù)的真實(shí)性以及合理性，在完善經(jīng)費(fèi)支出流程的基礎(chǔ)上提高單位的財(cái)務(wù)管理水平。

3.5 注重固定資產(chǎn)管理工作

行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理應(yīng)從制度和措施兩個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)。首先，由于制度是固定資產(chǎn)管理的重要依據(jù)，及時(shí)完善固定資產(chǎn)的相關(guān)制度，有利明晰固定資產(chǎn)的管理責(zé)任，切實(shí)保證其完整性的存在。在立制建章的條件下，加強(qiáng)部門的監(jiān)督力度，及時(shí)預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其次，固定資產(chǎn)的購(gòu)置需列進(jìn)預(yù)算計(jì)劃之中，在滿足集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的前提下合理購(gòu)進(jìn)。而固定資產(chǎn)的處置則須先向相關(guān)管理部門進(jìn)行申報(bào)，以保證其存在的完整性與安全性，對(duì)于固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位還須進(jìn)行不定期的盤點(diǎn)清查，時(shí)刻保證財(cái)務(wù)管理的賬實(shí)相符、賬賬相符。在嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)備儀器使用規(guī)范以及定期保養(yǎng)的措施下，有效提高固定資產(chǎn)的使用效率，延長(zhǎng)其使用壽命，整體降低財(cái)務(wù)成本。

3.6 加強(qiáng)單位內(nèi)部資金運(yùn)行控制

單位內(nèi)部資金一般包括財(cái)政專項(xiàng)資金與預(yù)算外資金兩項(xiàng)。單位財(cái)政專項(xiàng)資金是行政部門重大事業(yè)發(fā)展規(guī)劃所需的指令性經(jīng)費(fèi)，其具有專款專用、單純核算以及金額巨大的特點(diǎn)。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)行控制能夠有效促進(jìn)專項(xiàng)任務(wù)的完成，提高資金的使用效率。因?yàn)槠涫怯韶?cái)政下?lián)艿目铐?xiàng)，涉及的項(xiàng)目很廣且在財(cái)政資金中占據(jù)一定比例，所以財(cái)務(wù)部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行分類管理，統(tǒng)一核算。預(yù)算外資金常常具有使用不當(dāng)以及管理不嚴(yán)的缺陷，其會(huì)影響財(cái)政部門的收支平衡，減弱單位調(diào)控資金的能力。為了有效管理預(yù)算外資金的運(yùn)行，財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，將預(yù)算外資金納入到財(cái)政管理之中。

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關(guān)鍵詞：省直管縣；財(cái)政體制；體制改革

"省直管縣"財(cái)政體制改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的內(nèi)在要求，有利于進(jìn)一步理順省以下政府間的財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)市縣政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)縣財(cái)政管理方式，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

一、我國(guó)"省直管縣"財(cái)政體制的現(xiàn)狀

目前我國(guó)有四種不同的管理類型：一是以北京、上海、等直轄市以及海南省為代表的行政管理型；二是以浙江、湖北等省為代表的全面管理型；三是以山西、遼寧等省為代表的補(bǔ)助資金管理型；四是以山東、廣西等省為代表的實(shí)行的省市共管型。這些不同的類型在具體制度設(shè)計(jì)上有很多創(chuàng)新之處，在規(guī)范省市縣間財(cái)政分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)各級(jí)發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果，但也催生了一些矛盾，如削弱了地級(jí)市的調(diào)控能力，省級(jí)政府在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，省市縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清，地方政府財(cái)政分配關(guān)系混亂等等。

二、云南省關(guān)于"省直管縣"財(cái)政體制的推進(jìn)情況

隨著各省相繼實(shí)施"省直管縣"財(cái)政體制改革，2009年云南省在騰沖、鎮(zhèn)雄、宣威三個(gè)縣也開展了"省直管縣"財(cái)政體制改革試點(diǎn)，同時(shí)，省財(cái)政廳也對(duì)此次改革制定了具體的操作細(xì)則。其基本內(nèi)容為：

1、統(tǒng)一收支劃分

除省級(jí)收入外，市級(jí)與試點(diǎn)縣財(cái)政收入，按收入屬地原則，尊重歷史事由，劃分收入級(jí)次。根據(jù)"一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)"的要求，明確市級(jí)與試點(diǎn)縣事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于試點(diǎn)縣范圍內(nèi)的收入劃歸市級(jí)；不得以任何方式集中縣級(jí)財(cái)政收入和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任。

2、核定并劃轉(zhuǎn)基數(shù)

將省對(duì)縣、市對(duì)縣的各項(xiàng)補(bǔ)助，縣對(duì)市的各項(xiàng)上解以及市對(duì)縣的返還等項(xiàng)目進(jìn)行清理，列出清單并核定基數(shù)，經(jīng)省、市、縣認(rèn)可后以確定的基期年為基數(shù)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。對(duì)收支劃分不符合要求、基數(shù)劃轉(zhuǎn)不清楚的事項(xiàng)，省財(cái)政廳予以調(diào)整重新核定。

3、轉(zhuǎn)移支付直達(dá)縣

省對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照公平、公正、科學(xué)、規(guī)范的辦法，統(tǒng)一計(jì)算分配下達(dá)到縣。試點(diǎn)縣申請(qǐng)專項(xiàng)資金支持，直接向省直有關(guān)主管部門和省財(cái)政廳申報(bào)。省財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，由省財(cái)政廳或省財(cái)政廳會(huì)同省直有關(guān)部門直接分配和下達(dá)到縣，同時(shí)抄送市財(cái)政及有關(guān)部門。

4、財(cái)政結(jié)算直接對(duì)縣

年終財(cái)政結(jié)算項(xiàng)目、結(jié)算數(shù)額，由省財(cái)政直接結(jié)算到縣。市對(duì)縣的各項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付及資金往來扣款等，年終由省財(cái)政根據(jù)市財(cái)政有關(guān)文件分別與市、縣財(cái)政辦理結(jié)算。

5、資金調(diào)度直接對(duì)縣

省財(cái)政直接確定各縣的資金留解比例。預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度，由省財(cái)政直接撥付到縣。

6、政府性債務(wù)監(jiān)管到縣

市、縣之間原有政府性財(cái)政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報(bào)送省財(cái)政廳備案；原省與市、縣之間的政府性財(cái)政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)清理確認(rèn)后，相應(yīng)明確為省與市、省與縣的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，按既定還款規(guī)定歸還。改革后，各縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和中央財(cái)政有償資金等，由縣財(cái)政直接向省財(cái)政承諾償還，到期后由省財(cái)政直接對(duì)縣進(jìn)行結(jié)算扣款。省財(cái)政將根據(jù)縣的債務(wù)情況，分類指導(dǎo)縣市債務(wù)舉借、歸還等管理工作。

7、配套措施

一是全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理方式改革；二是著力推進(jìn)?？钋袎K到縣改革；三是探索推進(jìn)人事制度改革；四是逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制；五是建立省對(duì)縣財(cái)政的激勵(lì)約束機(jī)制；六是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)新增財(cái)政供養(yǎng)人員的控制；七是省直有關(guān)部門盡快制定配套改革的相關(guān)辦法。

從試點(diǎn)情況來看，財(cái)政"省直管縣"改革在增加對(duì)縣級(jí)財(cái)力支持力度、提高縣級(jí)財(cái)政資金運(yùn)行質(zhì)量和效率、規(guī)范財(cái)政支出管理、推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用已開始顯現(xiàn)，改革取得了一定的成效。

三、推行"省直管縣"財(cái)政體制亟待解決的問題

"省直管縣"的實(shí)施，取得了初步的成效，但一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，改革還需要進(jìn)一步的完善和規(guī)范。

1、行政體制與財(cái)政管理體制不對(duì)稱

在財(cái)政管理方面取消了市級(jí)這一中間環(huán)節(jié)，而行政管理仍然是省管市、市管縣，造成了行政管理與財(cái)政管理體制的不對(duì)稱。

2、改革思想貫徹不到位，縣級(jí)對(duì)省級(jí)財(cái)政依賴性過高

縣級(jí)廣大干部群眾對(duì)"省直管縣"財(cái)政管理體制改革的利益實(shí)惠期望值過高，產(chǎn)生了"建設(shè)省出錢、經(jīng)費(fèi)省供足、工資省統(tǒng)發(fā)"思想，以至于不少農(nóng)村、縣直單位和部門紛紛要求增加項(xiàng)目資金、增加辦公經(jīng)費(fèi)、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼，無形中給縣級(jí)財(cái)政帶來很大的支出壓力。

3、市財(cái)政熱情不高，依靠省財(cái)政思想嚴(yán)重

市級(jí)財(cái)政認(rèn)為"省直管縣"財(cái)政管理體制改革大大減少了本級(jí)財(cái)力，市級(jí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的能力削弱，支持縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任也相應(yīng)減輕。目前市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的管理職能集中體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、報(bào)表匯總、督促檢查等方面，由于缺乏了資金控制權(quán)，使其管理職能變?yōu)榱?軟約束"。

四、完善"省直管縣"財(cái)政體制的建議

1、理順省市縣三級(jí)財(cái)政關(guān)系

一是在理順省與市的財(cái)政關(guān)系方面，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難的市級(jí)作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)單元來看待，逐步加大對(duì)其一般性轉(zhuǎn)移支付力度；市級(jí)財(cái)政部門應(yīng)服務(wù)大局，轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真履行對(duì)"省直管縣"的財(cái)政支出責(zé)任，積極做好預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政統(tǒng)計(jì)、信息化建設(shè)等其他財(cái)政管理工作，確保省直管縣改革的順利推進(jìn)。二是在理順省與縣的財(cái)政關(guān)系方面，省級(jí)財(cái)政部門通過改變管理方式，加快信息建設(shè)，克服區(qū)域限制和行政級(jí)次的差別障礙，傾力扶持縣級(jí)財(cái)政，并幫助解決體制遺留問題，為縣級(jí)財(cái)政創(chuàng)造更加有利的發(fā)展條件；各縣也應(yīng)強(qiáng)化自力更生為主、爭(zhēng)取上級(jí)扶持為輔的工作觀念，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財(cái)政實(shí)力。三是在理順市與縣的財(cái)政關(guān)系方面，市級(jí)財(cái)政部門對(duì)縣應(yīng)做到既全面履行管理監(jiān)督職能，又積極承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，更敢于突破條條框框的束縛，放手發(fā)展、放權(quán)激活，為縣級(jí)發(fā)展搭建新的平臺(tái)；各縣業(yè)也應(yīng)積極配合，主動(dòng)接受市級(jí)財(cái)政部門的工作指導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)，形成合力。

2、加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政實(shí)力

在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)"省直管縣"轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度；在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步降低縣級(jí)專項(xiàng)資金增量的配套比例，提高省市兩級(jí)資金配套比例。在保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展財(cái)力需要的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)基層財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的內(nèi)在主動(dòng)性，逐步增強(qiáng)其基本公共服務(wù)的保障能力。

3、積極推進(jìn)相關(guān)配套改革

加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、事業(yè)單位改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合教育布局，精簡(jiǎn)人員編制，以有效控制財(cái)政供養(yǎng)人員過快增長(zhǎng)，大幅降低行政運(yùn)行成本；遵循"摸清底數(shù)、制止新債、明確責(zé)任、分類處理、逐年消化"的原則，研究出臺(tái)防范和化解縣級(jí)債務(wù)的具體辦法，提高縣級(jí)財(cái)政的保障能力；拓寬縣級(jí)中小企業(yè)融資渠道，支持縣級(jí)中小企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；按照"經(jīng)費(fèi)上劃、預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管"的管理方式，本著預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的方針，全方位推進(jìn)"鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用"財(cái)政管理方式改革。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

【關(guān)鍵詞】省直管縣，作用，建議

一、“省直管縣”財(cái)政改革的作用

（一）“省直管縣”財(cái)政改革能夠更加有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展。自1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制后，由于我國(guó)現(xiàn)行分稅制沒有規(guī)定地方稅如何在省以下四級(jí)地方政府間劃分。地方四級(jí)間，這些年實(shí)際上已落入了討價(jià)還價(jià)的“分成制”與“包干制”狀態(tài)，并形成“事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)重心上移”的演變，使分稅制在省以下難以落實(shí)，并引發(fā)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難。因此，政府財(cái)政層級(jí)改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力分配框架，逐步將政府財(cái)政層級(jí)從五級(jí)簡(jiǎn)化為三級(jí)。這是中國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)一步深化的重要制度創(chuàng)新和必然選擇，也是下一階段力求建立統(tǒng)一規(guī)范、上下貫通的分稅分級(jí)體制之關(guān)鍵所在。

（二）“省直管縣”財(cái)政改革能夠增加財(cái)政管理透明度，調(diào)動(dòng)縣級(jí)的積極性?？h域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體，占人口的74%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力，縣域經(jīng)濟(jì)吸納了近70%。近年來部分地區(qū)進(jìn)行的“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)一方面增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)力?？h級(jí)財(cái)政由省級(jí)統(tǒng)籌，加大了省對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)大縣的財(cái)政實(shí)力，提高了縣級(jí)財(cái)政對(duì)資金的分配使用效率。另一方面強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放到縣，提升了縣政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提升業(yè)績(jī)的主動(dòng)性，也增強(qiáng)了縣級(jí)政府的調(diào)控能力，有力推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）“省直管縣”財(cái)政改革能夠降低行政成本，提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和財(cái)政管理工作效率。財(cái)政管理級(jí)次多，政策傳遞的環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。在每一個(gè)環(huán)節(jié)，各級(jí)政府可能會(huì)從各自利益出發(fā)，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。這不僅延長(zhǎng)了政策作用時(shí)間，也使得財(cái)政政策對(duì)基層政府的適用性和支持作用大大折扣，影響財(cái)政政策應(yīng)有的調(diào)控作用和效率。省直管縣的體制，簡(jiǎn)化了政策傳遞的中間環(huán)節(jié)，減少財(cái)政管理級(jí)次，提高政策支持力度和作用效果。市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，這樣就能合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，降低了行政成本，提高了行政效率。

二、完善“省直管縣”財(cái)政體制的建議

進(jìn)入21世紀(jì)后，一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)。隨著改革的深入，江西、吉林、山東、安徽、河南等省陸續(xù)推出了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和省直接管理縣的財(cái)政體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府自，并取得了初步的成效，但一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，改革還需要進(jìn)一步的完善和規(guī)范。

（一）明確省、市、縣三級(jí)關(guān)系，區(qū)分行政管理和財(cái)政管理體制。

實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，大大增加了省級(jí)財(cái)政的事權(quán)責(zé)任，但其財(cái)力并沒有增加。對(duì)于原來管縣的市來說，市級(jí)財(cái)力下降較多，對(duì)其財(cái)權(quán)沖擊較大，但對(duì)其所管的縣承擔(dān)的事權(quán)卻沒有相應(yīng)地減少。這就出現(xiàn)了行政管理與財(cái)政管理體制的不對(duì)稱。第一在理順省與市的財(cái)政關(guān)系方面，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難的市級(jí)作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)單元來看待，逐步加大對(duì)其一般性轉(zhuǎn)移支付力度；市級(jí)財(cái)政部門應(yīng)服務(wù)大局轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真履行對(duì)"省直管縣"的財(cái)政支出責(zé)任，積極做好預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政統(tǒng)計(jì)、信息化建設(shè)等其他財(cái)政管理工作，確保省直管縣改革的順利推進(jìn)。第二是在理順省與縣的財(cái)政關(guān)系方面，省級(jí)財(cái)政部門通過改變管理方式，加快信息建設(shè)，傾力扶持縣級(jí)財(cái)政，為縣級(jí)財(cái)政創(chuàng)造更加有利的發(fā)展條件；各縣也應(yīng)強(qiáng)化自力更生為主、爭(zhēng)取上級(jí)扶持為輔的工作觀念，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財(cái)政實(shí)力。第三是在理順市與縣的財(cái)政關(guān)系方面，市級(jí)財(cái)政部門對(duì)縣應(yīng)做到既全面履行管理監(jiān)督職能，又積極承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，更敢于突破條條框框的束縛，為縣級(jí)發(fā)展搭建新的平臺(tái)；各縣業(yè)也應(yīng)積極配合，主動(dòng)接受市級(jí)財(cái)政部門的工作指導(dǎo)，上下一心，共同發(fā)展。

（二）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級(jí)政府的職責(zé)與權(quán)限。

縣級(jí)廣大干部群眾對(duì)"省直管縣"財(cái)政管理體制改革思想貫徹不到位，對(duì)省級(jí)財(cái)政依賴性過高，產(chǎn)生了“建設(shè)省出錢、經(jīng)費(fèi)省供足、工資省統(tǒng)發(fā)”思想，以至于不少農(nóng)村、縣直單位和部門紛紛要求增加項(xiàng)目資金、增加辦公經(jīng)費(fèi)、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼，無形中給縣級(jí)財(cái)政帶來很大的支出壓力。因此，在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)"省直管縣"轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度；在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步降低縣級(jí)專項(xiàng)資金增量的配套比例，提高省市兩級(jí)資金配套比例。在保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展財(cái)力需要的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)基層財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的內(nèi)在主動(dòng)性，逐步增強(qiáng)其基本公共服務(wù)的保障能力。

（三）認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。

“省直管縣”改革不能一刀切，要具體情況具體分析。省管縣體制中的浙江模式取得巨大成功，被譽(yù)為“浙江經(jīng)驗(yàn)”。但省直管縣體制在浙江的成功有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景，如果其他省區(qū)在不具備所謂“浙江條件”時(shí)不能貿(mào)然推行省直管縣。省直管縣財(cái)政體制的“浙江條件”不能絕對(duì)化，其他省區(qū)是否可以推行省直管縣體制，“浙江條件”是一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)，但需要具體情況具體分析，不能絕對(duì)化。改革方案需要進(jìn)一步完善，繼承和創(chuàng)新并重。任何一項(xiàng)改革，要取得實(shí)質(zhì)性的改革效果，不可能不觸動(dòng)相關(guān)方面的既得利益，省管縣體制改革當(dāng)然也不例外。省直管縣要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效果，就要改變市縣關(guān)系，觸動(dòng)市級(jí)財(cái)政利益。所以要取消市對(duì)縣的財(cái)政管轄權(quán)，從體制上解決“市吃縣”、“市刮縣”的問題。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：省直管縣 區(qū)域與城市 協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，在全球化、市場(chǎng)化、城市化等多種因素的復(fù)合作用下（張京祥，2008），我國(guó)地方政府，尤其是地級(jí)市-縣級(jí)層面的行政建制關(guān)系發(fā)生了多次重大變化。從一定意義上可以將這種市-縣行政關(guān)系的變化，視為行政建制關(guān)系對(duì)區(qū)域管理體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種適應(yīng)性調(diào)整。20世紀(jì)80年代的“市管縣”體制改革適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，增強(qiáng)了中心城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)，起到了加強(qiáng)管理的積極作用（王英津，2005）。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，“市管縣”體制的弊端逐漸凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：市管縣財(cái)政削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自；“小馬拉大車”的現(xiàn)象較為普遍，一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市無法帶動(dòng)所轄縣發(fā)展；“市縣競(jìng)爭(zhēng)”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中；過長(zhǎng)的行政劃分，造成了行政成本增加（劉淑美等，2008）。省直管縣改革的直接目的就是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)行的省直管縣財(cái)政體制改革，是對(duì)省、市、縣財(cái)政體制關(guān)系的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的重新分配和城市內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的加強(qiáng)。

“省直管縣”財(cái)政體制改革及其特征

現(xiàn)行的省直管縣財(cái)政體制改革是指市本級(jí)財(cái)政和縣財(cái)政一樣都直接同省在體制上掛鉤，市一級(jí)不再與所轄縣在財(cái)政體制上產(chǎn)生結(jié)算關(guān)系，無論是轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算，還是收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各方面都由省直接到縣，并監(jiān)管到縣。“省直管縣”實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新分配，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下把部分權(quán)限下放給縣，以達(dá)到促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)活力的目的，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展（田鵬，2008）。

（一）調(diào)整財(cái)政體制關(guān)系

建立省與省轄市、省與縣的財(cái)政體制。原省與市、市與縣三級(jí)財(cái)政管理層次調(diào)整為省與市、省與縣兩級(jí)財(cái)政管理層次。按照收入屬地原則，尊重歷史事由，統(tǒng)一劃分收入。根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)”的要求，統(tǒng)一劃分支出，各市、縣負(fù)責(zé)本級(jí)內(nèi)與其事權(quán)相匹配的財(cái)政支出。

（二）改革財(cái)政預(yù)算決算制度

由各市、縣根據(jù)全省財(cái)政收入預(yù)期增長(zhǎng)幅度和本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，自行確定本級(jí)的財(cái)政收支預(yù)算。各類財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)一律由省財(cái)政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財(cái)政辦理。各市、縣財(cái)政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算直接報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門。各縣有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在省轄市財(cái)政部門。

（三）改革財(cái)政往來管理制度

各市、縣人民銀行國(guó)庫(kù)直接向省級(jí)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款，直接報(bào)送有關(guān)收入報(bào)表。對(duì)各市、縣財(cái)政收入金庫(kù)留解比例由省級(jí)財(cái)政部門確定。省對(duì)各縣各類專項(xiàng)補(bǔ)助和?？畈辉俳?jīng)過省轄市，由省財(cái)政直接分配下達(dá)到各縣，省轄市原對(duì)縣財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助也通過省財(cái)政下達(dá)到縣。省財(cái)政直接辦理對(duì)縣財(cái)政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。市縣之間原財(cái)政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案。

省管縣財(cái)政體制改革對(duì)區(qū)域與城市發(fā)展的影響

（一）城鎮(zhèn)體系格局的變化

1.現(xiàn)狀城鎮(zhèn)體系格局及存在的問題。市管縣體制下，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)形成以地級(jí)市為中心城市，縣城為支撐，重點(diǎn)鎮(zhèn)為紐帶，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系格局。我國(guó)推行市管縣體制的目的，是希望通過建立市與縣之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來溝通城鄉(xiāng)社會(huì)，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的“市”帶動(dòng)周圍農(nóng)業(yè)型“縣”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)共同發(fā)展。我國(guó)長(zhǎng)期以來計(jì)劃體制下所形成的一系列“城市偏向政策”的制度和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，在市管縣體制下，地級(jí)市職能過大，有條件占有更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，造成縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展乏力，區(qū)域城鎮(zhèn)體系內(nèi)部城市等級(jí)及規(guī)模相去甚遠(yuǎn)。

2.區(qū)域多中心的形成。省直管縣體制下，對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度加強(qiáng)，這些地區(qū)也將獲得更多的財(cái)力投入和更大的管理權(quán)限?？h級(jí)財(cái)政能力加強(qiáng)，縣市有條件也有能力自主開發(fā)建設(shè)更多的項(xiàng)目，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展縣域城鎮(zhèn)的建設(shè)起到了極大的促進(jìn)作用。地級(jí)市因此也可以放開包袱，加強(qiáng)自己的中心職能，可以投入更多的財(cái)力物力建設(shè)城區(qū)和實(shí)現(xiàn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。區(qū)域城鎮(zhèn)體系格局由以原地級(jí)市為單核心向以縣市為多中心的城鎮(zhèn)體系格局發(fā)展。

3.實(shí)現(xiàn)等級(jí)、規(guī)模和職能相匹配的城鎮(zhèn)體系?，F(xiàn)城鎮(zhèn)體系最大的問題，區(qū)域城鎮(zhèn)體系內(nèi)部城市的等級(jí)、規(guī)模和職能不匹配。因此面對(duì)省直管縣體制改革的機(jī)遇，我們需要肯定地級(jí)市在區(qū)域協(xié)調(diào)中的作用，促進(jìn)縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展，構(gòu)建等級(jí)、規(guī)模和職能相匹配的城鎮(zhèn)體系。在省縣之間的次區(qū)域?qū)用?，仍需要發(fā)揮原地級(jí)市的宏觀調(diào)控作用，提供區(qū)域性的公共服務(wù)，負(fù)責(zé)區(qū)域性的規(guī)劃編制，協(xié)調(diào)縣市跨邊界的沖突等?？h市主要負(fù)責(zé)地方性的公共事務(wù)，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、地方規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)等。在涉及到對(duì)區(qū)域發(fā)展的有重大影響的縣市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣市重大項(xiàng)目建設(shè)，需要省級(jí)政府的協(xié)調(diào)（羅震東，2007）。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體，占國(guó)土面積的95%，占人口的74%?？h域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)。市管縣體制改革的目的是希望“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作過程中很多地級(jí)市所顯示出來的并不是“帶動(dòng)效應(yīng)”，而是“市刮縣”。市域中心城市集所有職能于一身，城市規(guī)模不斷膨脹，縣城等中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)被剝奪，縣城增長(zhǎng)極的作用未能發(fā)揮，加劇了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分割和“極化”效應(yīng)，其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大了，城鄉(xiāng)收入比從1983年的1.82倍擴(kuò)大到2002年的3.11倍。

2.激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活力。省直管縣從管理體制上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，把更多的管理權(quán)限、財(cái)政收入賦予縣一級(jí)，促使省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生重大變化，由“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的多路縱隊(duì)前進(jìn)，變?yōu)榕胖鴻M隊(duì)前進(jìn)的處于平等地位的多個(gè)獨(dú)立發(fā)展主體，必將大大激發(fā)縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。以湖北省為例，從2004年以來，湖北對(duì)52個(gè)縣市逐步推行財(cái)政省直管并下放多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)上揚(yáng)，多項(xiàng)指標(biāo)增速首次超過全省平均水平，對(duì)全省GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率接近60%。

3.發(fā)揮縣城增長(zhǎng)極作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。市管縣下，縣域經(jīng)濟(jì)更多的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通；而省直管縣下，縣城具備發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的條件，城市經(jīng)濟(jì)更多的是生產(chǎn)要素流動(dòng)、信息流動(dòng)、服務(wù)提供、組織創(chuàng)新等領(lǐng)域，即商貿(mào)、物流、旅游、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有形成這些與中心城市相匹配的城市產(chǎn)業(yè)群，縣城才能確立區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的地位，才能提高招商引資企業(yè)質(zhì)量，支持現(xiàn)有企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，加速做大做強(qiáng)?？h城才有能力提供更多的就業(yè)崗位，帶動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，真正體現(xiàn)縣城作為縣域增長(zhǎng)極的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）民生問題的改善

1.民生保障城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大。統(tǒng)計(jì)資料顯示，當(dāng)前在民生保障方面，城鄉(xiāng)差別不是在縮小，而是在擴(kuò)大。55%的農(nóng)村人口，只得到不足20%的衛(wèi)生費(fèi)用；在教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等民生保障上的投入，農(nóng)村還不足城市的1/2。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣市，由于自身實(shí)力的不足，在縣域民生保障欠賬過多，農(nóng)民脫貧之后因病致貧、因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧的反復(fù)性依然是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難題。

2.省直管縣推進(jìn)民生問題的加快解決。在市管縣體制下，縣級(jí)財(cái)力與所隸屬的地、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總體財(cái)力直接相關(guān)。省直管縣體制的實(shí)施，在總體上將有利于縣級(jí)財(cái)力在全省范圍內(nèi)的相對(duì)均衡，促進(jìn)全省公共服務(wù)均等化。同時(shí)省直管縣財(cái)政體制將減少中間環(huán)節(jié)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留足后勁，可以有更大的余力，拿出更多的錢解決弱勢(shì)群體民生問題。地級(jí)市也可以集中力量在提高民生保障覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，提高民生保障的質(zhì)量。

3.省域公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距?？s小城鄉(xiāng)民生保障差別，一方面固然需要加大對(duì)農(nóng)村在教育、就醫(yī)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的投入，但最根本的解決措施還是要增加農(nóng)民收入，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供便捷完善的鄉(xiāng)村服務(wù)體系。在省直管縣財(cái)政體制改革中，縣級(jí)財(cái)力得到保障，縣域內(nèi)提供公共服務(wù)能力得到加強(qiáng)，具備實(shí)現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化的條件。

對(duì)省直管縣背后的冷思考

（一）省直管縣的適用范圍

從試點(diǎn)情況看，省直管縣改革要取得實(shí)效，以下幾個(gè)方面的因素非常重要：一是省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。即省級(jí)財(cái)政有一定的財(cái)力來解決縣級(jí)財(cái)政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出管理失效成本。二是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力。如果一個(gè)縣（市）在擴(kuò)權(quán)之后，經(jīng)濟(jì)仍然不能得到發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級(jí)財(cái)政實(shí)力。如果市級(jí)財(cái)力較弱，縣級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，省直管縣，對(duì)縣的發(fā)展成效就會(huì)較好；如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級(jí)，則市管縣對(duì)縣的發(fā)展效果更好。四是同一區(qū)域內(nèi)的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）如何調(diào)動(dòng)地級(jí)市的積極性

地級(jí)市仍是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、科技、文化最發(fā)達(dá)的城市，特別是在比較落后的區(qū)域和地級(jí)市發(fā)展較好的區(qū)域，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍需要發(fā)揮地級(jí)市的作用，需要地級(jí)市在信息、文化、科技、醫(yī)療、教育等方面的扶持。這就需要建立一個(gè)區(qū)域合作的機(jī)制，帶動(dòng)地級(jí)市的積極性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，促使區(qū)域合作的前提，資源共享的成本小于共同的獲益?？h市發(fā)展想得到地級(jí)市在科技、教育、信息等方面的積極扶持，必須在其他方面如勞動(dòng)力、原材料、消費(fèi)市場(chǎng)等方面對(duì)地級(jí)市做出補(bǔ)償。

（三）政府職能轉(zhuǎn)型

由于省直管縣伴隨著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的激勵(lì)機(jī)制改革，所以要防止縣鄉(xiāng)政府短期逐利行為，避免改革試點(diǎn)步入一放就亂的誤區(qū)。省級(jí)政府直接管理的行政單元數(shù)量大大增加，這也增加宏觀調(diào)控的難度。這就需要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，由控制市場(chǎng)向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。否則，難以破除行政壁壘，可能會(huì)出現(xiàn)各自為政，發(fā)展混亂的局面。省級(jí)政府及所屬部門應(yīng)該集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé);市縣政府的重點(diǎn)職責(zé)是貫徹執(zhí)行中央和省制定的政策法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善社會(huì)保障體系和管理體系，加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)。總之，實(shí)行省直接管理縣的體制，要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，著力解決民生問題，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理的能力。

參考文獻(xiàn)：

1.張京祥.省直管縣改革與大都市區(qū)治理體系的建立[G].江蘇省地理學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)，2008

2.王英津.市管縣體制的利弊分析及改革思路[J].理論學(xué)刊，2005(2)

3.劉淑美，賈文毓.“省管縣”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008(3)

4.田鵬.對(duì)省管縣財(cái)政體制的思考[J].財(cái)會(huì)研究，2008(2)

5.羅震東.中國(guó)都市區(qū)發(fā)展：從分權(quán)化到多中心治理[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007

作者簡(jiǎn)介：

篇6

關(guān)鍵詞：財(cái)力差距；度量；嶺回歸；財(cái)力均衡機(jī)制；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；基本財(cái)力保障制度；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；縣級(jí)財(cái)政

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2013）05-0048-05

財(cái)力，又稱財(cái)政能力，是指政府籌集財(cái)政收入，并通過財(cái)政支出來滿足轄區(qū)居民公共需要的能力。因此，本文所言及的財(cái)力包含財(cái)政收入能力和財(cái)政支出能力。財(cái)政是庶政之母。在財(cái)政分配關(guān)系中，財(cái)力是政府實(shí)現(xiàn)其職能的基本前提，是政府運(yùn)行能力和執(zhí)行能力的基石?，F(xiàn)代公共財(cái)政理論要求在多級(jí)政府間實(shí)現(xiàn)基本財(cái)政能力均等，以滿足政府間基本財(cái)政需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)間基本公共服務(wù)均等化?；诖?，本文擬立足于河北省財(cái)政運(yùn)行實(shí)際，對(duì)省、市、縣三級(jí)政府財(cái)力配置情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，據(jù)此實(shí)證分析河北省財(cái)力失衡的影響因素，最后就構(gòu)建河北省政府間財(cái)力均衡機(jī)制提出對(duì)策建議。

一、河北省政府間財(cái)力差距的度量

（一）2004—2011年河北省政府間財(cái)政收入配置格局①

選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行省直管縣財(cái)政體制，這樣就更能全面考察省直管縣財(cái)政體制對(duì)河北省政府間財(cái)力配置影響。整理統(tǒng)計(jì)資料，見表1，圖1。

可以發(fā)現(xiàn)，省本級(jí)財(cái)力占比基本上在20%～25%，縣本級(jí)占比在30%～35%，而市本級(jí)占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自省直管縣財(cái)政體制實(shí)施以來，河北省財(cái)政收入配置格局是省縣兩頭小，市級(jí)中間大的“紡錘狀”。這與省直管縣財(cái)政體制設(shè)計(jì)初衷“做大省級(jí)、做小市級(jí)、做強(qiáng)縣級(jí)”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。

（二）2004—2011年河北省政府間財(cái)政支出格局

由于存在轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政平衡機(jī)制，財(cái)政收入差距往往不一定對(duì)應(yīng)著財(cái)政支出差異。整理統(tǒng)計(jì)資料，得出2004—2011年河北省財(cái)政支不難看出，省本級(jí)財(cái)政支出占比呈下滑趨勢(shì)，2011年占比16.8%左右；市本級(jí)財(cái)政支出基本穩(wěn)定在35%左右，且自2009年開始呈上升趨勢(shì)，2011年占比達(dá)到38.86%；縣本級(jí)財(cái)政支出穩(wěn)定在45%左右，2010年達(dá)到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趨勢(shì)。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，八年來，河北省政府間財(cái)政收支格局呈現(xiàn)市級(jí)比重過大的“中間梗阻”異象。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢(shì)、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與省直管縣背景下提升省級(jí)財(cái)政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。

（三）2004—2011年河北省縣域間人均財(cái)政收入差異情況

上文對(duì)河北省政府間財(cái)力配置狀況進(jìn)行了縱向?qū)Ρ?，為了更深入研究河北省政府間財(cái)力配置狀況，此處將對(duì)河北省縣域間人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出差異情況進(jìn)一步橫向?qū)Ρ确治觯ㄔ斍橐姳?）。選取縣級(jí)政府財(cái)政收支差距進(jìn)行分析的原因在于：河北省是全國(guó)少見的“轄縣大省”；縣級(jí)政府是實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能的基石；中央一直高度重視縣級(jí)政府財(cái)力配置情況。

最大/最小、極差（最大-最小）是用來衡量變量?jī)蓸O分化狀況的指標(biāo)，其越大表示兩極分化程度越高。變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差/平均數(shù)）則是用來衡量整體變量的平衡情況，統(tǒng)計(jì)學(xué)將變異系數(shù)分成四檔：0～0.2，基本平衡狀態(tài)；0.2～0.4，輕度失衡狀態(tài)；0.4～1.0，中度失衡狀態(tài)；大于1，嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

由表3，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財(cái)政收入兩極分化極為嚴(yán)重。最富縣人均財(cái)政收入基本是最窮縣人均財(cái)政收入的40多倍，2006年達(dá)到48.76倍。同時(shí)，最富縣和最窮縣人均財(cái)政收入的差距從2004年的1 013元飆升到2011年的6 228元，差距越來越大。第二，河北省縣域間人均財(cái)政收入差距整體失衡嚴(yán)重，幾近嚴(yán)重失衡。根據(jù)國(guó)際統(tǒng)計(jì)學(xué)慣例，河北省縣域人均間財(cái)政收入差距一直處在中度失衡狀態(tài)，且自2005年開始處在0.9以上的高位運(yùn)行，幾近嚴(yán)重失衡的邊緣，不能不讓人擔(dān)憂。

（四）2004—2011年河北省縣域間人均財(cái)政支出差異情況

當(dāng)然，縣域間財(cái)政收入差距并不可怕，因?yàn)檫€有省以下轉(zhuǎn)移支付這道“防線”。公共財(cái)政學(xué)認(rèn)為，財(cái)政收入體現(xiàn)著能力，應(yīng)該允許差異的存在。而財(cái)政支出則體現(xiàn)著權(quán)力，其基本面不允許過大的差異。為此，本文進(jìn)一步計(jì)算了河北省八年來縣域間人均財(cái)政支出差異狀況（見表4）。

由表4，可得兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財(cái)政支出兩極分化依然存在，但遠(yuǎn)比財(cái)政收入平緩。最富縣人均財(cái)政支出是最窮縣的5～6倍，遠(yuǎn)低于人均財(cái)政收入的40多倍。但必須看到，最富縣和最窮縣的絕對(duì)差距從2004年的1 318元飆升到2011年的7 595元，差距同樣驚人。第二，河北省縣域間人均財(cái)政支出差距處在輕度失衡的邊緣。八年來，縣域間人均財(cái)政支出變異系數(shù)在0.4左右徘徊，處在輕度和中度失衡的分界點(diǎn)上。在河北省縣域間人均財(cái)政收入幾近嚴(yán)重失衡的條件下，這實(shí)屬不易。這既檢驗(yàn)了省以下的轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)，也深刻體現(xiàn)了省政府對(duì)平衡域內(nèi)財(cái)力差距做了大量而艱辛的努力（詳情可見圖3）。

二、基于嶺回歸的河北省政府間財(cái)力差距原因分析——以縣域人均財(cái)政支出為例

（一）嶺回歸分析方法

普通最小二乘法（Ordinary Least Square，簡(jiǎn)稱OLS）是應(yīng)用最多的參數(shù)估計(jì)方法，是一種數(shù)學(xué)優(yōu)化技術(shù)。它通過最小化誤差的平方和尋找數(shù)據(jù)的最佳函數(shù)匹配。但美中不足的是其無法消除自變量的共線性問題，從而影響了其分析的精確性。

嶺回歸分析（ridge regression）是一種專用于共線性數(shù)據(jù)分析的有偏估計(jì)回歸方法，其實(shí)質(zhì)上是改良的最小二乘法。其通過放棄最小二乘法的無偏性，從而獲得回歸系數(shù)更為符合實(shí)際、更可靠。嶺回歸模型通過在相關(guān)矩陣中引入一個(gè)很小的嶺參數(shù)K（1

（二）回歸模型構(gòu)建及指標(biāo)的解釋

根據(jù)既有研究成果③，本文認(rèn)為導(dǎo)致政府間財(cái)政支出差異的因素?zé)o外乎有：（1）財(cái)政收入。財(cái)政收入是財(cái)政支出的基礎(chǔ)和源泉，財(cái)政支出差距往往起因于財(cái)政收入能力的差異。當(dāng)然，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度健全的情況下會(huì)有所減輕。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府參與分配的“蛋糕”大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府財(cái)政支出規(guī)模和構(gòu)成提出不同要求（瓦格納法則）。（3）人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)。人口規(guī)模越大，人均財(cái)政支出就越小；人口結(jié)構(gòu)影響著財(cái)政支出的構(gòu)成，比如人口老齡化引致了養(yǎng)老和醫(yī)療支出的居高不下。（4）轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。三者功能和效應(yīng)各自不同：稅收返還以既得利益保護(hù)為主，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府控制為主。如果轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，非但不能實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化，往往會(huì)加大政府間財(cái)力差距。（5）財(cái)政管理體制。財(cái)政管理體制體現(xiàn)著分權(quán)和集權(quán)的不同傾向，這勢(shì)必影響著政府間財(cái)政收入和支出責(zé)任的劃分，從而影響著政府間財(cái)政支出差距。（6）非正式財(cái)政籌資能力。規(guī)范的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入固然決定著財(cái)政支出的基本走勢(shì)，但是非正式的融資能力不可輕視。地方政府可以通過基金收入、土地財(cái)政收入、債務(wù)收入等維持其支出需要和公共支出沖動(dòng)。

式（1）中，F(xiàn)G表示財(cái)力差距（Fiscal gap），本文用以河北省縣域人均財(cái)政支出差距。？茁0～？茁7為相關(guān)系數(shù)。？滋為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。REV表示縣域間人均財(cái)政收入（Revenue）差距，用縣域間人均財(cái)政收入變異系數(shù)表示。財(cái)政收入差距越大，財(cái)政支出差距也就越大。因此，預(yù)期影響為正。GDP表示河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，用河北省各年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來表示。一般而言，隨著全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級(jí)政府越有能力消除財(cái)力差距，因此，預(yù)期影響為負(fù)。PGDP表示縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，用縣域間人均GDP的變異系數(shù)表示。一般地，地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財(cái)政收支差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。POP表示縣域間人口規(guī)模差距，用縣域間人口增長(zhǎng)變異系數(shù)來表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流動(dòng)，從而降低該地區(qū)的人均財(cái)政支出，最終會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出均等（蒂布特的以足投票理論）。因此，預(yù)期效應(yīng)為負(fù)。TRANS表示河北省轉(zhuǎn)移支付狀況（Transfer payment），用一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率來表示。一般而言，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大就越有可能消除財(cái)力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。FD表示省以下財(cái)政分權(quán)狀況（Fiscai decentralization），用市級(jí)政府財(cái)政支出占全省財(cái)政支出的比重來表示。一般而言，市級(jí)占比過大，則表示縣級(jí)政府財(cái)力控制能力越弱，就越有可能加大財(cái)力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。EXTRA表示縣級(jí)政府預(yù)算外收入差距（Extrabudget），用縣域間人均預(yù)算外收入變異系數(shù)表示。一般而言，富裕地區(qū)的預(yù)算外收入尤其是土地財(cái)政收入越多，從而支出差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。

（三）嶺回歸結(jié)果

回歸方程R2=0.993，表明上述7個(gè)變量可以解釋河北省縣域間人均財(cái)政支出99.3%的差異性，其結(jié)果應(yīng)該是可信的。各自變量基本符合前文的效應(yīng)預(yù)期，但人口和轉(zhuǎn)移支付要素與預(yù)期效應(yīng)相反。合理的解釋是：人口沒有充分流動(dòng)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。結(jié)合河北省財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際，可以深入挖掘出如下原因：第一，整體財(cái)政實(shí)力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財(cái)政強(qiáng)省”。分稅制以來，河北省人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出水平都不足全國(guó)平均水平的60%。2011年，河北省GDP全國(guó)排名第6，財(cái)政收入排名第10。但是，人均財(cái)政收入1 850元，排名全國(guó)第24，低于新疆、寧夏等地。人均財(cái)政支出3 124元，排名全國(guó)第20。截至2012年1月，河北省還有25個(gè)縣存在基本財(cái)力缺口。整體財(cái)政薄弱，可見一斑。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引致地方政府財(cái)政收入能力懸殊。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，河北省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)政能力的差距。河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，沿海地區(qū)普遍強(qiáng)于西部地區(qū)。2011年GDP最高的遷安市是最低的新河縣40.4倍。唐山市16個(gè)縣（市）財(cái)政收入全部超過10億元，有7個(gè)縣（市）財(cái)政收入超過20億元。而邢臺(tái)市17個(gè)縣財(cái)政收入無一過7億。第三，制度供給不足或制度創(chuàng)新不足。當(dāng)前河北省地方政府間財(cái)力配置失衡的體制原因在于以均等化為導(dǎo)向的基本財(cái)力均衡機(jī)制缺失，尤其是省以下轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新不足。一個(gè)突出的表現(xiàn)就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重呈下降趨勢(shì)，至于針對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難的縣級(jí)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付比重微小且增長(zhǎng)式微（詳情見表7）。第四，省直管縣財(cái)政體制改革不徹底，對(duì)既得利益保護(hù)過度。省直管縣財(cái)政體制其實(shí)就是政府間的財(cái)政利益調(diào)整。為獲得市級(jí)政府對(duì)改革的支持和配合，保護(hù)其既得利益只能是權(quán)宜之計(jì)，不能形成固化的行為范式。東部地區(qū)的浙江省，中部地區(qū)的湖北省，其省直管縣財(cái)政體制改革就比河北省徹底和深入。前者市級(jí)財(cái)政收支基本控制在15%～20%，后者市級(jí)財(cái)政收支基本控制在20%～25%。像河北省市級(jí)財(cái)政收支占比40%的情況，在全國(guó)尚不多見。這必然為后續(xù)提高省級(jí)財(cái)政保障能力和縣級(jí)財(cái)政基本財(cái)力留下隱患。

三、河北省政府間財(cái)力均衡機(jī)制構(gòu)建對(duì)策

政府間財(cái)力配置失衡導(dǎo)致了河北省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的非均衡發(fā)展。未來的財(cái)力配置應(yīng)該遵循著“向西傾斜，向縣鄉(xiāng)傾斜，向基本公共服務(wù)傾斜”的原則，構(gòu)建河北省政府間財(cái)力均衡機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)包括：財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、省級(jí)政府財(cái)力保障機(jī)制、縣級(jí)政府基本財(cái)力保障機(jī)制、財(cái)力均衡配套保障機(jī)制等。

（一）建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制其實(shí)就是確保財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長(zhǎng)。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”到“財(cái)政強(qiáng)省”的跨越。根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國(guó)平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國(guó)平均水平43.1%近9個(gè)百分點(diǎn)。

（二）強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政保障能力

省直管縣財(cái)政體制能否順利實(shí)施且達(dá)到政策設(shè)計(jì)的良好愿景，關(guān)鍵有三：省級(jí)能否管得夠、市級(jí)能否退得出、縣級(jí)能否立得住。其中省級(jí)政府能否“管得夠”應(yīng)是未來改革成功與否的重中之重，這就對(duì)河北省省級(jí)財(cái)政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

強(qiáng)化河北省省級(jí)財(cái)政保障能力可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級(jí)政府一部分與支出責(zé)任沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入上劃到省級(jí)。第二，強(qiáng)化稅收征管，提高各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級(jí)政府保障能力的目標(biāo)。提高省級(jí)政府財(cái)力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，成為全省和諧發(fā)展的“最后兜底者”。

（三）健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

在增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)必須建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。本文認(rèn)為，財(cái)政改革成功與否的試金石就是縣級(jí)財(cái)政是否具備承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的財(cái)力。

建立與健全河北省縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財(cái)政對(duì)各省消除縣級(jí)政府基本財(cái)力缺口考核時(shí)間為2012年底，但縣級(jí)基本財(cái)政保障是一個(gè)永恒的主題，尤其對(duì)河北省這樣一個(gè)縣級(jí)差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財(cái)政困難縣（市）一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金、社會(huì)保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政基本支出缺口彌補(bǔ)，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級(jí)財(cái)政努力激勵(lì)機(jī)制。將現(xiàn)行的激勵(lì)性財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付、對(duì)縣稅收返還、部分非配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財(cái)政努力激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付”。

（四）完善財(cái)力均衡配套保障機(jī)制

財(cái)力均衡機(jī)制的構(gòu)建涉及到多方面利益的調(diào)整，需要多種配套措施的跟進(jìn)，形成強(qiáng)有力的配套保障機(jī)制。第一，推進(jìn)財(cái)政精細(xì)化管理，建立覆蓋全省的基本財(cái)力與基本支出的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定體系，從而建立標(biāo)準(zhǔn)支出彈性保障區(qū)間，實(shí)行全省財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化管理。第二，深入省直管縣財(cái)政體制改革。省直管縣財(cái)政體制改革應(yīng)是在縣級(jí)和市級(jí)、財(cái)政弱勢(shì)群體和財(cái)政既得利益者之間尋求某種程度的平衡。就河北省而言，確有對(duì)市級(jí)財(cái)政保護(hù)過度之嫌。因此，在下步的省直管縣財(cái)政體制深入推進(jìn)進(jìn)程中，逐步削減市級(jí)財(cái)政收支規(guī)模，力爭(zhēng)將其控制在全省財(cái)政收支總量的20%～25%，實(shí)現(xiàn)市級(jí)財(cái)政的自律、自理、自立。第三，改革省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。河北省實(shí)施多年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度盡管十分有效，但是地區(qū)之間財(cái)政差距仍處中度失衡。主要原因在于：控制導(dǎo)向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，均等化導(dǎo)向的一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重過小，且增長(zhǎng)緩慢。因此，未來河北省轉(zhuǎn)移支付改革方向就是逐步壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，其占轉(zhuǎn)移支付比重應(yīng)控制在20%～30%（全國(guó)平均水平），將其逐步歸并到一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付之中，同時(shí)，加大一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重和力度。第四，嘗試性推行省內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是同級(jí)政府間財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移，一般是富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行財(cái)政支援（如對(duì)口支援或?qū)趲头觯?。河北省縣域政府間財(cái)政實(shí)力差距懸殊、各縣市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和歷史交往密切，具備實(shí)行省內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條件。當(dāng)然，這在我國(guó)也不是沒有先例。早在2009年廣東省政府就印發(fā)了《關(guān)于建立推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的指導(dǎo)意見》，確定廣州市、深圳市、珠海市等7市為財(cái)力轉(zhuǎn)出方，其他14個(gè)市為財(cái)力轉(zhuǎn)入方。因此，作為一種制度嘗試和制度創(chuàng)新，河北省可以未雨綢繆地進(jìn)行理論探索。

注釋：

①本文所指的政府財(cái)政收入限于政府本級(jí)一般預(yù)算收入，不含上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。下同。

②本文所指的政府財(cái)政支出限于預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出，不含預(yù)算外支出。下同。

③如李永友、沈坤榮：《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、相對(duì)貧困與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，載《管理世界》，2007年第11期；周天、斯彩英等：《地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異對(duì)地區(qū)差距影響效應(yīng)研究》，載《財(cái)政研究》，2007年第10期。

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篇7

摘 要 三年一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，到2010年底已到期，為了盡快出臺(tái)新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。我們赴湖北、江西和安徽等管理較好的縣區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)，并到全縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和摸底，認(rèn)真分析了上一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在的問題或不足，結(jié)合我縣實(shí)際，提出了“保障基本支出、滾動(dòng)核定基數(shù)、超收縣鄉(xiāng)分成，一定三年不變”的新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革思路。

關(guān)鍵詞 調(diào)整 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財(cái)政 體制 思路

為制定新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，全面掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)真實(shí)的稅源及財(cái)政狀況，我們對(duì)全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年來的財(cái)政情況逐一進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和摸底。通過調(diào)研分析，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體財(cái)政狀況，有了比較全面的了解。下面將原財(cái)政體制存在的問題和不足作以簡(jiǎn)要分析，并結(jié)合我縣實(shí)際，提出了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的思路。

一、分析上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的問題和不足

2008-2010年期間，我縣實(shí)行了“核定基數(shù)，定額補(bǔ)貼，超收分成，三年不變”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。總體來說，上一輪財(cái)政體制在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資、維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、激勵(lì)組織收入和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況等方面發(fā)揮了積極作用。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原財(cái)政體制中的收支基數(shù)發(fā)生了較大變化，很多辦法已不能適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源比較匱乏，招商引資成效不明顯。近年來各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都加大了招商引資力度，招商項(xiàng)目不斷增多，但招商引資對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的貢獻(xiàn)不夠明顯?？偟膩碚f，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置、交通等條件限制，財(cái)源建設(shè)步子不大，稅收增長(zhǎng)點(diǎn)少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。從稅源普查和調(diào)研的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源整體情況不容樂觀，稅收增長(zhǎng)后勁不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增收壓力較大。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收入缺乏透明度，完成稅收任務(wù)壓力較大。目前“財(cái)、稅、庫(kù)、銀”尚未實(shí)現(xiàn)縣級(jí)聯(lián)網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政未單設(shè)國(guó)庫(kù)，納稅企業(yè)縣鄉(xiāng)級(jí)次劃分不夠明確，縣政府主要依靠稅務(wù)部門提供的稅收數(shù)據(jù)，來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)收入任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增稅源較少，隨著國(guó)地稅收入任務(wù)的增長(zhǎng)，完成國(guó)地稅收入任務(wù)的壓力很大。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張，發(fā)展社會(huì)事業(yè)的資金不足。由于人員增資和行政運(yùn)行成本提高，加上近年來落實(shí)一些強(qiáng)農(nóng)惠民政策，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配套的資金較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增長(zhǎng)較快，收支矛盾比較突出。原財(cái)政體制在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出時(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，沒有核定環(huán)境綜合整治、敬老院建設(shè)、校舍維修改造等方面的支出，經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從超收分成中解決，對(duì)于一些財(cái)政收入增長(zhǎng)慢、經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金就比較困難，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的資金不足。

（四）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一定數(shù)額的債務(wù)。初步調(diào)查，由于歷史遺留問題，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一定數(shù)額的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱較重，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)包袱較重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張，還要擠出資金償還債務(wù)，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力。

二、新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的思路

為保持財(cái)政體制的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在整體上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，我們擬定了“保障基本支出、滾動(dòng)核定基數(shù)、超收縣鄉(xiāng)分成，一定三年不變”的新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。這種新體制的指導(dǎo)思想是：既要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出，又要最大限度的防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖縣級(jí)稅源；既要公平鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的基本公共支出，又要激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)組織收入的積極性。而且由于實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，即使有不足地方，也便于及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)了縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)控的能力和手段。同時(shí)，基本保持了原體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入口徑、管轄范圍；支出范圍除教育、民政上劃縣級(jí)支出以外，其它項(xiàng)目保持相對(duì)的穩(wěn)定性；據(jù)實(shí)核定人員等各項(xiàng)支出，按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致”的原則，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，既積極穩(wěn)妥，同時(shí)留有余地。有關(guān)情況分述如下：

（一）據(jù)實(shí)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職人員工資繼續(xù)實(shí)行工資專戶管理，人員支出按2010年末鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員工資總額（包括各項(xiàng)津貼補(bǔ)貼、年終考核獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金等），經(jīng)編委和財(cái)政核定后足額補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每年年終結(jié)算時(shí)，根據(jù)財(cái)政供養(yǎng)人員增減變動(dòng)和增資等因素?fù)?jù)實(shí)調(diào)整。

（二）據(jù)實(shí)核定各項(xiàng)政策性支出，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。按照上級(jí)有關(guān)政策，足額核定各項(xiàng)政策性支出。村干部工資按組織部門核定數(shù)據(jù)計(jì)算；村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，按照上級(jí)政策要求，以農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和取消農(nóng)業(yè)稅合計(jì)補(bǔ)助數(shù)為基數(shù)，由原來的20%提高到30%計(jì)算補(bǔ)助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專項(xiàng)用于村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等。適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口、在職財(cái)政供養(yǎng)人員和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公基本需要。對(duì)部分湖區(qū)、邊區(qū)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)傾斜，基本保障貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展資金，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)航運(yùn)、陸運(yùn)公司運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除人員和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支出外，還需要發(fā)生招商引資、黨建檢查、環(huán)境整治、秸稈禁燒、新農(nóng)村建設(shè)、其他項(xiàng)目配套等方面的開支，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金很少，因此建議按照收入基數(shù)的一定比例動(dòng)態(tài)核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展資金，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。

篇8

[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán)；地方財(cái)政體制；完善策略；分析探究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201703065

1財(cái)政分權(quán)概述

財(cái)政分權(quán)主要就是指為地方政府提供相應(yīng)的支出責(zé)任和稅收權(quán)利，并且允許地方政府自己確定財(cái)政預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，讓基層政府可以結(jié)合自身的實(shí)際需求自由選擇政策類型，同時(shí)調(diào)動(dòng)他們對(duì)社會(huì)管理的參與積極性和主動(dòng)性，從而不斷提升地方政府的服務(wù)質(zhì)量和水平。[1]當(dāng)前，財(cái)政分權(quán)涉及兩方面問題：一方面就是地方政府和中央政府之間的收入合理分配制度；另一方面就是地方政府和中央政府之間支出責(zé)任的具體劃分制度。

2當(dāng)前地方財(cái)政體制改革中存在的問題

21事權(quán)責(zé)任沒有清晰的法律界定

在分稅制實(shí)施改革過程中，我國(guó)對(duì)中央政府以及地方政府的支出和事權(quán)進(jìn)行了原則性的劃分。雖然在劃分中央和地方責(zé)任時(shí)較為籠統(tǒng)，但是已經(jīng)出現(xiàn)了原則性的大體框架。相對(duì)來說，在劃分地方政府間的支出方面就顯得欠缺，基本上還是分稅制前的劃分模式。因此，我國(guó)在地方政府間責(zé)任和事權(quán)劃分方面還存在著一些問題，“收放標(biāo)準(zhǔn)”沒有達(dá)到法治化和制度化，具有很強(qiáng)的隨意性，從而使得地方政府行為出現(xiàn)短期化現(xiàn)象。

22政府和市場(chǎng)之間的職責(zé)劃分不清晰

政府和市場(chǎng)之間的職能劃分是各政府事權(quán)責(zé)任劃分的基礎(chǔ)，如果無法清晰劃分政府和市場(chǎng)之間的界限，那么也就無法精準(zhǔn)地配置和劃分各政府的事權(quán)責(zé)任。在劃分政府和市場(chǎng)之間的職責(zé)中主要存在以下問題。首先，政府包攬事權(quán)過多，許多事情都不應(yīng)該由政府來管，例如，應(yīng)該由私人或者企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目投資，依然有很多責(zé)任需要政府來進(jìn)行參與和承擔(dān)；而且基層政府對(duì)企業(yè)發(fā)展行為的干預(yù)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。其次，本應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)的事情卻沒有進(jìn)行管理或者管理效果不高，例如，地方政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及社會(huì)保障方面的問題普遍存在不足。

23缺乏完善的地方稅收體系

在地方政府的主體稅種中，不僅包括營(yíng)業(yè)稅，同時(shí)還有個(gè)人所得稅、增值稅以及企業(yè)所得稅等。它們相互不是獨(dú)立的，而其他稅種基本上也都是分布較為分散、收入不穩(wěn)定、難于征管，無法隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升而不斷增長(zhǎng)。從近年來地方政府的收入結(jié)構(gòu)中可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政總收入中有1/4是營(yíng)業(yè)稅，而企業(yè)所得稅和增值稅作為地方政府的主體稅種，其稅收收入還不到總收入的20%，另外一些小稅種也不到總收入的10%。[2]地方政府缺乏主體稅種以及收入不穩(wěn)定等現(xiàn)象，使得地方政府的事權(quán)責(zé)任和職能的履行缺乏有效的收入支撐。此外，財(cái)產(chǎn)稅屬于一種主體稅種，其功能并沒有得到真正有效的發(fā)揮。財(cái)產(chǎn)稅種雖然很多，但是稅額相對(duì)較小，從2014年我國(guó)各級(jí)政府對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的收入情況來看，省級(jí)政府占371%、市級(jí)政府占144%、縣級(jí)政府占127%、鄉(xiāng)級(jí)政府占134%，比重普遍偏低。

3基于財(cái)政分權(quán)理論完善地方財(cái)政體制的有效策略

31重新界定地方政府的職責(zé)范圍

公共產(chǎn)品是造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的重要因素，也是地方政府存在的基礎(chǔ)條件。公共產(chǎn)品不僅是公共財(cái)政方面的基礎(chǔ)理論內(nèi)容，同時(shí)也是劃分地方政府事權(quán)的重要切入點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)失靈的范圍內(nèi)，地方政府才能承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給職能，有效彌補(bǔ)公共產(chǎn)品缺失的問題，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平衡、穩(wěn)定發(fā)展。所以，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先的原則對(duì)政府和市場(chǎng)之間的邊界進(jìn)行清晰劃分，只要是市場(chǎng)能夠承擔(dān)起來的，地方政府最好不要介入；而需要它們共同來承擔(dān)的，最好最大限度地發(fā)揮出市場(chǎng)的作用。[3]要轉(zhuǎn)變?cè)畜w制中政府包攬一切事務(wù)的觀念，將混合產(chǎn)品、私人產(chǎn)品等交給市場(chǎng)進(jìn)行管理，地方政府要充分承擔(dān)起社會(huì)保證、教育以及公共設(shè)施建設(shè)等方面責(zé)任。而且對(duì)于那些市場(chǎng)無法有效承擔(dān)的支出項(xiàng)目，地方政府要為其提供有力的支持條件，不斷提升市場(chǎng)獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任的能力。因此，應(yīng)該對(duì)政府職能進(jìn)行周期性的審查，并且隨著改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)水平的提升，凡是市場(chǎng)可以承擔(dān)的，政府最好都是交由市場(chǎng)獨(dú)立承擔(dān)。

32明確地方政府間的事權(quán)

在地方財(cái)政體制改革過程中，首先，要做的就是要對(duì)地方政府事權(quán)進(jìn)行明確的劃分，將地方事權(quán)細(xì)分為省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府以及省、市、縣、鄉(xiāng)合一的事權(quán)，將地方政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步明確。其次，混合事權(quán)應(yīng)該由各地方政府來共同分擔(dān)。將事權(quán)劃分成多個(gè)部分，然后再將每部分職責(zé)分配到各級(jí)地方政府手中。如果遇到某項(xiàng)事權(quán)不適合細(xì)分或者是無法進(jìn)行細(xì)分，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，明確各級(jí)地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的比例，要求各地方政府按照比例規(guī)定來承擔(dān)職責(zé)和事權(quán)，擔(dān)負(fù)經(jīng)費(fèi)。最后，明確落實(shí)地方政府的責(zé)任和事權(quán)。在明確劃分各政府事權(quán)之后，各地方政府都應(yīng)該履行自身的職責(zé)，不能通過任何方式將責(zé)任轉(zhuǎn)移，而且上級(jí)政府在要求下級(jí)政府做事時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行足額的撥款，盡量不留下任何資金缺口，有效控制配套撥款行為發(fā)生。[4]此外，在處理各政府共同事務(wù)時(shí)，應(yīng)該結(jié)合政府間的受益程度，考慮各級(jí)政府的實(shí)際承受能力，并采取合理的分配方式，將工作職責(zé)有效地落實(shí)到位。

33完善地方政府的財(cái)務(wù)保障機(jī)制

面對(duì)當(dāng)前地方財(cái)政發(fā)展面臨的困境，應(yīng)該不斷提升地方政府的公共服務(wù)水平，有效構(gòu)建起事權(quán)和財(cái)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的財(cái)政機(jī)制。實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能，具有非常重要的意義。首先，建立地方政府財(cái)務(wù)保障機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化和明確保障責(zé)任。在中央政府下移財(cái)力和收入的前提下，省級(jí)政府也應(yīng)該不斷完善下級(jí)的財(cái)政體制，提升對(duì)地方政府的財(cái)力支持；市級(jí)政府也應(yīng)該承擔(dān)縣市區(qū)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展的責(zé)任，盡量提升困難縣級(jí)政府的財(cái)政保障水平；縣級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步約束自身，對(duì)財(cái)力進(jìn)行科學(xué)分配和統(tǒng)籌，有效保障縣、鄉(xiāng)在民生政策和基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的支出。其次，在財(cái)力保障方面建立有效的激勵(lì)機(jī)制。在市級(jí)政府方面建立統(tǒng)籌縣域發(fā)展機(jī)制，對(duì)管轄區(qū)域下移財(cái)力均衡的財(cái)政支出給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，有效調(diào)動(dòng)市級(jí)政府統(tǒng)籌發(fā)展的熱情。在縣級(jí)政府方面，應(yīng)該建立優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于那些優(yōu)先改善民生的支出給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高縣級(jí)政府優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的主動(dòng)性。

4結(jié)論

總而言之，地方財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系的重要組成部分，其在基層政府管理工作中發(fā)揮著重要作用，同時(shí)也是我國(guó)中央政府改革的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)到地方財(cái)政體制改革中出現(xiàn)的問題，重新界定地方政府的職責(zé)范圍，明確地方政府間的事權(quán)，完善地方政府的財(cái)務(wù)保障機(jī)制，不斷提升地方政府的財(cái)政能力和水平。

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篇9

（一）公共財(cái)政概念

早在十八世紀(jì)七十年代，舉世聞名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)史密斯在《國(guó)富論》中提出了公共財(cái)政的概念。公共財(cái)政存在的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一直有一只“看不見的手”在調(diào)配資源，但這只“看不見的手”偶爾會(huì)在某些領(lǐng)域出現(xiàn)失靈的情況。因此需要政府使用“看得見的手”來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，通過宏觀調(diào)控來防止壟斷、建立健康的市場(chǎng)體系、實(shí)行收入的公平分配等等。由此我們可以得出一個(gè)概念：公共財(cái)政即是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控都無法調(diào)解的公共資源的分配、調(diào)控等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）縣級(jí)預(yù)算規(guī)范模式

英國(guó)是第一個(gè)出現(xiàn)政府預(yù)算制度的國(guó)家，此后便為世界許多國(guó)家所仿照與采用，由此而形成的各國(guó)政府預(yù)算制度盡管在具體的實(shí)施上有所不同，但是其內(nèi)在的基本原理與原則是相同的。所以，規(guī)范模式下的縣級(jí)預(yù)算肯定會(huì)具備計(jì)劃性、歸一性、公開性和法治性的特點(diǎn)。近年來，隨著社會(huì)主義民主政治的不斷進(jìn)步和財(cái)政預(yù)算管理制度的逐步完善，我國(guó)政府預(yù)算更加規(guī)范，特別是縣級(jí)預(yù)算也向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化邁進(jìn)。

二、當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀與問題

（一）縣級(jí)財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀

1.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏完整性

在我國(guó)，縣鄉(xiāng)一級(jí)是財(cái)力最薄弱的環(huán)節(jié)。一方面分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，上級(jí)集中了較多收入；另一方面縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)了大量的剛性支出和配套支出，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致。對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的狀況，一個(gè)直觀的數(shù)據(jù)是國(guó)家審計(jì)署最新公布的報(bào)告，截至2012年年底，有195個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。如果縣級(jí)財(cái)政沒有財(cái)力保障，地方許多事務(wù)就無法履行，地方為了保障運(yùn)轉(zhuǎn)就難免另尋出路，會(huì)加重地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏可靠性

財(cái)政預(yù)算的可靠性要求財(cái)政數(shù)字必須準(zhǔn)確，過高與過低都不符合可靠性標(biāo)準(zhǔn)，各類不同性質(zhì)的收入必須分類記錄。當(dāng)前縣級(jí)政府由于存在大量的非稅收入資金（如土地出讓金）以及缺乏相應(yīng)的預(yù)算權(quán)，從而導(dǎo)致了縣政府收支計(jì)算十分困難。3.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏間斷性預(yù)算制度不僅僅只有預(yù)算部分，還應(yīng)該包含監(jiān)督與審核。恰好，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)就在于審計(jì)與監(jiān)督。根據(jù)國(guó)家預(yù)算體系的要求，縣級(jí)預(yù)算要經(jīng)過三種審計(jì)與監(jiān)管。第一步是內(nèi)部審計(jì)，之后是外部事后審計(jì)，最后是預(yù)算評(píng)價(jià)。預(yù)算評(píng)價(jià)中最重要的績(jī)效與效果評(píng)價(jià)機(jī)制在縣級(jí)政府幾乎不存在。因此對(duì)于縣級(jí)政府而言，預(yù)算監(jiān)督毫無操作性。

（二）縣級(jí)財(cái)政預(yù)算改革所面臨的問題

1.預(yù)算管理缺乏穩(wěn)定的財(cái)政框架支持

地方政府大部分地方稅自從稅制財(cái)政體制改革以來一直處于與中央共享的狀態(tài)，這種制度嚴(yán)重制約了地方財(cái)政的稅源涵養(yǎng)，不利于地方財(cái)政的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，嚴(yán)重打擊了預(yù)算管理改革推進(jìn)的積極性。

2.預(yù)算改革定位不明確

多年來，關(guān)于預(yù)算管理體系的討論與報(bào)道不絕于耳，但是報(bào)道內(nèi)容大部分都帶有事后諸葛亮的性質(zhì)，帶有用實(shí)踐逆推真理的弊病。中國(guó)政府對(duì)于改革目標(biāo)采取的逐步探索策略，這種策略比較符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)要求，逐步探索也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的基本方向，但是不能將其作為目標(biāo)選擇不堅(jiān)決的理由。

三、縣級(jí)預(yù)算管理改革策略與建議

（一）深化縣級(jí)財(cái)政預(yù)算制度改革路徑選擇根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，明確將通過加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持力度、完善省以下財(cái)政體制、健全激勵(lì)約束機(jī)制等方式更好為縣級(jí)財(cái)政紓困。完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，有利于增強(qiáng)基層政府責(zé)任意識(shí)，同時(shí)利于地方經(jīng)濟(jì)均衡健康發(fā)展。將政府收支全部納入預(yù)算管理，健全政府全口徑預(yù)算體系。加大地方一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)政專戶管理資金的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)政府財(cái)力綜合運(yùn)籌能力。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算以及國(guó)有資金經(jīng)營(yíng)的關(guān)系和定位。規(guī)范縣級(jí)政府債務(wù)管理，將債務(wù)納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理。

（二）深化縣級(jí)財(cái)政預(yù)算制度改革制度建設(shè)要解決財(cái)政體制不到位、收入難以統(tǒng)籌管理等問題需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，按照預(yù)算實(shí)行編制、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力分離的財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)，實(shí)行“三位一體”的財(cái)政體制；其次，通過標(biāo)準(zhǔn)定額的制定，對(duì)預(yù)算各個(gè)階段做出明確規(guī)定；第三，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保財(cái)政資金運(yùn)作的安全；再次，加強(qiáng)部門之間的合作，利用資源共享達(dá)到資金流程效率化的目標(biāo)；最后，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)各個(gè)單位的理財(cái)積極性。

（三）推進(jìn)政府采購(gòu)改革。政府通過嚴(yán)格執(zhí)行“管采分離”的管理體制來強(qiáng)化財(cái)政部門的監(jiān)管職能。縣直部門與單位需核實(shí)資產(chǎn)空間，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上依法對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行編制。符合縣級(jí)統(tǒng)一采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)使用批量集中采購(gòu)方法，降低采購(gòu)成本。政府采購(gòu)預(yù)算需在一年以內(nèi)執(zhí)行并簽訂，保證政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的效率。

(四)改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。支出預(yù)算與政策取代收入預(yù)算與平衡成為了地方級(jí)公共預(yù)算審核的重點(diǎn)內(nèi)容，為此可以通過跨年度預(yù)算平衡制度對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行調(diào)控，地方公共預(yù)算如出現(xiàn)短收或超收情況，可以利用調(diào)節(jié)基金對(duì)其進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)收支平衡。同時(shí)地方政府可以規(guī)劃一份為期三年的財(cái)政預(yù)算政策，當(dāng)調(diào)節(jié)基金控制力下降時(shí)，通過該政策來保障規(guī)劃期內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行。從而提高財(cái)政政策的綜合前瞻性。

（五）全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。以“分類指導(dǎo)、重點(diǎn)推進(jìn)”為原則，建立完善的縣級(jí)預(yù)算管理制度，力求達(dá)到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的管理目標(biāo)。同時(shí)在地方建立起覆蓋所有部門預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲力度掛鉤。并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。

四、結(jié)束語

篇10

一直以來,四川省委黨校農(nóng)村綜合體制改革課題組對(duì)我省首批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的27個(gè)試點(diǎn)縣(市)進(jìn)行調(diào)查研究,形成了一份萬余字的調(diào)研報(bào)告,分析了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的主要成效和困難,提出在有條件的地方逐步實(shí)現(xiàn)從“財(cái)政省管縣”到“行政省管縣”改革目標(biāo)的對(duì)策建議。本刊編輯部摘其精要部分,供讀者參閱。

2007年7月,我省正式啟動(dòng)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)工作,對(duì)27個(gè)試點(diǎn)縣(市)賦予了8個(gè)方面的管理權(quán)限,共56個(gè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,旨在為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造好的政策環(huán)境,激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,增強(qiáng)全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效

加快發(fā)展的條件更加充分,經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加快速。由于擴(kuò)權(quán)縣被賦予了市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和審批權(quán),實(shí)現(xiàn)了省與縣的“直通車”,減少了經(jīng)濟(jì)管理層級(jí)和中間環(huán)節(jié),提高了行政工作效能,政策信息了解更加及時(shí),產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)批更加便捷,省級(jí)部門對(duì)縣的支持力度進(jìn)一步加大。

緩解了縣財(cái)政困難,提高了縣財(cái)政預(yù)算管理質(zhì)量。實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制后,第一,市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政同級(jí),省財(cái)政直接結(jié)算到縣(市),既避免了市級(jí)集中縣財(cái)力的問題,又可使縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政,使省財(cái)政及時(shí)解決縣財(cái)政的困難。第二,財(cái)政省直管縣提高了省對(duì)縣的調(diào)控能力,使信息和資金都得以順暢直達(dá),提高了資金使用效率。第三,省管縣后,省可以掌握縣(市)財(cái)政基本保障能力及預(yù)算編制的第一手資料,進(jìn)一步提高了各地預(yù)算編制的質(zhì)量。

促進(jìn)縣級(jí)政府加強(qiáng)服務(wù)型和法治型政府建設(shè)。各試點(diǎn)縣均以擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)為契機(jī),推進(jìn)了縣級(jí)行政體制改革。例如自貢市富順縣按照大部制的思路推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,將縣委目標(biāo)督察室與縣政府目標(biāo)督察室、縣發(fā)改局與縣招商局、縣旅游局與縣文體局進(jìn)行了整合;嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)事業(yè)人員編制,實(shí)行“實(shí)名制”管理,要求各部門不能新增工作人員等。

工作仍存問題和障礙

磨合期行政運(yùn)行成本有所增加。由于處于改革的過渡期,縣與省、市政府的關(guān)系尚未理順,各試點(diǎn)縣的工作經(jīng)費(fèi)

和運(yùn)行成本普遍增加。比如,不少縣在成都設(shè)聯(lián)絡(luò)站或辦事機(jī)構(gòu),相應(yīng)增大了日常工作經(jīng)費(fèi)開支等。

市縣關(guān)系尚未理順,并出現(xiàn)新的矛盾。一些市在放權(quán)過程中,將應(yīng)盡的權(quán)利和義務(wù)也甩出。如某“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)縣反映,由于歷史上老工業(yè)企業(yè)較多,縣級(jí)的再就業(yè)資金、失業(yè)救助金原由市統(tǒng)籌,每年要支出300多萬元,擴(kuò)權(quán)后這一塊下放到縣后,縣上每年的社會(huì)保障收入?yún)s只有80-90萬元的支付能力。

縣級(jí)政府的管理能力和干部隊(duì)伍素質(zhì)亟需提高。在長(zhǎng)期的省、市管轄下,縣級(jí)政府各部門養(yǎng)成了較強(qiáng)的依賴性和被動(dòng)性,對(duì)本轄區(qū)的管理缺乏創(chuàng)造性,干部隊(duì)伍在思想觀念、思維方式、政策水平和業(yè)務(wù)能力等方面存在明顯差距,專業(yè)人才也十分缺乏。同時(shí),基層干部的老齡化也日益嚴(yán)重。

省級(jí)管理工作量和難度增大,尚未建立起直接面對(duì)基層的工作機(jī)制。實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后,一方面增大了省級(jí)各主管部門的工作量和工作壓力,另一方面使得縣域經(jīng)濟(jì)情況更加復(fù)雜,信息不對(duì)稱問題被進(jìn)一步放大。要使“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”收到預(yù)期的效果,省級(jí)政府管理能力和人才素質(zhì)的提高、省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變必將提上日程。

探索完善各項(xiàng)配套改革

分類制定擴(kuò)權(quán)縣(市)的發(fā)展目標(biāo)和扶持政策。根據(jù)我省的要求,到2010年,試點(diǎn)縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度要高于全省縣級(jí)平均增長(zhǎng)幅度,并在2006年基礎(chǔ)上翻一番。但由于各試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)不同,達(dá)到這一指標(biāo)難易程度也不一樣。建議根據(jù)不同類別的縣出臺(tái)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和扶持政策,特別是要按照功能分區(qū)和定位,確定不同的發(fā)展速度、任務(wù)目標(biāo)和考核指標(biāo)。

完善以“分稅制”為核心的縣級(jí)財(cái)稅體制。我省27個(gè)試點(diǎn)縣的“財(cái)政省管縣”,主要是在財(cái)政預(yù)算支出方面實(shí)現(xiàn)了省縣對(duì)接。建議調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制,增大試點(diǎn)縣的稅收分享比例,使試點(diǎn)縣有更多自主財(cái)力用于發(fā)展,在“強(qiáng)縣”的基礎(chǔ)上逐步建立起相對(duì)規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。

省級(jí)政府和相關(guān)部門也要轉(zhuǎn)變職能,提高管理能力和水平?！笆」芸h”的改革不僅使縣的責(zé)權(quán)增強(qiáng),同時(shí)通過自下而上,對(duì)省的職能轉(zhuǎn)變、管理水平和人才素質(zhì)提出了更高的要求。因此,擴(kuò)權(quán)后,省級(jí)政府和部門必須轉(zhuǎn)變職能,建立專門面對(duì)所管市縣的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制,保持對(duì)市縣的信息暢通,規(guī)范辦事程序,用制度管資金、管項(xiàng)目、管預(yù)算。減少市縣的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或辦事處現(xiàn)象,幫助和監(jiān)督市縣政府節(jié)約行政成本。