導(dǎo)語(yǔ)：精準(zhǔn)扶貧公共政策解讀一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:精準(zhǔn)扶貧是在新的歷史條件下，為解決深度貧困地區(qū)的絕對(duì)貧困問題而提出的一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的重大公共政策。本文從公共政策形成和發(fā)展的規(guī)律角度，考察了精準(zhǔn)扶貧走向成功的內(nèi)在邏輯。在分析其內(nèi)涵的公共政策價(jià)值基礎(chǔ)上，闡述了精準(zhǔn)扶貧參與主體的廣泛性、精準(zhǔn)扶貧政策信息的透明性和精準(zhǔn)扶貧政策的穩(wěn)定性與創(chuàng)新性。

關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧;公共政策;深度貧困

一、引言

在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中，代表黨中央做出莊嚴(yán)承諾，要讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。到2020年底，要堅(jiān)決打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，決勝全面小康社會(huì)的建設(shè)?？梢院敛豢鋸埖卣f，與國(guó)際社會(huì)的減貧做法相比，我國(guó)的扶貧減貧確實(shí)走出了一條中國(guó)特色的道路，為國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。在此，筆者擬從公共政策形成和發(fā)展規(guī)律的角度，考察中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧走向成功的內(nèi)在邏輯。

二、精準(zhǔn)扶貧的公共政策價(jià)值

所謂公共政策是指為解決社會(huì)公共需要，主要由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定并組織實(shí)施的行動(dòng)路線、方針、制度及其保障措施，體現(xiàn)著社會(huì)的公共價(jià)值。精準(zhǔn)扶貧具有公共政策典型特質(zhì)。首先，精準(zhǔn)扶貧的目的旨在解決中國(guó)農(nóng)村尚未擺脫貧困的農(nóng)村社會(huì)成員的基本生活保障問題。改革開放40年來，7億多農(nóng)民擺脫了貧困，開始過上小康社會(huì)的生活。廣大農(nóng)民群眾從生產(chǎn)決策到市場(chǎng)支持，從家庭住房到日常生活，從交通道路到衛(wèi)生環(huán)境，都發(fā)生了天翻地覆的變化。然而，不可忽視的是，由于種種原因部分農(nóng)村地區(qū)和部分家庭的經(jīng)濟(jì)狀況仍然停留在原來的貧困水平上，即使在最近5年中已經(jīng)又有6000多萬人擺脫了貧困，但還有4000多萬貧困人口不得不為基本的溫飽問題而發(fā)愁。而且必須看到，剩下的有待脫貧的人口大多處于深度貧困的農(nóng)村，完全依靠自身的努力改變現(xiàn)狀幾乎不具可能性，其弱勢(shì)群體的特征十分突出。解決貧困群體的需要，也是社會(huì)成員的公共需要。貧困群體一旦走出貧困，將給社會(huì)發(fā)展帶來更多的有利因素，包括城鄉(xiāng)關(guān)系的改善，貧困人口素質(zhì)的增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)等，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧都具有相當(dāng)積極的作用和公共利益價(jià)值。其次，精準(zhǔn)扶貧是由黨和國(guó)家以制度為保障推進(jìn)的社會(huì)行動(dòng)。精準(zhǔn)扶貧作為扶貧減貧事業(yè)的一種形式，說到底，主要是以社會(huì)公共資源的投入來更加有效地幫助貧困地區(qū)和貧困群體實(shí)現(xiàn)脫貧。但是，對(duì)于數(shù)量很大的貧困人口來說，如果只是單純地依靠社會(huì)的自愿行為予以扶持，就很難達(dá)到普遍而持久的減貧效果。面對(duì)這樣的社會(huì)問題，必須依靠公共權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行有計(jì)劃、有目的的制度安排才能奏效。在中國(guó)的現(xiàn)行體制下，精準(zhǔn)扶貧是由黨中央和國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施的重大公共政策。2015年11月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》;2016年10月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，提出了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)、合力攻堅(jiān)的實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任體系。2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)召開，在報(bào)告中要求決勝小康社會(huì)建設(shè)，堅(jiān)決打贏包括扶貧在內(nèi)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，小康路上，不能讓一個(gè)人掉隊(duì)。最后，精準(zhǔn)扶貧具有明確的公共政策尺度。精準(zhǔn)扶貧是以經(jīng)濟(jì)利益分配為主要內(nèi)容的公共政策。其實(shí)現(xiàn)機(jī)理是通過政府的公共財(cái)政資金對(duì)貧困地區(qū)和貧困家庭進(jìn)行扶持，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、移民搬遷扶貧和社會(huì)保障兜底扶貧等，將政府的稅收收入直接和間接轉(zhuǎn)化為貧困地區(qū)人口的收入，從而提高他們的發(fā)展能力和生活水平。從實(shí)質(zhì)上看，是全社會(huì)納稅人利益的一種讓渡，是發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一種援助。2013～2017年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入2787億元，省級(jí)財(cái)政扶貧資金累計(jì)投入1825億元，中央財(cái)政明顯承擔(dān)了更多的轉(zhuǎn)移支付。因此，精準(zhǔn)扶貧既要能夠幫助貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困的要求，又不能使其產(chǎn)生過度依賴外部援助的“等、靠、要”思想，以保護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的平衡和富裕地區(qū)社會(huì)成員援助貧困地區(qū)的積極性，保證精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施有可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從實(shí)際扶貧政策來看，對(duì)貧困戶首先設(shè)置了人均年純收入標(biāo)準(zhǔn)，從2011年開始，該標(biāo)準(zhǔn)確定為2300元，2016年考慮到物價(jià)的變化將準(zhǔn)確調(diào)整為2952元。2017年，將農(nóng)村低保線和扶貧線兩線合一，調(diào)整為3026元。如果按月計(jì)算，每個(gè)月平均252元。而且，收入指標(biāo)并不是唯一確定貧困戶的因素，還需要考慮是否符合住房、機(jī)動(dòng)車以及子女的撫養(yǎng)能力等要求。從中可以看出，扶貧的對(duì)象要確屬生活水平處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的人群，而扶持的標(biāo)準(zhǔn)就是要保證他們能夠不再處于這種絕對(duì)貧困線以下。與此同時(shí)，為了解決貧困戶的現(xiàn)實(shí)問題，國(guó)家不僅直接補(bǔ)貼其日常生活消費(fèi)的需要，而且還對(duì)其危房的修建、子女教育、生產(chǎn)性支出給予不同程度的扶持。這些扶持標(biāo)準(zhǔn)和扶持方式，體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧政策的人性化和理性化。針對(duì)個(gè)別地區(qū)對(duì)精準(zhǔn)扶貧支持運(yùn)用不當(dāng)?shù)膯栴}，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議及時(shí)做出反應(yīng)，強(qiáng)調(diào)指出，要保證現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧質(zhì)量，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口。①

三、精準(zhǔn)扶貧參與主體的廣泛性

精準(zhǔn)扶貧作為消除中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問題的公共政策，只有政府的財(cái)政資源投入還遠(yuǎn)不能達(dá)到期望的效果。一方面，由于財(cái)政資金的投入是有限的，而扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)卻依然嚴(yán)峻。雖然尚待脫貧的人口還有4000多萬人，相比起來已是少數(shù)，但他們都處在深度貧困區(qū)，資源貧乏，生活條件很差，人口素質(zhì)較低。如果單純依靠政府的財(cái)政投入，無疑會(huì)使財(cái)政支出吃緊，增加財(cái)政赤字，影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。另一方面，財(cái)政資金的投入方向也受到制約。事實(shí)上，目前的扶貧任務(wù)分為兩大類:第一類包括對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、對(duì)貧困村的公共服務(wù)投入和對(duì)貧困家庭直接的生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等方面投入。這類支出應(yīng)歸入純公共產(chǎn)品的范疇，應(yīng)由財(cái)政資金給予無償支持。第二類支出是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的投入，即產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的資金。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展從性質(zhì)是說具有營(yíng)利性，資金使用方可以借助于產(chǎn)業(yè)獲取一定的利潤(rùn)，因此，完全采取由財(cái)政資金無償投入的方式理由并不充分。為激勵(lì)有勞動(dòng)能力的貧困人口借助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升自己的生活水平，形成精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，可以實(shí)行由財(cái)政補(bǔ)貼或配套投資的方式引入非政府資金，從而擴(kuò)大資金扶貧資金來源的規(guī)模。以小額貸款為代表的金融資金扶貧、以光伏發(fā)電為代表的社會(huì)資本扶貧，都對(duì)精準(zhǔn)扶貧這項(xiàng)公共政策擴(kuò)大其影響力，用較小的財(cái)政投入帶動(dòng)更大的非政府性資金投入，扮演著積極而有效的角色。

四、精準(zhǔn)扶貧政策信息的透明性

既然公共政策事關(guān)公共利益的調(diào)整，那么，與之相關(guān)的當(dāng)事主體對(duì)政策的目的、內(nèi)容、效果及其實(shí)施程序就都應(yīng)擁有自己的知情權(quán)，并以此為依據(jù)對(duì)政策的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。這是防止公共政策被濫用的重要保證。精準(zhǔn)扶貧政策一邊連著國(guó)家財(cái)政，另一邊連著貧困縣、貧困村和貧困戶。從財(cái)政資金分配與管理的角度看，用于扶貧的資金首先要受到各級(jí)政府的重視。經(jīng)過批準(zhǔn)的支出預(yù)算需要及時(shí)撥款，每一類、每一筆資金要用于什么項(xiàng)目，如何讓項(xiàng)目的選擇做到精準(zhǔn)，如何讓有限的資金產(chǎn)生最大的效果，政府及其相關(guān)職能部門都需要根據(jù)財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格掌握和認(rèn)真落實(shí)，不得在扶貧資金上面另做文章。因此，依法依規(guī)履行好精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任，政府部門及其工作人員必須對(duì)政策精神十分清楚。從扶貧資金使用方和受益者的角度看，由于精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)性”，受益者有著嚴(yán)格的限定條件，除公共服務(wù)性資金以外，財(cái)政資金及其他社會(huì)資金的投入主要是與符合條件的貧困人口相聯(lián)系。因此，誰可以受益，受益多少，在哪些方面可以受益，已經(jīng)達(dá)標(biāo)的貧困戶怎樣履行脫貧程序，不僅貧困戶要清楚，而且不能受益的非貧困戶也需要了解。只有大家都能夠心中有數(shù)，才能正確理解精準(zhǔn)扶貧政策與自己的利益關(guān)系，才能正確維護(hù)自身的利益，保證國(guó)家的好政策收到好的效果。

五、精準(zhǔn)扶貧政策的穩(wěn)定性與創(chuàng)新性

任何一項(xiàng)公共政策都需要保持一定的穩(wěn)定性。如果政策內(nèi)容變化很快，就無法讓當(dāng)事者形成對(duì)政策前景的預(yù)期，易于導(dǎo)致人們的短期行為和過度利用政策的行為，進(jìn)而影響政策的持續(xù)性和成效。所以，保持公共政策的穩(wěn)定性是非常必要的。但是，必須看到，穩(wěn)定性不意味著要求政策的內(nèi)容一旦確定就不能調(diào)整。因?yàn)楣舱叩沫h(huán)境和要解決的問題以及可利用的手段都會(huì)發(fā)生變化，在保持政策設(shè)計(jì)初衷不變的前提下，對(duì)某些政策要素、政策內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至進(jìn)行必要的創(chuàng)新，將有利于增強(qiáng)政策的可接受性，增強(qiáng)政策的生命力。我國(guó)的扶貧政策自改革開放以來就已經(jīng)提出。鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)指出“貧窮不是社會(huì)主義”“中國(guó)社會(huì)是不是安定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來”“農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國(guó)沒有擺脫貧困”。鄧小平的反貧困思想推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放格局的形成，使中國(guó)社會(huì)從貧窮落后走向繁榮富強(qiáng)的康莊大道。①1994年出臺(tái)的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，是我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng);《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》，保證了國(guó)家扶貧開發(fā)政策的連續(xù)性，全社會(huì)逐步形成了清晰的國(guó)家扶貧目標(biāo)和政策體系，通過國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的改善帶來了巨大變化。黨的十八大以來，以習(xí)為核心的黨中央繼續(xù)對(duì)扶貧開發(fā)工作給予了深入研究探索。2013年，在湖南湘西考察扶貧問題時(shí)審時(shí)度勢(shì)，不失時(shí)機(jī)地提出了精準(zhǔn)扶貧的新概念。這是根據(jù)我國(guó)過去30多年來扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前扶貧工作面對(duì)的新形勢(shì)，對(duì)在有限的時(shí)間內(nèi)打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史重任而做出的具有戰(zhàn)略意義的重大公共政策創(chuàng)新。目前的貧困問題是深度貧困地區(qū)人口的貧困，是局部地區(qū)的貧困，有必要及時(shí)地從解決一般貧困問題的理念盡快轉(zhuǎn)到解決特殊的貧困問題上來，從平均主義的扶貧方法轉(zhuǎn)到有重點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧的方法上來，做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。唯有如此，才能集中人力、財(cái)力、物力，到2020年底實(shí)現(xiàn)整體脫貧的宏偉目標(biāo)。

作者:孫伊凡 張 欣 張杏會(huì) 單位:河北大學(xué)管理學(xué)院