導(dǎo)語：高等教育財(cái)政撥款機(jī)制改進(jìn)對(duì)策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款機(jī)制的演變

（一）我國(guó)高等教育撥款模式演變

第一階段（1985年之前），國(guó)家實(shí)行“基數(shù)＋增長(zhǎng)”撥款模式。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃體制下國(guó)家財(cái)力較弱、高校規(guī)模較小和校內(nèi)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單的情況下，比較簡(jiǎn)單易行，但易受人為影響，不利于激發(fā)高校辦學(xué)積極性。第二階段（1986—2009年），國(guó)家推行了“綜合定額＋專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式。這種模式增強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)分配的公平性，比較貼近院校實(shí)際，但是各學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的確定，也主要是以前年度歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，專項(xiàng)補(bǔ)助的分配也帶有較強(qiáng)的主觀因素。這一模式實(shí)施過程中，部分地區(qū)限于財(cái)力，實(shí)行了“限額補(bǔ)助＋專項(xiàng)補(bǔ)助”模式。這種模式在高?？焖侔l(fā)展時(shí)期，難以保證高校的正常經(jīng)費(fèi)需求。第三階段（2010年以來），國(guó)家開始推行“生均經(jīng)費(fèi)＋專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式，根據(jù)高校上年的學(xué)生人數(shù)和當(dāng)年確定的高校生均撥款水平，區(qū)別高校的層次、類別和學(xué)科專業(yè)等因素分配撥款。

（二）當(dāng)前生均經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制的制度設(shè)計(jì)

為保證公共預(yù)算教育投入達(dá)到GDP4％目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)新?lián)芸钅Ｊ降穆鋵?shí)，國(guó)家規(guī)定地方所屬公辦普通本科高校從2010年起必須實(shí)施生均撥款制度，并要求各地高校生均撥款水平2012年達(dá)到生均不低于12000元。實(shí)施的基本原則是：按照高校管理體制，分級(jí)承擔(dān)財(cái)政責(zé)任；根據(jù)高校合理需要，制定基本標(biāo)準(zhǔn)；建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高撥款水平。財(cái)政部、教育部要求地方政府制定配套政策，完善地方高等教育投入機(jī)制，健全經(jīng)費(fèi)籌措渠道；推動(dòng)地方高校預(yù)算撥款制度改革，保證事業(yè)發(fā)展與經(jīng)費(fèi)投入同步增長(zhǎng)；優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)特色辦學(xué)；提高科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，完善內(nèi)部控制制度；提高預(yù)算執(zhí)行效率，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度。國(guó)家的這些規(guī)定都是原則性的，建立或完善生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度下的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制，既要克服“綜合定額＋專項(xiàng)補(bǔ)助”模式產(chǎn)生的一些問題，又要避免平均主義和效率低下的傾向，需要深入研究。

二、當(dāng)前地方高等教育財(cái)政撥款機(jī)制存在的問題

（一）中央與地方政府之間高等教育撥款水平不平衡

2010年底全國(guó)2409所普通高等學(xué)校中，中央直屬的只有111所［2］，僅占4．6％，歸地方政府管理的院校比例達(dá)95．4％；而當(dāng)年普通高校公共財(cái)政預(yù)算教育撥款中，中央和地方所占比重分別為38．27％和61．73％［3］，呈嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致中央所屬普通高校與地方所屬普通高校生均公共預(yù)算支出相差懸殊，分別約為59471元［4］和8456元［5］，中央高校是地方高校的7倍多。

（二）不同地區(qū)之間高等教育撥款水平差距較大

從近幾年統(tǒng)計(jì)資料看，不同省區(qū)之間，普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)數(shù)額差距甚至達(dá)到8倍以上。2005年北京市普通高校生均公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)為17036元，而緊鄰的河北省只有2757元，最低的四川省則只有2076元；2010年北京市普通高校生均公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)為34546元，河北省只有5238元，最低的河南省則只有4276元［6］。

（三）高等教育撥款分配不夠科學(xué)

基本支出撥款預(yù)算編制粗放。部分地方按綜合定額方法測(cè)算高?；局С鲱A(yù)算，但有的定額標(biāo)準(zhǔn)多年不變，有的雖有定額標(biāo)準(zhǔn)，但未按標(biāo)準(zhǔn)足額撥款。許多地方由于財(cái)力不足，無法平衡各高校的經(jīng)費(fèi)需求，“限額補(bǔ)助”實(shí)質(zhì)上仍沿用“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的撥款模式。項(xiàng)目支出撥款分配不科學(xué)。當(dāng)前我國(guó)高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由管理部門設(shè)置，由補(bǔ)助范圍內(nèi)的高校申請(qǐng)，然后管理部門再批復(fù)到高校。這種模式下，有的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與高校實(shí)際需要不相吻合；有的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不專，體現(xiàn)不了政府的導(dǎo)向；有的專項(xiàng)資金申報(bào)存在雙向盲目性，高校和主管部門互不確定哪些項(xiàng)目能通過審批，也不確定能批復(fù)多少錢；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還普遍存在分配不透明問題?；局С鰮芸詈晚?xiàng)目支出撥款結(jié)構(gòu)不合理。多年來，各級(jí)政府的不同部門設(shè)立了名目繁多的針對(duì)高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不斷強(qiáng)化了項(xiàng)目式撥款在教育經(jīng)費(fèi)分配中的地位，有的地區(qū)項(xiàng)目撥款額度大大高于基本支出撥款?；局С雠c項(xiàng)目支出比例的懸殊使高校財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。實(shí)際執(zhí)行中，有些本應(yīng)由基本支出經(jīng)費(fèi)解決的問題，由于經(jīng)費(fèi)不足只好被挪到項(xiàng)目支出中申報(bào)?？睢?/p>

（四）高等教育撥款與績(jī)效考核結(jié)合不緊密

高校財(cái)政撥款投入效益不高。我國(guó)高等教育的財(cái)政投資主要是根據(jù)國(guó)家發(fā)展思路分配預(yù)算，忽視了各高校個(gè)體的實(shí)際需求，導(dǎo)致有的高校資金過多，而有的高校資金匱乏。在高?？茖W(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化方面的撥款也存在著嚴(yán)重的效益低下問題［7］。有的高校運(yùn)行成本過高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)撥款得不到合理利用［8］。高校撥款與績(jī)效考核脫節(jié)。雖然教育部規(guī)定對(duì)高校每五年進(jìn)行一次大規(guī)模的本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估，但評(píng)估結(jié)果與政府對(duì)這些高校的撥款水平結(jié)合不夠緊密。在高等教育撥款機(jī)制改革中，應(yīng)該建立以績(jī)效考核結(jié)果為經(jīng)費(fèi)分配重要基礎(chǔ)的撥款模式，或采取多種混合撥款模式，強(qiáng)化對(duì)各高校經(jīng)費(fèi)使用效益的監(jiān)督和考核。過于強(qiáng)調(diào)短期效益。比如重點(diǎn)學(xué)科考核評(píng)審中，由于基礎(chǔ)學(xué)科產(chǎn)生效益慢，社會(huì)就業(yè)形勢(shì)不夠好，在政府撥款考慮的因素中處于劣勢(shì)，其發(fā)展需要往往被忽視，因此許多高校的基礎(chǔ)學(xué)科長(zhǎng)期處于投入不足的境地。但基礎(chǔ)學(xué)科對(duì)人才成長(zhǎng)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義重大，必須改變高校撥款重視近期效益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的傾向。

（五）撥款模式限制較多，高校缺乏自主權(quán)

一段時(shí)期以來，政府部門不斷強(qiáng)化在高校撥款及經(jīng)費(fèi)使用中的主導(dǎo)地位，從而加強(qiáng)了政府對(duì)大學(xué)的行政干預(yù)，弱化了高校的辦學(xué)自主權(quán)，這是導(dǎo)致高校行政化的一個(gè)重要原因和體現(xiàn)。我國(guó)高校在政府撥款體制中缺乏應(yīng)有的話語權(quán)，財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)改革、政府采購(gòu)改革、集中收付改革等又進(jìn)一步限制了高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。高校財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，缺乏充分的獨(dú)立法人地位。雖然專項(xiàng)資金體現(xiàn)了政府部門對(duì)高校辦學(xué)的引導(dǎo)，但過多的專項(xiàng)，過多的限定，使高校難以自主發(fā)展，也是高校逐步趨向同質(zhì)化的影響因素之一。

三、改進(jìn)地方高等教育財(cái)政撥款機(jī)制的建議

（一）建立穩(wěn)定的生均撥款投入機(jī)制

保證高等教育財(cái)政投入主渠道作用。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以，高等教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)以財(cái)政投入為主。為保證財(cái)政投入主渠道落到實(shí)處，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審議和問責(zé)［9］，當(dāng)年財(cái)政預(yù)算應(yīng)列示是否達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重4％的標(biāo)準(zhǔn)，高等教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例是否合適，在政府工作報(bào)告中應(yīng)充分披露決算中教育經(jīng)費(fèi)法定“三個(gè)增長(zhǎng)”落實(shí)情況的內(nèi)容。大力推進(jìn)高校生均撥款投入方式。經(jīng)過長(zhǎng)期摸索實(shí)踐與比較可以得出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代嚴(yán)格按學(xué)生數(shù)撥款的方式已經(jīng)過時(shí)，“基數(shù)＋發(fā)展”方式的不科學(xué)性也廣受詬病，“綜合定額＋專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的方式弱化了高校的辦學(xué)自主權(quán)。綜合對(duì)比后，生均撥款方式，即按學(xué)生人數(shù)為基數(shù)，考慮其他因素進(jìn)行調(diào)整的撥款方法能被各界所接受，成為當(dāng)前撥款方法中較好的選擇。均衡高校之間財(cái)政投入水平。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，制定各層次、各地區(qū)、各類別高校生均投入指導(dǎo)水平等措施，逐步平衡中央和地方、不同地區(qū)、不同類別高校之間的財(cái)政投入水平。

（二）構(gòu)建多方協(xié)調(diào)運(yùn)作的撥款體制模式

引入高校撥款中介機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)高校的撥款由政府行政部門直接撥款。由于政府部門精力有限，對(duì)高校不斷發(fā)展變化的具體情況難以了如指掌，而且撥款分配容易受到干擾，因此，可以借鑒有關(guān)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行改革，利用有關(guān)的研究咨詢機(jī)構(gòu)、學(xué)會(huì)、評(píng)估公司等社會(huì)力量，引入撥款中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作，將評(píng)估結(jié)果與撥款掛鉤。構(gòu)建“政府→中介→學(xué)?！比絽f(xié)調(diào)運(yùn)作撥款體系。由中介組織協(xié)調(diào)高校與政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，從而變政府→學(xué)校的雙方互動(dòng)模式為政府→中介→學(xué)校的三方協(xié)調(diào)模式。政府部門在其中的職責(zé)主要是：確定高校撥款基本政策，明確政府資金支持導(dǎo)向，制定有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法，對(duì)撥款中介機(jī)構(gòu)和高校進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，保證國(guó)家目標(biāo)規(guī)劃和政府意志導(dǎo)向的落實(shí)。

（三）推行科學(xué)公平的復(fù)合撥款分配方式

制定生均撥款綜合公式。綜合公式撥款是以體現(xiàn)學(xué)校特征的多方面因素為依據(jù)設(shè)立的一種撥款方式，為教育經(jīng)費(fèi)的公平分配提供了一個(gè)數(shù)量化的方法?？蓞⒄找韵律鶕芸罹C合公式：某高校生均撥款數(shù)＝因素法測(cè)算撥款數(shù)＋績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)撥款數(shù)。其中，因素法測(cè)算撥款數(shù)＝生均撥款基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)×學(xué)科類別標(biāo)準(zhǔn)在校生數(shù)×在校生學(xué)生層次系數(shù)×學(xué)生就業(yè)率系數(shù)×學(xué)校層次系數(shù)×生師比系數(shù)×教學(xué)質(zhì)量系數(shù)×科研能力系數(shù)×地區(qū)物價(jià)水平系數(shù)－化債額度調(diào)整數(shù)＋其它因素調(diào)整數(shù)。（公式中，學(xué)科類別標(biāo)準(zhǔn)在校生數(shù)＝∑某學(xué)科在校生數(shù)×該學(xué)科系數(shù)；在校生學(xué)生層次系數(shù)＝∑某層次在校生數(shù)×該層次系數(shù)／全部在校生數(shù)；化債額度調(diào)整數(shù)＝化債資金額度×撥款調(diào)整比率）引進(jìn)合同撥款。在建立生均撥款綜合公式的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引進(jìn)一定程度上的協(xié)商撥款即合同撥款分配方法。合同撥款政策的主要目的是在政府與大學(xué)之間引進(jìn)協(xié)商談判機(jī)制，實(shí)現(xiàn)評(píng)估與撥款的最佳統(tǒng)一。合同制度既能促進(jìn)高校遵守國(guó)家的相關(guān)政策，也方便社會(huì)對(duì)政府和高校進(jìn)行了解和監(jiān)督。

（四）優(yōu)化資源配置引入績(jī)效撥款方式

績(jī)效撥款在理論上具有許多優(yōu)點(diǎn)，但從國(guó)外實(shí)踐看，由于高校辦學(xué)效益的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、難以計(jì)量性等特點(diǎn)，這種方法不宜作為高校撥款主要分配方式，只能作為一種有益補(bǔ)充。引入績(jī)效撥款方式，首先需要編制高?？?jī)效預(yù)算。所謂績(jī)效預(yù)算，就是要明確申請(qǐng)撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)計(jì)劃事項(xiàng)的費(fèi)用需求，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作情況。其次，高?？?jī)效預(yù)算執(zhí)行情況要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，依據(jù)一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，遵循既定的評(píng)價(jià)程序，得到評(píng)價(jià)結(jié)論。依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論，在下一周期的撥款分配中進(jìn)行數(shù)額調(diào)整，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰差［10］。

（五）合理界定職責(zé)促進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一

目前財(cái)政部門對(duì)高校撥款管理比較深入，從資金分配到資金使用再到績(jī)效考核基本由財(cái)政部門主導(dǎo)，教育行政部門及高校基本處于配合和執(zhí)行的地位，自主度較低，但發(fā)展高等教育事業(yè)的責(zé)任主要由高校和教育行政部門承擔(dān)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的矛盾比較突出，從而造成財(cái)政部門想管好但又管不過來，高校和教育行政部門想辦好事卻又沒有經(jīng)費(fèi)決定權(quán)。建議重新界定職責(zé)，財(cái)政部門只確定教育經(jīng)費(fèi)總盤子，教育行政部門劃分各類教育經(jīng)費(fèi)大盤子和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)盤子，撥款中介機(jī)構(gòu)確定各高校的具體經(jīng)費(fèi)數(shù)額，評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)，分配給高校的正常經(jīng)費(fèi)由高校自主決定用途。這樣促進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)，使財(cái)政撥款用在刀刃上，提高經(jīng)費(fèi)使用效率和效益。

本文作者:王耀忠丁妥工作單位:石家莊鐵道大學(xué)