導(dǎo)語：土地征用問題嚴(yán)重論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現(xiàn)行土地征用制度在開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，這一制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代做法的延續(xù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量社會矛盾，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定的重大障礙，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

一、當(dāng)前土地征用中存在的突出問題

（一）土地征用過多、過濫，失地問題嚴(yán)峻

按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，1997年至2010年全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)2950萬畝。然而，僅1997年至2001年就已占用了1351萬畝，占45.8％。按照這一速度，這個(gè)指標(biāo)到2005年就要用完。國土資源部的《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2000年至2030年的30年間全國占用耕地將超過5450萬畝。而且，上述用地?cái)?shù)據(jù)都是合法審批征用前提下的用地?cái)?shù)量，還不包括違法征地的情形。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，前些年違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20—30％以上，有些地方甚至達(dá)到80％。失地問題已相當(dāng)嚴(yán)峻。

（二）征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置

與土地征用數(shù)量增長過快和違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重緊密相連的是，絕大多數(shù)被征用土地遠(yuǎn)未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達(dá)3.5萬平方公里，圈占耕地43％閑置。浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)對455戶失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數(shù)的20.4％。

（三）開發(fā)用地獲得困難，成本過高

由于所有集體土地要由政府征用之后才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，征與不征完全由政府說了算，加之程序繁瑣、周期漫長、黑箱操作，各種搭車收費(fèi)高昂以及腐敗等原因，導(dǎo)致用地成本畸高，真正的投資者獲得土地非常困難。這種土地供給普遍不足、地價(jià)過高的現(xiàn)象在大城市表現(xiàn)得尤為突出。由政府壟斷土地在很大程度上是對香港做法的借鑒，但是我們的稅率卻又比香港高出一倍，而且制度不健全所造成的其他潛在用地成本更是香港所沒有的。這必然使相當(dāng)一部分投資者卻步，而且地價(jià)過高必然造成房價(jià)畸高，進(jìn)而使很多老百姓只能望房興嘆。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重

我國當(dāng)前土地征用立法對土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定了固定的標(biāo)準(zhǔn)，如土地管理法。有的僅含糊規(guī)定給予“適當(dāng)補(bǔ)償”或“補(bǔ)償”。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，非常容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。就土地管理法而言，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)一般情況下為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則根本就不予考慮。而且，即使是對直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本沒有顧及到近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的現(xiàn)實(shí)情況。土地明明已是價(jià)比黃金，而向農(nóng)民征用時(shí)卻以糧食的價(jià)格來計(jì)算補(bǔ)償。這實(shí)際上無異于巧取豪奪，根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失，也根本不足以制約任意征地行為。

以浙江省為例，由于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，其對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與全國平均水平相比還略高。但是，據(jù)浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查，只有6.8％的農(nóng)戶對此表示滿意，有22％的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，53.2％的農(nóng)戶認(rèn)為偏低。浙江省上虞市百官鎮(zhèn)梁家山村的土地，政府拍賣時(shí)價(jià)格上升到100多萬元一畝，而農(nóng)戶的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有2.5萬元一畝。另據(jù)國土資源部調(diào)查，襄荊高速公路荊州段征地中給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是500元／畝，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)的一成。

（五）補(bǔ)償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)

與國外相比，我國農(nóng)民未能享受到有效的社會保障，所以在補(bǔ)償問題上國家和農(nóng)民都希望建立長期穩(wěn)定的社會保障。但現(xiàn)有的補(bǔ)償方式卻是“買斷式”一次性給付，不少農(nóng)民稱之為“一腳踢”。由于農(nóng)民本身的理財(cái)能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當(dāng)前土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。農(nóng)民的近憂遠(yuǎn)慮更激化了征地中的矛盾。

（六）補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重

由于對農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。

例如，浙江省富陽市后周村從1990年至今出讓土地得到補(bǔ)償款的總額高達(dá)1935萬元。由于對農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的“青苗費(fèi)”和“口糧補(bǔ)償金”，這筆錢絕大部分留在村集體經(jīng)濟(jì)組織手中。1935萬元的土地補(bǔ)償款中至少有1200萬元被后周村委用于興辦企業(yè)和各種經(jīng)營性實(shí)體。而這些眾多的實(shí)體無一能為集體經(jīng)濟(jì)增收，用于投資的巨額土地補(bǔ)償款基本上全打了水漂。村民認(rèn)為，不是后周村辦的企業(yè)不賺錢，而是賺的錢甚至連同企業(yè)本身都進(jìn)了少數(shù)村干部的腰包。

（七）腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、社會各界反映強(qiáng)烈

由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。在相當(dāng)一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而助長了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會各界的強(qiáng)烈不滿。

二、解決土地征用中存在的問題已刻不容緩

（一）極大損害農(nóng)民的合法權(quán)益

目前土地征用中存在的種種問題，不僅犧牲了農(nóng)民的當(dāng)前利益，而且還損害著農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。據(jù)國土資源部資料顯示，改革開放以來，政府利用低價(jià)征地高價(jià)出讓的方式，從農(nóng)民手中拿走的資金約為2萬億元。當(dāng)前，在征地過程中所采取的只給失地農(nóng)民發(fā)一點(diǎn)安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民。特別是一些年齡偏大、文化程度不高、缺乏勞動技能的純農(nóng)業(yè)戶，成了打工沒人要，經(jīng)營無門路，辦廠缺本錢，生活無保障的赤貧戶。農(nóng)民的貧困不僅使農(nóng)民喪失購買力，不能成為真正的市場主體，反而成了被救濟(jì)的對象。

勿庸諱言，我國的工業(yè)化進(jìn)程長期以來是建立在工農(nóng)剪刀差的基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前正是對農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺的時(shí)候了。而且，增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入的差距也正是當(dāng)前解決三農(nóng)問題，擺脫經(jīng)濟(jì)疲軟的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)淖龇▍s是在讓農(nóng)民繼續(xù)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)收入差距。況且，土地是農(nóng)民的命根子，土地補(bǔ)償款是農(nóng)民失去土地后的替代“土地保障”的“貨幣保障”，不僅是農(nóng)民失去土地后從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)，還是失地農(nóng)民生活保障的惟一資本。然而，當(dāng)前的土地升值本身對農(nóng)民不僅毫無意義可言，甚至因此落入了無依無靠的尷尬境地。

（二）嚴(yán)重影響耕地保護(hù)

我國耕地少而且還在減少，人口多而且還在增加。如果不對耕地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，我國人口與資源的矛盾將更加尖銳。而且，耕地的持續(xù)減少必然威脅到國家的糧食安全。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期，從國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，正是耕地減少最快的時(shí)期?，F(xiàn)在農(nóng)地征用中的問題總體來講不是征地不夠影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而是占地過多、過濫以及使用不合理的問題。

>（三）阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

首先，農(nóng)民貧困影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國的現(xiàn)代化。如果說農(nóng)民的貧困成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱的話，那么，農(nóng)業(yè)的落后拖了中國工業(yè)化的后腿，農(nóng)村的落后拖了中國城市化的后腿。

其次，政府利用土地征用低征高賣，與農(nóng)民爭利，壟斷財(cái)富，危害極大。即使在封建的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代也要讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，藏富于民。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代更應(yīng)如此。土地增值完全由國家壟斷，不僅不利用市場配置資源，調(diào)節(jié)分配，而且極大地影響了農(nóng)民增收，最終也必然會影響到經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

再者，土地供給普遍不足，地價(jià)過高制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如前所述，在大城市目前由于行政控制的不合理、不規(guī)范，土地供給普遍不足。結(jié)果地價(jià)過高，嚴(yán)重的阻礙著房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

（四）嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定

濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴(yán)重，尤其是在一些地方，以極低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征走的土地卻被政府轉(zhuǎn)手牟利，或者被企業(yè)荒蕪閑置乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等現(xiàn)象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。

特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地。而這些失地農(nóng)民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產(chǎn)生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。

三、原因分析

（一）思想意識方面的原因

1、一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識

土地權(quán)利是農(nóng)民最為基本的權(quán)利，是其生存的保障。然而，相當(dāng)一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。

2、畸形的政績觀在作怪

部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏立黨為公、執(zhí)政為民的政績觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂“四通一平”，利用職權(quán)把地征過來，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降下來。至于失地農(nóng)民的權(quán)益是否受到損害，會不會鬧，對社會穩(wěn)定有什么影響，則無心考慮。

3、低征高賣的利益驅(qū)動

在不少地方，土地的收益已經(jīng)成為地方的“第二財(cái)政收入”。政府在土地征用中既是管理者，又是經(jīng)營者，更是最大的受益者。事實(shí)上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應(yīng)當(dāng)將土地的增值全部拿走。

4、缺乏市場經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的正確理念

現(xiàn)行制度的初衷不外乎由國家控制土地流轉(zhuǎn)，以方便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。一些人對改革的疑慮也恰在于此。不可否認(rèn)，如果在商業(yè)用地領(lǐng)域剝奪政府對土地的控制權(quán)，必然會產(chǎn)生一些農(nóng)民漫天要價(jià)、開發(fā)商獲取土地困難，進(jìn)而影響城市建設(shè)和發(fā)展。但這些都是局部的、暫時(shí)的。特別是經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展之后，更應(yīng)當(dāng)看到協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，更應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行制度的成本更高、危害更大。

當(dāng)前，所有建設(shè)用地一概通過政府征用的做法脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，所有的經(jīng)濟(jì)活動都是國家的經(jīng)濟(jì)活動的時(shí)代背景已不復(fù)存在，非公有制經(jīng)濟(jì)快速增長，政府征用土地的范圍也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)作出調(diào)整。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)在于著力營造公平競爭的市場環(huán)境，提供市場解決不了的公共物品和公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造公平的制度環(huán)境，做到不越位、不失位、不錯位、不吃拿卡要。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是基本國策和各級政府的政治任務(wù)，但這并不意味著政府直接去做運(yùn)動員。

因此，國家不應(yīng)能再把持對農(nóng)地的最終處置權(quán)。國家對土地的征用應(yīng)限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場途徑解決，也不宜動用征用權(quán)，應(yīng)盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規(guī)劃和用途管制，而不是直接對土地市場的壟斷。

（二）制度方面的原因

1、土地征用制度存在嚴(yán)重缺陷

當(dāng)前造成土地征用中種種問題的最根本原因是，政府征地的權(quán)力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補(bǔ)償：

（1）土地征用的范圍過寬

現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。這不但與市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此。

（2）土地征用程序不健全

首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴(yán)格、公正。例如補(bǔ)償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施（如德國）。在我國補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實(shí)。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機(jī)會，也使社會輿論無從監(jiān)督。

其次，現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護(hù)。

再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長，效率太低，導(dǎo)致必需的建設(shè)用地難以得到滿足。

（3）征地補(bǔ)償制度滯后

第一、憲法對補(bǔ)償未作明確規(guī)定

補(bǔ)償是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，西方國家憲法中普遍規(guī)定了補(bǔ)償條款。在美國，憲法的補(bǔ)償條款是作為公民請求補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。德國基本法規(guī)定凡法律對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪與限制時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償，否則該法律即為違憲。我國憲法則只有征用沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

第二、補(bǔ)償立法漏洞較多

由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機(jī)制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾螞]有相應(yīng)立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時(shí)根本得不到任何補(bǔ)償。同時(shí)，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對權(quán)力的限制；只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障。

第三、補(bǔ)償立法層次繁雜

補(bǔ)償關(guān)系著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。從國外的情況來看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國的補(bǔ)償領(lǐng)域，各層級的規(guī)范文件都可以設(shè)定補(bǔ)償，這往往導(dǎo)致公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。以土地權(quán)利補(bǔ)償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級的規(guī)范性文件。嚴(yán)格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。

第四、政府單方定價(jià)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

土地征用的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價(jià)值不應(yīng)因此降低。既然是購賣，就應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價(jià)。可以說，政府單方定價(jià)是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民損失嚴(yán)重的根本原因。

第五、補(bǔ)償金發(fā)放程序存在缺陷

現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放程序環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給村級組織，給被征地農(nóng)民的只是安置補(bǔ)助費(fèi)。這是補(bǔ)償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。

2、土地產(chǎn)權(quán)不明晰

現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，與“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨(dú)立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)。這與十六屆三中全會提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。

3、行政法制監(jiān)督制度不健全

這是個(gè)老問題，也是個(gè)大問題。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補(bǔ)償時(shí)也不依法辦事。在征地中越權(quán)審批、該補(bǔ)的不補(bǔ)、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和克扣補(bǔ)償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中最關(guān)鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟(jì)。

4、基層民主制度不完善

由于種種原因，村級民主自身發(fā)育還遠(yuǎn)不夠成熟。同時(shí)，受上級干預(yù)過多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級組織的行政化傾向、政府對村級組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉(zhuǎn)讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對補(bǔ)償金的分配和使用又如何有效的進(jìn)行監(jiān)督？

5、干部考核機(jī)制不合理

當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績考核機(jī)制在客觀上不利于調(diào)動各級干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計(jì)。

6、土地稅費(fèi)制度不適當(dāng)

按照當(dāng)前國家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關(guān)部門對收費(fèi)具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育附加費(fèi)等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。

四、對策性建議

要解決土地征用中存在的突出問題，必須認(rèn)真領(lǐng)會并全面貫徹十六大報(bào)告，特別是十六屆三中全會的精神，認(rèn)真落實(shí)全會關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的決定。具體而言，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變觀念

增強(qiáng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障意識，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念；重新審視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式；樹立正確的政績觀和科學(xué)的發(fā)展觀，辯證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)人利益和社會穩(wěn)定；要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益。

（二）改革制度

1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補(bǔ)償制度

（1）限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地

○1國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營性用地動用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應(yīng)限于下列公益事項(xiàng)：

國家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及直接滿足公共需要并列入國家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目（例如水利建設(shè)項(xiàng)目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會公益事業(yè)；各級國家機(jī)關(guān)建筑用地。

○2對于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場機(jī)制解決。同時(shí)，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。

（2）完善征用與補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

樹立正當(dāng)程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補(bǔ)償?shù)某绦颍?/p>

○1完善行政內(nèi)部民主，征地項(xiàng)目必需通過決定征地機(jī)關(guān)正式的會議程序通過；

○2土地規(guī)劃方案、征用土地的用途以及補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關(guān)系人知情權(quán)和參與權(quán)，并接受社會監(jiān)督；

○3完善村級民主制度，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的管理事項(xiàng)，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定；對于土地征用協(xié)議以及土地征用補(bǔ)償安置方案必須經(jīng)村民大會三分之二以上村民或村民代表大會三分之二以上村民代表同意。

（3）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場價(jià)格來確定補(bǔ)償金。補(bǔ)償金除了要考慮土地征用前的價(jià)值外，還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。（這是當(dāng)前農(nóng)地征用中最為關(guān)鍵、最亟待解決的問題。）

（4）豐富補(bǔ)償方式

對公益性用地，國家可以采用征用補(bǔ)償方式，也可以采用其他方式。國家鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會保障問題。

征用土地除采用一次性金錢補(bǔ)償方式外，被征用土地的農(nóng)民也可以選擇其他補(bǔ)償方式。對土地征用后用于公路等有收益的公益項(xiàng)目，可以以土地做股，使失地農(nóng)民長期分享土地的增殖收益。

對采用一次性金錢補(bǔ)償?shù)?，?yīng)使失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。

（5）改革補(bǔ)償金發(fā)放方式

土地征用的補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民，任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。（這樣才能體現(xiàn)對農(nóng)民土地使用權(quán)的保障，有效地防止村級組織濫用、克扣和貪污補(bǔ)償金的現(xiàn)象，也解決了同一集體組織土地部分征用情況下利益公平分配的問題）

2、改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度

政府除征收適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋刀愐酝?，不得直接在土地征用中通過收取其他各種名義的費(fèi)用來獲取收益。

3、改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度

將保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的指標(biāo)，防止因片面追求經(jīng)濟(jì)增長、搞形象工程亂占耕地，侵害農(nóng)民權(quán)益。

4、完善對土地征用的監(jiān)督機(jī)制

完善監(jiān)察、審計(jì)以及上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)黨委、人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。重點(diǎn)保障司法機(jī)關(guān)對征地糾紛解決的公正性和最終性。

5、完善憲法公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度

在憲法有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款中明確規(guī)定公民享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；建立、健全憲法直接適用制度與違憲審查制度。

五、解決步驟

土地征用是一個(gè)錯綜復(fù)雜的問題，要徹底解決需要一個(gè)相當(dāng)長的過程，應(yīng)當(dāng)隨著改革的不斷深化逐步解決：

（一）近期目標(biāo)：

由國務(wù)院盡快提請全國人大修改《土地管理法》；通過此次修憲，在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款中明確規(guī)定公民享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，明確憲法的直接適用效力。

（二）中期目標(biāo)：

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，制定一部獨(dú)立的《土地征用補(bǔ)償法》。

（三）遠(yuǎn)期目標(biāo)：

按城鄉(xiāng)一體化的原則，建立統(tǒng)一的社會保障體系。完善違憲審查制度。