導(dǎo)語：訴訟費用管理制度變遷改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、改革開放以來我國訴訟費用管理制度的發(fā)展與變遷

建國伊始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達(dá)30余年的訴訟無償時代。[i]1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務(wù)管理。

1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費用征收制度和法院經(jīng)費保障問題密切相關(guān)，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。

（一）1989年-1996年訴訟費用管理制度

1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）?！蛾P(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構(gòu)建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：

第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規(guī)費。考慮到當(dāng)時的財政困難，撥給法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的不足。

第二，高級人民法院統(tǒng)籌制度。根據(jù)暫行規(guī)定，地方各級人民法院所收的訴訟費用，可按一定比例上交給高級人民法院，用以統(tǒng)一購置必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和適當(dāng)補助其它困難地區(qū)法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費。

第三，財務(wù)監(jiān)督制度。根據(jù)暫行規(guī)定，各級人民法院對于訴訟費用的收支，應(yīng)接受財政、

審計部門的監(jiān)督。并定期向上級人民法院和同級財政部門報送訴訟費用收支等情況。

（二）1996年-1999年訴訟費用管理制度

1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號），該辦法自1996年1月1日起實行，《關(guān)于加強人民法院訴訟費用管理的暫行規(guī)定》同時廢止?！度嗣穹ㄔ涸V訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）的實施標(biāo)志著我國法院財政制度進(jìn)入新的階段。

《暫行管理辦法》明確規(guī)定，訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。該辦法在訴訟費用的收取、訴訟費用的使用和管理、訴訟費用的監(jiān)督和檢查三個方面對1989年以來形成的訴訟費用管理制度都有較大的改變和發(fā)展。

第一，訴訟費用的收取制度

《暫行管理辦法》明確規(guī)定各級人民法院收取訴訟費用，要嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。任何部門和單位均不得另行制定收費辦法，不得自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標(biāo)準(zhǔn)。訴訟費用的緩交、減交、免交，由主管院長批準(zhǔn)；訴訟費用的收取實行確定收費部門（即審判業(yè)務(wù)部門）同具體收費部門（即財務(wù)部門）相分離的原則。這些規(guī)定基本上搭建起我國訴訟費用收取方面的基本框架。

第二，訴訟費用的使用和管理制度

《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用?！稌盒泄芾磙k法》對訴訟費用的使用范圍作出規(guī)定，訴訟費用主要用于補充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費和事先征得同級財政部門同意的其他支出?！稌盒泄芾磙k法》對訴訟費用使用的審批制度，訴訟費用收取和使用情況的審核制度作出規(guī)定。在沿用《暫行規(guī)定》的高級人民法院統(tǒng)籌制度外，又規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度。

《暫行管理辦法》在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強化了訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度。

這一時期訴訟費用管理制度最大的變化，就是訴訟費用坐收坐支制度向訴訟費用收支兩條線制度的轉(zhuǎn)變。這種變化是在國家財政管理制度改革的大背景下發(fā)生的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費和罰沒收入的數(shù)字報財政，坐收坐支，實行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端。“從法院系統(tǒng)看，一些法院不嚴(yán)格執(zhí)行訴訟費收費和管理規(guī)定，隨意提高收費標(biāo)準(zhǔn)、擴大收費范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標(biāo)的大的案件搶著辦，訴訟標(biāo)的小的案件拖著辦。有的接受當(dāng)事人的贊助，對幫助過法院建設(shè)的當(dāng)事人給予”關(guān)照“。而經(jīng)濟、民事案件審理和執(zhí)行中與當(dāng)事人同吃、同住、同行的”三同“行為，更是嚴(yán)重?fù)p害了審判機關(guān)的聲望和信譽，對公正審判有百害而無一利。這些行為既是對司法權(quán)的扭曲，又是對財政權(quán)的沖擊?！盵ii]司法的本質(zhì)精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責(zé)就是公正司法。如果不實行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費，彌補經(jīng)費不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導(dǎo)致利益驅(qū)動，損害司法正義。實行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護國家法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。

早在1993年，中共中央就做出行政性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”的指示，但是因為沒有具體的配套制度“收支一條線”的財務(wù)管理制度并沒有大的改變。1998年是“收支兩條線”制度的“貫徹落實年”。在一年內(nèi)，財政部聯(lián)合其他國家機關(guān)相繼頒發(fā)了四個貫徹落實收支兩條線的辦法和通知，使“收支兩條線”真正成為一項制度實踐。在這四個辦法和通知中，人民法院收取的訴訟費用被當(dāng)作“行政性收費”納入到“收支兩條線”管理中。1998年6月8日，財政部頒發(fā)《公檢法工商行政管理部門行政性收費收入和罰沒收入監(jiān)繳暫行辦法》（財預(yù)字[1998]221號）。該辦法就地方各級公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、工商行政管理部門應(yīng)繳中央預(yù)算的行政性收費收入和罰沒收入的解繳方式和財政監(jiān)繳方式作出規(guī)定。按照該辦法作為“行政性收費”收入的訴訟費用必須及時、足額上繳同級財政專戶。該辦法對隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移、坐支行政性收費收入和罰沒收入，以及利用行政性收費收入和罰沒收入私設(shè)“小金庫”和貪污私分、應(yīng)收不收行政性收費收入和罰沒收入的、收取行政性收費收入和罰沒收入不使用合法票據(jù)的、拒不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離規(guī)定的、拒絕或阻礙財政部門監(jiān)繳工作的行為的處罰措施作出規(guī)定。該辦法對監(jiān)繳工作責(zé)任制也作出了規(guī)定。1998年6月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《財政部、國家發(fā)展計劃委員會、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局關(guān)于加強公檢法工商部門行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定就嚴(yán)格行政性收費的立項審批工作、加強票據(jù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行罰款決定與罰款收繳相分離的制度、加強行政性收費和罰沒收入上繳國庫和財政預(yù)算外資金專戶的工作、建立行政性收費和罰沒收入統(tǒng)計報表制度、完善預(yù)算核定辦法、加強支出管理、加強監(jiān)督檢查工作幾個方面的問題作出規(guī)定。法院的行政性收費項目是指訴訟費用。1998年10月9日，財政部頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好公檢法工商四部門“收支兩條線”管理工作的通知》（財公字[1998]106號），強調(diào)了及時報送統(tǒng)計報表的重要性，同時指出嚴(yán)禁收支掛鉤，及時核撥經(jīng)費，要根據(jù)公、檢、法和工商行政管理部門的經(jīng)費開支范圍及有關(guān)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)算內(nèi)、外資金結(jié)合使用的原則，統(tǒng)一核定部門預(yù)算。嚴(yán)禁將預(yù)算安排與部門行政性收費和罰沒收入的收入數(shù)額掛鉤，或采取其他“明脫暗掛”的做法。對上述部門的經(jīng)費申請，要在核定預(yù)算數(shù)額和上交財政專戶總額以內(nèi)，根據(jù)用款計劃和預(yù)算外資金使用計劃，及時予以審核撥付，不得無故拖延；該通知明確規(guī)定要進(jìn)一步加大經(jīng)費保障力度，為支持貧困地區(qū)公、檢、法部門改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財政當(dāng)年增撥了部分專項經(jīng)費。號召各地也應(yīng)積極采取措施，籌措資金，配合中央?？睿哟髮ω毨У貐^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。要結(jié)合本地實際，逐步建立起對貧困地區(qū)的經(jīng)費保障機制，尤其要保證編制內(nèi)人員經(jīng)費的按時發(fā)放。

1998年12月3日，財政部聯(lián)合國家計委、監(jiān)察部、高法院、高檢院、公安部、國家工商局《關(guān)于進(jìn)一步加強落實“收支兩條線”規(guī)定工作的通知》（財公字[1998]267號）。該通知確立了貫徹落實“收支兩條線”的兩個標(biāo)準(zhǔn)，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；[iii]二是財政部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。[iv]這一年，財政部、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局等六部門聯(lián)合召開全國電視電話會議，對貫徹落實“收支兩條線”工作進(jìn)行專項部署。為了做好全國法院貫徹執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的工作，最高人民法院印發(fā)了肖揚院長在落實“收支兩條線”規(guī)定全國電視電話會議上的發(fā)言和《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實“收支兩條線”規(guī)定的通知》，表明了我國法院實施“收支兩條線”的決心，對具體實施辦法作出部署。同時，為《人民法院訴訟費用管理辦法》的出臺埋下伏筆。

（三）1999年以來的訴訟費用管理制度

1、“收支兩條線”的進(jìn)一步落實

1996年制定《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）時，“收支兩條線”還處在政策意識的層面，實踐中處于探索狀態(tài)，尚未完全成為一項制度實踐。為認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于“收支兩條線”管理的決定，改進(jìn)和加強人民法院訴訟費用的管理，更好地促進(jìn)法院業(yè)務(wù)建設(shè)，1999年7月22日，財政部和最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費用管理辦法》（公字[1999]406號）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標(biāo)志著我國訴訟費用管理制度又進(jìn)入一個新的階段。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》（以下簡稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費用管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實、具化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規(guī)定，各級人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監(jiān)督和檢查方面都有新的發(fā)展。

第一，訴訟費用收取制度

按1996《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）的規(guī)定，審判業(yè)務(wù)部門確定收費的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額后，由法院財務(wù)部門統(tǒng)一收取。1999《辦法》明確規(guī)定訴訟費用的收取實行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費用標(biāo)準(zhǔn)確定具體數(shù)額后，以書面形式通知當(dāng)事人繳納訴訟費用；當(dāng)事人憑人民法院開具的交費通知到指定銀行交費，并以銀行開具的收據(jù)作為已預(yù)交訴訟費用的憑據(jù)，到人民法院換領(lǐng)訴訟費用專用票據(jù)。按1996《暫行辦法》的規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用指定專人負(fù)責(zé)，定期將收取的訴訟費用和收費票據(jù)一并上交基層法院即可。1999《辦法》規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用，也要實行收繳分離。個別不便由指定銀行收取訴訟費用的特殊地區(qū)，可由人民法庭直接代收，但需經(jīng)省級財政部門和高級人民法院批準(zhǔn)。

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門會同各高級人民法院，對最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放部門未作出規(guī)定。1999《辦法》嚴(yán)格了票據(jù)管理，訴訟費用的專用票據(jù)包括預(yù)收、退費、結(jié)算三類，實行全國統(tǒng)一式樣。地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一印制、編號后，由地方各級財政部門向同級人民法院發(fā)放；最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放。

第二，訴訟費用的管理和使用制度

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，訴訟費用要納入地方各級人民法院的單位預(yù)算，統(tǒng)一核算和使用管理。地方各級法院的收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余上交同級財政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規(guī)定，各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理。地方各級人民法院的訴訟費用由省級財政專戶集中管理，實行分級使用與省級統(tǒng)籌相結(jié)合的方式；地方各級人民法院的訴訟費用，要由當(dāng)事人直接全額交入省級財政在當(dāng)?shù)刂付ㄣy行開設(shè)的省級財政專戶分戶，由省級財政專戶集中管理；省級財政專戶集中的地方各級人民法院訴訟費用，由省級財政專戶分戶的銀行，按規(guī)定比例就地及時分別劃支地方各級人民法院所在的同級財政專戶和省級財政專戶；地方各級人民法院訴訟費收入分級使用和省級統(tǒng)籌的具體比例，由各省級財政部門會同高級人民法院根據(jù)本地實際情況確定，其中省級統(tǒng)籌的比例不得高子各級地方法院所收取訴訟費用的30％；省級統(tǒng)籌的訴訟費用由高級人民法院提出使用計劃，經(jīng)省級財政部門審核批準(zhǔn)后共同下達(dá)執(zhí)行。資金通過財政專戶核撥，用于統(tǒng)一購置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費，不得用于高級法院本身的支出；納入地方各級財政專戶管理的訴訟費用，由各級財政部門按審批的訴訟費用收支計劃，作為“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”按月核撥給同級人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費用直接全額劃入中央財政專戶。財政部根據(jù)審批的收支計劃和訴訟費用繳入財政專戶的進(jìn)度，作為“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費用的收取和劃撥事宜委托國有商業(yè)銀行辦理。

1999辦法規(guī)定了“備用金”制度。各級人民法院可根據(jù)審判工作的實際需要，用財政撥給的“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”，按全年訴訟費收入的一定比例或數(shù)額建立備用金，專門用于支付應(yīng)退還的預(yù)交訴訟費用和其他訴訟費用的支出。備用金的具體比例或數(shù)額，由各省級財政部門會同高級人民法院確定。備用金支出后，應(yīng)及時予以補充。

1999辦法規(guī)定各級人民法院要按照預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則，將各級財政部門核撥的“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”與同級財政部門核撥的預(yù)算內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)費相結(jié)合，納入本單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用。對加強對“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規(guī)定，如繼續(xù)實行一支筆審批制度等。

第三，訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度

1999年辦法明確規(guī)定，人民法院依法收取的訴訟費用是法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的重要來源。各地要采取措施確保其真正用于法院的業(yè)務(wù)工作，其他部門不得調(diào)用。各級財政部門要依據(jù)訴訟費用收支計劃和法院實際工作需要及時核撥，嚴(yán)禁占壓、挪用。

1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，在一定程度上嚴(yán)格了訴訟費用的監(jiān)督檢查制度，如1999辦法規(guī)定各級財政部門要加強對人民法院訴訟費用的管理。制定和完善有關(guān)制度，規(guī)范收支管理，加強監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定的，應(yīng)及時提出、限期糾正。對情節(jié)嚴(yán)重或未按規(guī)定時間糾正的，財政部門有權(quán)在違反的數(shù)額以內(nèi)，適當(dāng)扣減業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算，并按有關(guān)規(guī)定對責(zé)任人進(jìn)行處罰；最高人民法院和高級人民法院要加強對各級人民法院訴訟費用管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期對下級法院訴訟費收入和“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”支出情況進(jìn)行檢查。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，應(yīng)立即提出糾正意見。對情節(jié)嚴(yán)重的，上級法院有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行通報批評，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

2、法院財務(wù)管理的進(jìn)一步加強

為規(guī)范和加強人民法院財務(wù)管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項工作任務(wù)的順利完成，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部關(guān)于政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動和實行收支兩條線管理后財政經(jīng)費保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財務(wù)規(guī)則》等法律、法規(guī)和國家有關(guān)財經(jīng)政策。財政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)的《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號）同時廢止。

《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對法院財務(wù)管理，當(dāng)然也涉及到訴訟費用管理的規(guī)范化運作所起的積極作用不可低估。它規(guī)定了人民法院財務(wù)管理的原則，即分級管理、分級負(fù)擔(dān)；依法理財、厲行節(jié)約；量入為出、保證重點；注重資金使用效益?！度嗣穹ㄔ贺攧?wù)管理暫行辦法》規(guī)定人民法院財務(wù)管理的主要任務(wù)即通過資金的領(lǐng)撥和運用，對本部門的財務(wù)收支活動進(jìn)行全面管理。[v]人民法院預(yù)算是指人民法院根據(jù)其職責(zé)、工作任務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。人民法院預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成?！度嗣穹ㄔ贺攧?wù)管理暫行辦法》對預(yù)算管理的依據(jù)、預(yù)算管理的要求作出規(guī)定。人民法院的收入是指人民法院在預(yù)算年度內(nèi)依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入?！度嗣穹ㄔ贺攧?wù)管理暫行辦法》對收入管理的要求作出規(guī)定。支出是指人民法院為履行職責(zé)所發(fā)生的各項資金耗費。人民法院的支出，包括基本支出（經(jīng)常性支出）[vi]、項目支出（專項支出）[vii]和自籌基本建設(shè)支出[viii].《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對人民法院支出包括的內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定，并對人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費開支范圍附表列舉。同時，也規(guī)定了各項支出的管理制度。資產(chǎn)是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，是保障人民法院工作順利進(jìn)行的重要物質(zhì)條件?！度嗣穹ㄔ贺攧?wù)管理暫行辦法》對資產(chǎn)管理的要求作出規(guī)定?！度嗣穹ㄔ贺攧?wù)管理暫行辦法》對財務(wù)報告和財務(wù)分析編制的要求、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)機構(gòu)及財會人員幾個方面也作出規(guī)定。

訴訟費用是各級人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的重要來源，要納入各級人民法院的單位預(yù)算。訴訟費用管理狀況、經(jīng)費保障水平與訴訟收費制度實施效果的密切聯(lián)系可想而知。通過上述對訴訟費用管理制度變遷與發(fā)展的考察，可以看出訴訟費用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費用征收制度領(lǐng)域的問題和不規(guī)范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費用征收規(guī)范化而服務(wù)的?？梢哉f，訴訟費用管理制度改革是訴訟費用征收制度改革成功的前提條件，如果不考慮訴訟費用管理制度對訴訟費用征收制度改革的制約性，訴訟費用征收制度的改革很可能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期政策操作中。

二、我國訴訟收費制度改革：“囚徒困境”與“諾思悖論”

我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，一是要減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費用；二是要保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第一個目標(biāo)是法治國家的政府獲得其正當(dāng)性的必然選擇；第二個目標(biāo)是法院和法官群體的現(xiàn)實要求。低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當(dāng)然是增加訴訟費收入。這也是當(dāng)前在訴訟費用升降問題上，學(xué)者和法官群體的爭議所在。最理想的結(jié)果降低訴訟費用，法院經(jīng)費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當(dāng)性還要降低訴訟費用；法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)事人身上。這樣的結(jié)果就是正式的收費雖然減下來，非正式的收費卻可能潛滋暗長，法官向當(dāng)事人的尋租現(xiàn)象可能增多。這在一定程度上會促生司法腐敗，進(jìn)而，也動搖了政府的正當(dāng)性。博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當(dāng)一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領(lǐng)域的行為事實上也是一種博弈。上述圍繞審判資源的獲取與分配的最理想的結(jié)果與兩主體各自最佳選擇的結(jié)果的脫節(jié)現(xiàn)象，是博弈論的經(jīng)典范例“囚徒困境”[ix]的體現(xiàn)。

為了走出“囚徒困境”，片面地強調(diào)增加政府對司法的財政支持，會產(chǎn)生什么樣的效果呢？現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的研究表明，政府作為理性人，從本質(zhì)上是追求正當(dāng)性（Legitimacy）最大化的，即政府追求長治久安。但是，諾斯（1991）曾經(jīng)明確地指出：政府在追求這一目標(biāo)的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經(jīng)常會出現(xiàn)財政目標(biāo)偏離社會目標(biāo)的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財政收入而不惜采取損害社會經(jīng)濟發(fā)展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以面臨兩難選擇，關(guān)鍵的一條在于社會目標(biāo)是長期的，而財政目標(biāo)是短期的。在長期的制度建設(shè)和短期的政策操作的博弈中，面對“囚徒困境”式的兩難選擇，作為理性人，政府選擇后者是必然的。[x]因為，如果不能解決短期的財政困難，即期的負(fù)面效應(yīng)便會便會立刻凸現(xiàn)，直接影響到政府認(rèn)為必須調(diào)整的重要關(guān)系的穩(wěn)定性，進(jìn)而影響到政治的穩(wěn)定。具體到司法領(lǐng)域，財政困難會導(dǎo)致司法系統(tǒng)失靈，正常的審判工作無法有效的進(jìn)行，司法改革的思路和設(shè)想無從落實；另一方面，在社會資源既定的約束下，市場和政府是有活動邊界的。如果政府為實現(xiàn)某個社會目標(biāo)而在短期內(nèi)獲取的公共收入過多，或者說超過了社會最有效率要求的公共產(chǎn)品的范圍，市場的效率便不可避免地會受到損失，從而根本上動搖了財政的基礎(chǔ)。[xi]解決“諾斯悖論”的根本方法就是政府要選擇一種有利于長期制度建設(shè)的改革之路。

從經(jīng)濟學(xué)的視角分析，訴訟收費制度所陷入的“囚徒困境”，是一個蘊含著“諾斯悖論”的困境，如果政府為了滿足包括法院在內(nèi)的各類公共部門的財政需求不顧經(jīng)濟規(guī)律地增加財政收入，最終會損害經(jīng)濟的正常發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展受損又會動搖公共財政的基礎(chǔ)。要解開“諾斯悖論”帶來的困惑，就要為尋找一條有利于長期制度建設(shè)的改革之路而進(jìn)行細(xì)致的分析和論證。

（一）降低訴訟費用與訴訟費用在法院經(jīng)費中的重要性

降低訴訟費用與訴訟費用在當(dāng)前法院運轉(zhuǎn)中的重要性顯然構(gòu)成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費用又會影響到法院的正常運轉(zhuǎn)。公眾接近司法的程度不足將使司法的價值不能充分體現(xiàn)，司法的公信力影響的范圍也會受到限制，但是，倘若，法院不能正常運轉(zhuǎn)司法的價值更難體現(xiàn)，司法的公信力也更難確立。因此，能不能降低訴訟費用，如何確定降低幅度的合理界限與訴訟費用在法院運轉(zhuǎn)中的重要性密切相關(guān)。訴訟費用在法院運轉(zhuǎn)中究竟占什么樣的地位呢？按照日本學(xué)者棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為“審判成本”和“訴訟成本”的學(xué)說，這個問題就轉(zhuǎn)化為訴訟費用在審判成本中究竟占多大比重的問題。根據(jù)2002年1月1日起施行的《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》中的規(guī)定，我國法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成，第一，基本支出（包括機關(guān)經(jīng)費支出、外事經(jīng)費支出和業(yè)務(wù)費支出），其中機關(guān)經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項目計劃予以確認(rèn)，其項目申報、審核、實施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關(guān)項目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭等建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預(yù)算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的年度財政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，是指暫未納入預(yù)算管理，由財政部門從財政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費收入和經(jīng)財政部門核準(zhǔn)由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)來看，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。對已公開的法院收支情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，也驗證了上述結(jié)論，訴訟費用在維持法院運轉(zhuǎn)中起著舉足輕重的作用。

根據(jù)江西省高級人民法院提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，江西省各級人民法院預(yù)算外收入在總收入中所占比例，分別為1997年的65.6%，1998年的64.3％，1999年的62.5%，2000年的49.1%.預(yù)算外收入在總收入中所占比例雖然逐年遞減，從1997年的65.6%跌至2000年的49.1%，但仍然占總收入的一半左右，其重要性不言而喻。（見表1）訴訟費收入是預(yù)算外收入的主要部分，這種訴訟費收入與財政撥款并重的法院經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，決定了當(dāng)前訴訟收費制度改革必須審慎地有計劃地進(jìn)行，具體而言采取下列措施實現(xiàn)降低訴訟費用的目的較為適宜，即采取通過明文列舉訴訟費用種類設(shè)置堵塞“亂收費”的漏洞；調(diào)整訴訟費用的計征方法，對確認(rèn)之訴、給付之訴、變更之訴的計征方法應(yīng)區(qū)別對待；就有請求金額案件的征收比例，根據(jù)我國物價指數(shù)、通貨膨脹率、居民收入水平和法院實際開支對有請求金額案件的受理費征收比例適當(dāng)下調(diào)；對不應(yīng)收取程序啟動費的情形，在充分論證的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)擴展；細(xì)化規(guī)則，落實“備用金”制度，切實做好退還勝訴當(dāng)事人預(yù)交訴訟費用的退還工作等措施。

表1：江西省法院預(yù)算外收入（主要是訴訟費用收入）在總收入中的比例

1997年

1998年

1999年

2000年

預(yù)算外收入

6451.2

7909

9785.4

13671.8

財政撥款

12300

14218.8

16304.3

13184.9

總收入

18751.2

22127.8

26089.7

26856.7

預(yù)算外收入比例

65.6%

64.3%

62.5%

49.1%

財政撥款比例

34.3%

35.7%

37.5%

50.9%

（二）增加財政投入與財政的風(fēng)險與危機

國家設(shè)立審判制度，為社會上各種各樣的當(dāng)事人通過訴訟解決糾紛提供司法服務(wù)，需要持續(xù)地支出費用。而這些費用作為審判的成本或支撐審判的資源，又必須直接或間接地向社會獲取。從審判資源的供給方式上看，大抵有兩種，一是國家（包括地方各級政府）向法院投入從別的地方取得的資源以支持其審判，二是要求法院通過審判收費來自行解決其審判成本的支出。前一種選擇為“公共負(fù)擔(dān)原則”，后一種選擇為“當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則”。從世界各國的司法實踐來看，實行純粹的公共負(fù)擔(dān)原則或純粹的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則都很罕見（我國改革開放前的民事訴訟就是這樣一個罕見的事例）。因此問題實際上應(yīng)理解為：究竟是以公共負(fù)擔(dān)原則為主，當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則為補充，還是相反？[xii]

減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費用是我們步入法治國家的必然選擇。因此，建立以公共負(fù)擔(dān)原則為主，當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則為補充的審判資源供給機制是訴訟收費制度改革努力的一個大方向。從江西省高級人民法院提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，法院經(jīng)費中公共負(fù)擔(dān)的部分（即財政撥款）呈大幅度增長的趨勢，就目前來看，公共負(fù)擔(dān)部分與當(dāng)事人負(fù)擔(dān)部分平分秋色，公共負(fù)擔(dān)原則與當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則難分主次，基本上處在一種均衡狀態(tài)。要打破這種均衡，進(jìn)一步加大審判資源的公共負(fù)擔(dān)部分必然要考慮到公共財政的承受力問題。我國公共財政的承受力究竟如何呢？

1、國家財政與司法投入。如果把我國公共財政分為國家財政和地方財政，那么，我國的國家財政狀況并不盡如人意。有學(xué)者認(rèn)為，中國的稅賦負(fù)擔(dān)即財政總體負(fù)擔(dān)十分沉重。國際上通常認(rèn)為，人均GDP在260美元以下的低收入國家，最佳稅負(fù)為13%左右；人均GDP在750美元左右的國家，最佳稅負(fù)為20%左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最佳稅負(fù)為23%左右；人均GDP在一萬美元以上的高收入國家，最佳稅負(fù)為30%左右。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，財政赤字占當(dāng)年GNP的3%是一條警戒線；財政赤字占當(dāng)年財政支出的15%又是一條警戒線，這樣的警戒線，中國在1994年就已經(jīng)超過。[xiii]還有學(xué)者認(rèn)為，隨著“積極財政政策”的實施，政府，特別是中央政府控制的財力正在逐步加強。財政收入每年以超過國民經(jīng)濟增長率幾近十成的速度迅猛增長，似乎看不出我國有什么財政危機的跡象。然而，從經(jīng)濟決定財政的基本理論出發(fā)，我國財政的運行基礎(chǔ)不無隱憂。恩格爾系數(shù)（EM）是政府公共投資（預(yù)算內(nèi)）增長率與GDP增長率的比值。從時間序列看，1980－81，1987-89，1992，2000年，EM1，政府公共投資屬于優(yōu)等品。政府公共投資性質(zhì)的時間特征加劇了中國經(jīng)濟周期的波動。此外，民間投資萎靡，擠出效應(yīng)明顯；社會分配不公導(dǎo)致的消費畸形；經(jīng)濟增長嚴(yán)重依賴于外部需求，經(jīng)濟運行風(fēng)險難控諸因素加大了中國財政的風(fēng)險系數(shù)，中國財政背后隱藏著一些不能不正視的公共風(fēng)險問題。[xiv]在這樣的狀況下，期望國家財政在增加司法投入方面比現(xiàn)在更有作為，著實有些勉為其難；如果極力為之，有可能陷入“諾斯悖論”，影響經(jīng)濟發(fā)展，損害國家財政的穩(wěn)定性。此外，值得注意的是，1978～1995年國家財政收入增加了5.1倍，而財政支出中的行政費用增加了17.8倍，幾乎是每四年翻一番。財政支出幾乎每三年半就翻一番，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。其原因在于我們的政府不是一個廉價政府，而是一個最昂貴的政府。我們的政府之所以昂貴，其中主要原因是需要養(yǎng)活4000多萬吃財政飯的人。[xv]在這4000多萬吃財政飯的人中間，法院占了二十分之一強，在政府各部門精簡機構(gòu)的浪潮中，法院的冗員裁撤工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行，但尚未見具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)。不過，有一點可以肯定，如果法院的冗員裁撤力度不強，很難期望國家財政承擔(dān)起支付全國法院編制內(nèi)人員工經(jīng)費的重任，也很難期望國家財政在保障全國3000多家法院業(yè)務(wù)經(jīng)費方面大有作為。

2、地方財政與司法投入。目前各級法院的審判成本主要是有地方財政支付的。言及地方財政，首當(dāng)其沖的是“鋼絲財政”問題。我國《預(yù)算法》規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。因此，地方政府不存在財政赤字似乎是公認(rèn)的事實。但是，不容忽視的是，地方政府在堅持“預(yù)算平衡”的同時，已經(jīng)走上了“鋼絲財政”之路?！颁摻z財政”是指地方財政過分依賴于單一的財源，財政運行風(fēng)險重重的現(xiàn)象。財源的單一，使得地方政府將稅利的的征收重點集中于一個或幾個企業(yè)。[xvi]單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得相當(dāng)多的地方走上“鋼絲財政”之路。為了維系這條鋼絲不斷，地方政府付出極大的成本。鋼絲斷裂，地方經(jīng)濟穩(wěn)定受到嚴(yán)重沖擊的事例比比皆是，如山東省某縣著名的“秦池酒廠”衰敗的前后，當(dāng)?shù)卣墓彩杖胍喑稍颇?。[xvii]地方財政的不穩(wěn)定性以及全國各地地方財政的不均衡性和差異性是當(dāng)前法院系統(tǒng)出現(xiàn)的基層法院工資、業(yè)務(wù)經(jīng)費得不到保障，各地方法院“苦樂不均”現(xiàn)象的主要原因。根據(jù)全國人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計，欠發(fā)工資的法院達(dá)到1423個（占全國法院總數(shù)的39.98％），欠發(fā)工資月累計達(dá)5536個月，欠發(fā)工資人數(shù)122403人（占在編人員的39.92％），欠發(fā)工資總額達(dá)2.29億元的情況下，全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。“[xviii]以江西省為例，全省法院普遍存在人員經(jīng)費未撥足的現(xiàn)象，財政只保證基本工資，崗位津貼、物價補助、醫(yī)藥費超支部分、遺屬補貼只能依靠預(yù)算外收入解決。1998年中央決定增發(fā)的工資和江西省確定的菜籃子補貼沒發(fā)，有的地方出現(xiàn)在職干警與離退休人員收入倒掛現(xiàn)象，2001年的國務(wù)院發(fā)文全國公務(wù)員增資，基層法院沒有按期到位，增資只是檔案工資的增加，政府給法院干警開了”白條“。截至2000年底，全省112個法院（不包括專門法院），欠發(fā)工資的法院有87個，約占法院總數(shù)77.68%；其中欠發(fā)補貼、津貼的法院77個，約占總數(shù)68.75%；既欠發(fā)基本工資又欠發(fā)崗位津貼、補貼的法院10個，約占總數(shù)的8.9%.還存在少數(shù)法院，連續(xù)幾個月只發(fā)生活費，不發(fā)工資的現(xiàn)象。全省法院欠發(fā)工資人數(shù)3836人，欠發(fā)工資1398萬元。[xix]基層法院的工資問題，是法院經(jīng)費保障最基本的問題。保障基層法院法官及其他工作人員的工資是對法院經(jīng)費保障的最基本的要求?；鶎臃ㄔ汗べY大面積、長時間的欠發(fā)對于基層司法工作乃至整個國家的法治建設(shè)的不利影響是不言而喻的。法院人員經(jīng)費存在問題的地區(qū)，往往也存在教師工資問題、政府公務(wù)員工資問題。法院人員經(jīng)費的保障水準(zhǔn)與所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況息息相關(guān)，基層法院的經(jīng)費問題是地方財政實力不均衡、近年來部分地區(qū)財政狀況不佳的一種反映，也反映了”分級管理、分級負(fù)擔(dān)“的法院財政體制在整體調(diào)控方面的不足與困境。如果最基本的人員經(jīng)費尚且得不到保障，業(yè)務(wù)經(jīng)費的保障從何談起呢？如果業(yè)務(wù)經(jīng)費得不到保障如何能避免訴訟費用征收規(guī)范進(jìn)行呢？如何保證降低訴訟費用、減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)的司法理念的實現(xiàn)呢？

綜上所述，在我國公共財政的現(xiàn)有狀況下，繼續(xù)大幅度地增加對法院的投入實在是件困難而又不無風(fēng)險的事情。是不是除了從公正審判、依法治國的高度，呼喚公共財政制度的改革步伐更快一些，更穩(wěn)一些之外，在這一領(lǐng)域就無所作為了呢？八十年代以來，我國一直在強調(diào)“制度挖潛”，應(yīng)用到我們分析的話題上，應(yīng)該相信由于制度安排上的不妥當(dāng)性的客觀存在，國家財政預(yù)算體制、財政收付體制、審判資源的管理和使用上還有尚待“清理”和“壓縮”的空間。從江西省高級人民法院提供的數(shù)據(jù)看，從1997年到2000年財政撥款數(shù)逐年遞增，其年均遞增率為28.63%，預(yù)算外收入也逐年遞增，但增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政撥款的增幅，其年均遞增率為3.71%.該省法院系統(tǒng)總收入年均遞增率約為12.93%，相對于該省法院系統(tǒng)10.35%的年均支出遞增率，收入遞增率略有高出。但是，從總體收支平衡狀況來看，該省法院系統(tǒng)經(jīng)費缺口仍然很大，分別為1997年的2074.8萬元，1998年的1391.7萬元，1999年的311萬元，2000年的1097萬元。[xx]為什么收入總趕不上支出增長得快呢？為什么撥款越多支出越多呢？該省法院1998年到1999年業(yè)務(wù)經(jīng)費支出的增長額為854.5萬元，1999年到2000年業(yè)務(wù)經(jīng)費支出的增長額為1609.9萬元。[xxi]究竟是審理案件增多，耗費增多呢？還是暗示業(yè)務(wù)經(jīng)費支出與收入的增長有某種內(nèi)在的聯(lián)系？在一定程度上，這個個案證明了“制度挖潛”的可能性。

（三）法院財政體制的非憲政化問題

在第一部分對我國訴訟費用管理制度的梳理和概述中，我們沒有發(fā)現(xiàn)作為權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的身影。這是一個偶然嗎？如果聯(lián)系財政權(quán)，這一重要的國家權(quán)力，非憲政化的事實，應(yīng)該承認(rèn)這絕非偶然。

財政權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，是國家機關(guān)履行其管理公共事務(wù)職權(quán)的基礎(chǔ)。因此，近現(xiàn)代國家都通過憲法對財政權(quán)作出規(guī)定并建立相應(yīng)的財政監(jiān)督體制。財政權(quán)在民主憲政中占有重要地位，規(guī)范財政權(quán)是近代憲政的重要內(nèi)容，是人民主權(quán)和基本人權(quán)原則的體現(xiàn)，規(guī)范財政權(quán)是民主和法治的保障。財政權(quán)既與立法權(quán)有關(guān)，也與行政權(quán)有關(guān)，因此它不能屬于某一個國家機關(guān)的專有職權(quán)，因此，它屬于混合型的權(quán)力。我國憲法學(xué)家對財政權(quán)在立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的分散配置進(jìn)行了歸納和研究。具體來講，貨幣的發(fā)行、財政立法、稅目和稅率的確定、財政支出的規(guī)模以及財政監(jiān)督屬于議會的權(quán)力。而預(yù)算法案的提出、政府經(jīng)費的使用及監(jiān)督屬于行政部門的權(quán)力。議會的財政權(quán)是一種決定權(quán)，與行政部門的財政權(quán)相比，它擁有對財政的實際的控制權(quán)，這種權(quán)力的形成既有歷史因素，也有其現(xiàn)實的合理性。由代議機關(guān)控制財政是民主制度穩(wěn)定的手段之一，如果財政權(quán)完全由行政部門控制，那么國家權(quán)力的配置將會不利于代議機關(guān)行使其職權(quán)。憲法在配置財政權(quán)力的同時，也規(guī)定相應(yīng)的限制手段。憲法對財政權(quán)的控制表現(xiàn)在兩個方面，第一是對財政收入和財政支出的限制，第二是建立國家財政監(jiān)督體制。[xxii]該學(xué)者從憲政的高度闡述、分析了憲法配置財政權(quán)的重要性，立論深刻、意義重大。美中不足的是該學(xué)者沒有將法院財政權(quán)納入到憲政的視野，綜觀世界上法治國家的法院財政，大都是獨立性顯著，不受制于行政的。一般而言，由法院預(yù)算、議會批準(zhǔn)、財政部門執(zhí)行。我國與世界上的法治國家在法院財政方面的制度建構(gòu)上大相徑庭，法院經(jīng)費由同級財政部門作出預(yù)算，由財政部門審核、撥付、管理監(jiān)督，使地方政府得以通過財政決定、分配權(quán)主宰法院的經(jīng)費保障，損害法院經(jīng)費保障的現(xiàn)象屢見不鮮，在很大程度上影響了司法獨立。

法院財政體制的非憲政化在法院財政運行流程中造成諸多不可視而不見的制度“黑洞”，是法院經(jīng)費得不到保障的根本原因。因此，從根本上實現(xiàn)訴訟收費制度改革并使其產(chǎn)生實效，必先從法院財政體制憲政化入手。

三、訴訟費用管理制度的問題所在與改革的構(gòu)想

訴訟費用的管理制度是訴訟收費制度的重要組成部分，對訴訟費用的征收有著很大影響。本部分在考察法院訴訟費管理制度的運行績效與法院財政體制的合理性的基礎(chǔ)上提出改革思路。

（一）對人民法院征收訴訟費用的監(jiān)督

《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》曾規(guī)定，訴訟費用的收取、使用要納入財政管理范圍，并接受財政部門、審計部門和上級人民法院的監(jiān)督。對于財政部門、審計部門和上級人民法院的監(jiān)督方式未作明確規(guī)定。取而代之的《人民法院訴訟費用管理辦法》僅規(guī)定各級人民法院要嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一規(guī)定收取訴訟費用，不得另行制定收費辦法、自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標(biāo)準(zhǔn)。對人民法院征收訴訟費用的監(jiān)督主體未作出規(guī)定。我們認(rèn)為當(dāng)事人是對人民法院征收訴訟費用的最適合的監(jiān)督者，建議在交給當(dāng)事人的票據(jù)上應(yīng)列明項目金額，寫清楚所收訴訟費用的計征方法，進(jìn)而完善當(dāng)事人對訴訟費用征收金額有異議情形下的救濟途徑，對于當(dāng)事人的異議，人民法院有義務(wù)及時作出答復(fù)并妥善處理。

（二）中央統(tǒng)籌缺位、省級統(tǒng)籌效果不彰，貧困落后地區(qū)辦案經(jīng)費得不到保障，間接導(dǎo)致訴訟費用征收中的不當(dāng)行為。

訴訟費用最終要轉(zhuǎn)化為法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費。當(dāng)前我國法院業(yè)務(wù)經(jīng)費保障水平極不平衡。在我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，案件數(shù)量多，標(biāo)的數(shù)額大，法院訴訟費收入豐厚，某些省份法院年訴訟費收入達(dá)到幾億元。在這些地區(qū)，法院的訴訟費收入不僅可以完全彌補法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，還有大量的剩余。這些地區(qū)的財政部門幾乎不給法院撥款，作為一種補償，財政部門放寬對法院“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”使用范圍的核撥。貧困落后地區(qū)不僅辦案經(jīng)費得不到保障，甚至人員經(jīng)費也不能按時發(fā)放。這就形成法院系統(tǒng)內(nèi)苦樂不均的現(xiàn)象，因而也不可避免地導(dǎo)致一些地區(qū)存在的訴訟費用征收中的不當(dāng)行為。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》中曾規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度，在《人民法院訴訟費用管理辦法》被取消?！度嗣穹ㄔ涸V訟費用管理辦法》規(guī)定，省級財政專戶可以按不高于各級地方法院所收取訴訟費用的30％的比例建立省級統(tǒng)籌；省級統(tǒng)籌的訴訟費用，用于統(tǒng)一購置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費，不得用于高級法院本身的支出。從目前的情況開，訴訟費用中央統(tǒng)籌缺位，省級統(tǒng)籌制度貫徹不力，有必要進(jìn)一步加強。

（三）“收支兩條線”制度在法院系統(tǒng)中推行的問題點

經(jīng)1989年、1996年、1999年的發(fā)展與完善，我國形成了以收支兩條線為特征的訴訟費用管理與分配制度。十四屆中紀(jì)委二次全會根據(jù)中央決定，明確提出：“任何地方和部門不能擅自下達(dá)收費、罰款的指標(biāo)，也絕不允許把法定的本應(yīng)上繳的收費、罰沒收入與本地本部門的經(jīng)費劃撥、職工獎金福利掛鉤，堅決禁止上繳提成”。黨的十五大又指出，反腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭，要通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，明確要求“繼續(xù)落實黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體脫鉤的規(guī)定和行政性收費、罰沒收入實行‘收支兩條線’的規(guī)定，制止黨和國家機關(guān)違反規(guī)定搞‘創(chuàng)收’”。落實“收支兩條線”規(guī)定是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項重要措施。誠然，收支兩條線制度在將收費與部門自身的經(jīng)費、利益相分離，杜絕法院系統(tǒng)內(nèi)“亂收費”、“私設(shè)小金庫”等現(xiàn)象，克服法院利益最大化傾向方面，起到一定積極的作用。然而，在現(xiàn)實運行中也暴露出一些迫切需要解決的問題。

首先，“收支兩條線”只是一種形式性的“兩條線”，法院多收，財政多退，法院少收，財政少退的常規(guī)作法使得“收”和“支”仍然變相地掛著鉤。這種當(dāng)前普遍存在的制度失效現(xiàn)象使得“收支兩條線”制度在法院系統(tǒng)推行的預(yù)期效果并未完全實現(xiàn)。

其次，收支兩條線制度在實際的運作中，在經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，普遍存在訴訟費用被同級財政截留、調(diào)劑的現(xiàn)象，使原本拮據(jù)的法院經(jīng)費供給更加緊張。根據(jù)《人民法院訴訟費用管理辦法》，訴訟費用實行銀行代收制以后，不低于70%的訴訟費用交納給同級財政，同級財政應(yīng)將所收訴訟費用全額返還法院用于法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費支出。據(jù)江西省高級人民法院的調(diào)查，全省75%的法院訴訟費收入不能按時足額到位，不僅52%的基層法院被同級財政調(diào)撥10—25%不等的訴訟費收入，就連省高院也被省級財政調(diào)撥30％左右的訴訟費收入。[xxiii]換言之，收支兩條線在法院系統(tǒng)中的推行，在相當(dāng)多的地區(qū)，未建司法公正之效，先增司法拮據(jù)之弊。

再次，備用金制度貫徹不力。備用金制度是《人民法院訴訟費用管理辦法》中貫徹“收支兩條線”的重要制度。它解決的是預(yù)收訴訟費用退還和其他訴訟費用支出的問題。其他訴訟費用是法院審理活動的實際耗費，不屬于財政收入，在執(zhí)行“收支兩條線”過程中，存在其他訴訟費用要不要入財政專戶，入財政專戶會不會影響案件審理，如不入財政專戶又怎樣管理和監(jiān)督使用等問題，對此，法院內(nèi)部和外部、各地各部門在認(rèn)識上和做法上都不盡相同。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》辦法規(guī)定各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，同時規(guī)定各級法院要建立備用金，專門用于支付應(yīng)退還的預(yù)交訴訟費用和其他訴訟費用的支出。在司法實踐中，備用金制度貫徹不力，仍有相當(dāng)多的法院代收其他費用，甚至從中牟利。

最后，從制度文本看，收支兩條線制度將訴訟收費納入到行政性收費的范圍之內(nèi)，混淆了行政性收費與訴訟收費、行政機關(guān)與法院的界限。

（五）改革思路

1、改進(jìn)型改革思路

改進(jìn)型改革思路即在維持法院現(xiàn)有財政體制的基礎(chǔ)上，對收支兩條線制度的充實與完善。

在貫徹執(zhí)行“收支兩條線”制度過程中，過去過多強調(diào)的是各級法院在訴訟費用的收、管、用三個環(huán)節(jié)上加強管理，沒有預(yù)料到克服財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題的嚴(yán)峻性。為克服這一弊端，建議將訴訟費用納入國家正擬建立的國庫集中收付制度中，及時開展試點工作。值得注意的是，財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題在很大程度上是因各級財政不能作出較為合理的財政預(yù)算，出現(xiàn)支出缺口所致。缺乏有效的財政監(jiān)督，也是財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題的重要成因。因此，從更深層次看，克服這一弊端還需國家財政預(yù)算的科學(xué)化，財政監(jiān)督的憲政化的保障。財政預(yù)算的科學(xué)化，意味著財政預(yù)算體制應(yīng)由傳統(tǒng)預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變，由基數(shù)預(yù)算向零基預(yù)算轉(zhuǎn)變。財政監(jiān)督的憲政化，意味著充分發(fā)揮人民代表大會的財政資金所有者的職能，意味著行政化審計要向國家化審計轉(zhuǎn)變。

在維持法院現(xiàn)有財政體制的基礎(chǔ)上，對收支兩條線制度進(jìn)行充實與完善，實施起來組織成本較小，阻力較小，但有賴于更深層次改革的支撐。

2、變革型改革思路

變革型改革思路是以法院現(xiàn)行財政體制由財政預(yù)算、決定型轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ邯毩㈩A(yù)算型的變革為前提的。法院獨立預(yù)算型法院財政體制是指法院獨立對法院的收支作出預(yù)算，報同級人大審議，人大審議通過后，由同級財政執(zhí)行的財政運行機制。

（1）訴訟費用最高法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案。當(dāng)事人將訴訟費用全額交納同級國庫，集中于中央國庫，財政部按全國人大通過的最高法院預(yù)算案全額劃撥，由最高法院按照各級人民法院的收支計劃統(tǒng)籌、核撥，用于補助各級法院的辦案經(jīng)費。

（2）訴訟費用省高級人民法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案。當(dāng)事人將訴訟費用全額交納同級國庫，集中于中央國庫，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）財政部門按省級人大通過的省高法院預(yù)算案全額劃撥，由省高法院按照本省各級人民法院的收支計劃統(tǒng)籌、核撥，用于補助本省各級法院的辦案經(jīng)費。

法院獨立預(yù)算的法院財政運行機制是法治國家的通行做法，能使法院財政實現(xiàn)真正意義

上的獨立，進(jìn)而有利于實現(xiàn)司法獨立；能夠統(tǒng)一保障法院必須的業(yè)務(wù)經(jīng)費開支，從而避免法院因經(jīng)費不足而通過不當(dāng)收取訴訟費用的方式來侵害當(dāng)事人的利益。訴訟費用最高法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案、訴訟費用省高級人民法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案相比較，前者更為徹底也更為理想，后者更為現(xiàn)實。就當(dāng)下的實際狀況而言，實施兩個方案中任何一個都存在的共同的制度制約和操作難點。需要現(xiàn)有財政體制實現(xiàn)憲政意義上的調(diào)整，因此涉及的部門多，關(guān)系復(fù)雜，需要投入較大的組織成本、技術(shù)成本、信息成本；需要強化各級人大的預(yù)算審核及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能；需要法院內(nèi)部財務(wù)部門的職能轉(zhuǎn)化，由現(xiàn)在的領(lǐng)撥、管理為主的職能向預(yù)算、管理為主的職能轉(zhuǎn)變，同時要強化法院內(nèi)部的財務(wù)審計。

四、小結(jié)

訴訟收費制度是關(guān)系到國民接近司法的程度，關(guān)系到法院運行的經(jīng)費保障的重要制度。它以訴訟費用征收制度為中心，涵蓋訴訟費用的管理制度。訴訟收費制度改革既涉及到訴訟費用征收中的費用種類、計征方法以及相關(guān)司法政策的調(diào)整，也涉及到法院財政運行機制的合理化問題。訴訟收費制度改革是一個實現(xiàn)訴訟費用征收制度、訴訟費用管理制度乃至整個法院財政運行機制各自完善、相互配合的復(fù)合的制度良性化運作的過程。本稿從既要促進(jìn)國民接近司法，又要保障法院獨立運營的財政基礎(chǔ)的基本理路出發(fā)，探索了我國訴訟費用管理制度與訴訟收費制度改革的一般原理，并在借鑒國外相關(guān)制度及經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出相應(yīng)的改革思路，從司法獨立的高度提出改革的思路，以期對我國的訴訟收費制度改革有所助益和推動。

參考文獻(xiàn)：

[i]參見：王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，181頁，中國法制出版社，2001年第1版；柴發(fā)邦主編：《民事訴訟法學(xué)新編》，第280—281頁，法律出版社，1992年版。綜觀世界各國的訴訟收費制度，實行無償主義的有法國和西班牙諸國，其依據(jù)是，法律既禁止私人自力救濟，顯系認(rèn)為保護私權(quán)為國家的責(zé)任，因此裁判費用應(yīng)由國家來負(fù)擔(dān)，而不再向訴訟當(dāng)事人收取。參見鐘鳳玲：《臺灣地區(qū)民事訴訟收費制度》，《比較法研究》，第3、4期。根據(jù)王亞新教授的考察和理解，在特定時期我國民事訴訟實行一種相當(dāng)純粹的公共負(fù)擔(dān)原則，與法國、西班牙等國訴訟無償主義制度的立法初衷或者“路徑依賴”是不同的。我國之所以要實行一種相當(dāng)純粹的公共負(fù)擔(dān)原則，且能夠在一個較長的時段上維持這種作法，取決于很多歷史的、社會的條件。這主要是因為當(dāng)時的民事訴訟基本宗旨在于通過解決糾紛來防止矛盾激化以維護社會治安。在對民事訴訟這種“刑事性”的理解下，民事審判所發(fā)揮的外部性效果在本質(zhì)上與刑事審判并無二致。與刑事審判在今天依然實行完全的公共負(fù)擔(dān)原則一樣，當(dāng)時的民事審判采取公共負(fù)擔(dān)的作法也是順理成章的。

[ii]柏春：《落實“收支兩條線”的重要意義及應(yīng)注意的問題》，《人民司法》，1998年第7期。

[iii]1、所有收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)，必須按規(guī)定得到批準(zhǔn)，國務(wù)院、省政府明確規(guī)定取消的收費項目全部取消，要求降低標(biāo)準(zhǔn)的已作降低，沒有發(fā)生違反規(guī)定越權(quán)新設(shè)收費項目，擴大收費范圍，提高收費標(biāo)準(zhǔn)的問題；2、依據(jù)國家法律、法規(guī)和行政規(guī)章執(zhí)行罰款決定，無亂罰款行為。做到執(zhí)行罰款決定與收繳相分離；3、收費要憑物價部門頒發(fā)的《收費許可證》，做到亮證收費。收費和罰款使用中央或省級財政部門統(tǒng)一印制（監(jiān)制）的票據(jù)，無自行印制票據(jù)（或無票據(jù)）行為；4、按規(guī)定將行政性收費和罰沒收入及時、足額繳入國庫和預(yù)算外資金財政專戶，無截留、坐支、私分等行為；5、罰沒物品的管理符合國家規(guī)定，無占用、私分或低價變賣罰沒物品行為；6、按照國家有關(guān)規(guī)定使用和管理訴訟費，無亂支、濫用訴訟費行為；7、單位財務(wù)收支由財務(wù)部門統(tǒng)一歸口管理，所設(shè)銀行賬戶符合規(guī)定，財政部門核定撤銷的賬戶已全部撤銷，無擅自開設(shè)銀行賬戶和私設(shè)“小金庫”問題；8、按規(guī)定期限填報《行政性收費收入統(tǒng)計月報表》和《罰沒收入統(tǒng)計月報表》，真實反映行政性收費和罰沒收入的收繳情況；9、本單位在落實“收支兩條線”規(guī)定方面制定了嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和有關(guān)規(guī)章制度。在加強管理和監(jiān)督方面采取了得力措施；10、對違反“收支兩條線”規(guī)定的行為，能夠及時依法依紀(jì)作出處理。

[iv]1、財政部門按照預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用的原則，統(tǒng)一核定法院、檢察院、公安和工商行政管理部門預(yù)算，預(yù)算安排與部門行政性收費和罰沒收入脫鉤。2、在核定部門或單位預(yù)算時，對編制內(nèi)人員經(jīng)費優(yōu)先保證；對法院、檢察院、公安部門的公用經(jīng)費，按照高于當(dāng)?shù)匾话阈姓C關(guān)一倍以上的標(biāo)準(zhǔn)安排；對工商行政管理部門正常運轉(zhuǎn)所需公用經(jīng)費，按照高于當(dāng)?shù)匾话阈姓C關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)安排；對辦案、裝備和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費，根據(jù)工作任務(wù)專項予以安排。3、對法院、檢察院、公安和工商行政管理部門的經(jīng)費申請、撥款，在預(yù)算核定數(shù)額內(nèi)，及時審核撥付，無拖延行為。4、按規(guī)定印制（監(jiān)制）票據(jù)，發(fā)放及時，按規(guī)定委托罰款繳納代收機構(gòu)。5、按規(guī)定上報統(tǒng)計報表，真實反映行政性收費和罰沒收入的解繳情況。

[v]人民法院財務(wù)管理的主要任務(wù)主要包括：1、合理編制人民法院預(yù)算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金，保障人民法院正常運轉(zhuǎn)的資金需要；2、定期編制財務(wù)報告，如實反映人民法院預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行財務(wù)活動分析；3、建立、健全內(nèi)部財務(wù)管理制度，對人民法院的財務(wù)活動進(jìn)行控制和監(jiān)督；4、擬定裝備、物資配備標(biāo)準(zhǔn)；5、加強人民法院資產(chǎn)管理，防止資產(chǎn)流失；6、對人民法院直屬單位及轄區(qū)內(nèi)下級人民法院的財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督；7、依法管理訴訟費和罰沒收入。

[vi]基本支出是指人民法院為保障其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所發(fā)生的各項支出。

[vii]項目支出是指人民法院為完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外所發(fā)生的支出。

[viii]自籌基本建設(shè)支出，是指人民法院經(jīng)批準(zhǔn)用財政預(yù)算撥款以外的資金安排的基本建設(shè)支出。

[ix]“囚徒困境”是博弈論里的經(jīng)典范例之一，講的是兩個嫌疑犯作案后被警察抓住，分別被關(guān)在不同的屋子里審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，各判刑8年；如果兩個人都抵賴，各判1年；如果其中一人坦白另一人抵賴，坦白的放出去，不坦白的判刑10年。這里，每個囚徒都有兩種戰(zhàn)略：坦白或抵賴。結(jié)果是，每個人都選擇坦白，各判刑8年。兩個決策主體最理想的結(jié)果和各自最佳的選擇結(jié)果之所以脫節(jié)，是因為在無法傳遞信息、進(jìn)行溝通和協(xié)商的情境下，他們能且只能作出使各自利益最大化的決策。

[x]2001年7月至10月政府為籌集區(qū)區(qū)幾十億社會保障資金而減持國有股對整個證券市場的破壞給我們帶來“諾斯悖論”的感性認(rèn)識。參見魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xi]參見魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xii]參見：王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，167頁，175頁、179頁，中國法制出版社，2001年4月第1版。

[xiii]張木生：《中國公共財政的困境》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期。

[xiv]魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xv]張木生：《中國公共財政的困境》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期。

[xvi]如紅塔集團每年提供的利潤和稅收占云南省財政收入的60%—70%；山東省蒙陰縣銀麥集團、魚臺縣孔府宴集團都大約提供當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%左右。參見：魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xvii]魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xviii]《來自基層訴心聲》，《人民法院報》，2002年3月14日。

[xix]參見：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費保障情況調(diào)查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xx]數(shù)據(jù)來源：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費保障情況調(diào)查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxi]數(shù)據(jù)來源：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費保障情況調(diào)查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxii]參見：朱福惠：《憲法與制度創(chuàng)新》，288—293頁，法律出版社，2000年9月第1版。

[xxiii]參見：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費保障情況調(diào)查報告》，《人民司法》，2001年第8期。