后現(xiàn)代公共行政視域下政府績效評估研究
時(shí)間：2022-04-06 04:14:00
導(dǎo)語：后現(xiàn)代公共行政視域下政府績效評估研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。
后現(xiàn)代公共行政范式興起于20世紀(jì)90年代，以?？怂?、法默爾等學(xué)者為代表，是在后現(xiàn)代主義思潮影響下對傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行的深刻反思。?？怂古c米勒提出了基于真實(shí)、切合情境的意向性、自主參與和具有實(shí)質(zhì)意義貢獻(xiàn)的“一些人對話”基礎(chǔ)上的話語理論。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)際上是一個(gè)缺乏溝通的系統(tǒng)，是話語霸權(quán)的體系。自上而下的命令必須逐級執(zhí)行，不容許討價(jià)還價(jià)。在這種“獨(dú)白式的對話”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公共政策只能是一部分人的政策偏好，而不是一致的政策，根本上來講和民主政治相悖。一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，因此他們提倡公民真誠的、真實(shí)的對話。話語理論融合了后現(xiàn)代的現(xiàn)象學(xué)及能量場等概念。制定公共政策的場所就是一個(gè)公共能量場，是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動(dòng)機(jī)構(gòu)成的。政策就是在不同目標(biāo)、意圖的相互影響與碰撞中形成的。在政策形成過程中沒有任何一種目標(biāo)或意圖具有絕對的權(quán)威。法默爾認(rèn)為公共行政理論從某種意義上說就是一種語言。
語言不僅僅是用來表達(dá)和交流思想的思維工具，還是觀念、方法、直覺、假定和強(qiáng)烈欲望的加工廠，這一切構(gòu)成了我們的世界觀，塑造著我們的人格。在現(xiàn)代主義的視角中，公共行政被建構(gòu)為一種科學(xué)，一種技術(shù)，一種闡釋；而在后現(xiàn)代主義的視角中，公共行政通過對“想象”、“解構(gòu)”、“非領(lǐng)地化”和“變樣”的強(qiáng)調(diào)來掀起一場革命。后現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為公共行政活動(dòng)和人類的交往活動(dòng)一樣，都是話語游戲。不同人在不同語境中有不同的解讀，并不存在一致的原則，只存在合情景性。該理論是反權(quán)威、反等級、反基礎(chǔ)主義的。傳統(tǒng)公共行政模式已無法適應(yīng)以碎片化、多元論和相對主義等為特征的后現(xiàn)代的語境需要，后現(xiàn)代公共行政要走出困境就必須重構(gòu)理論，滿足后現(xiàn)代與民主的雙重要求。
(一)政府績效評估是一種對話機(jī)制。政府績效評估運(yùn)用科學(xué)的方法對公共部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面進(jìn)行分析，對管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行評價(jià)，是公共管理模式的重大變革，是公眾表達(dá)利益需求和參與管理的重要途徑，是對行政理念和模式的根本創(chuàng)新。它同公共行政變革緊密聯(lián)系，同樣面對來自內(nèi)外環(huán)境的后現(xiàn)代沖擊。不管是從評估體系，實(shí)施要求，還是發(fā)展動(dòng)力看，績效評估都不是一套簡單的工具，而是科學(xué)的制度體系，一套對話機(jī)制。制度體系的建立和運(yùn)作來自于公共部門對公共行政現(xiàn)實(shí)要求的回應(yīng)，在內(nèi)外部的對話機(jī)制基礎(chǔ)上形成。真誠、真實(shí)、面對面的對話在績效評估的過程中促進(jìn)政策的制定和執(zhí)行。
(二)政府績效評估是“一些人”的對話。為確?？冃гu估的有效性，評估主體多元化是基本原則。任何評估主體都因自身的價(jià)值訴求和評估角度而不可替代。人人參與評估是不現(xiàn)實(shí)的，至少保證一定數(shù)量該群體被納入評估過程，在代表的廣泛性與科學(xué)性之間達(dá)到平衡。多元評估主體的介入可以保證評估的有效性，但多元主體也有難以克服的局限，面對相同的評估項(xiàng)目也會(huì)有不同的知覺，多元本身就是困境。如何組織評估主體，確定不同評估主體的評估內(nèi)容，合理設(shè)置權(quán)重，提供對話平臺(tái)，做到科學(xué)又經(jīng)濟(jì)是對評估的高層次要求。一些人的對話能化解這種困境。理論和實(shí)踐表明績效評估主體至少應(yīng)包括評估組織、領(lǐng)導(dǎo)、相對人、評估對象自身以及第三方組織。
(三)政府績效評估系統(tǒng)是包含不同層級的“公共能量場”。不同層級的人員對指標(biāo)要求的感受不同，因此對評估的態(tài)度迥異，在基層尤其容易碰到阻礙。評估過程是主客觀相互作用的過程，可能產(chǎn)生認(rèn)知誤差。公共部門的目標(biāo)經(jīng)常是模糊抽象的使得評估主體難以衡量目標(biāo)的完成情況。此外，從系統(tǒng)論的角度說，績效評估是政府績效管理的子系統(tǒng)，有賴于系統(tǒng)的整體功能和其他子系統(tǒng)功能的發(fā)揮。績效評估實(shí)施需要有程序保證，更要有實(shí)現(xiàn)3E目標(biāo)的平臺(tái)，即公共能量場。在不同層級的場中，存在不同的交談對象，不同的對話機(jī)制，但開放、平等、真誠是能量場的共性。歐盟通用績效評估框架通過領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)、戰(zhàn)略規(guī)劃、伙伴關(guān)系、資源和過程管理等實(shí)現(xiàn)組織績效的最佳結(jié)果，在多元的管理模式中明顯地契合了公共能量場的要求。首先，通用績效評估框架要適用于不同歐盟成員國和地區(qū)，因此沒有提出具體的評估指標(biāo)，而采取了列舉例證的辦法。其次，框架的核心內(nèi)容主要依據(jù)在歐洲流行的全面質(zhì)量管理框架，其指標(biāo)設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的一致性和可比性。再次，通用績效評估框架具有良好的兼容功能，可以將各種質(zhì)量評估模式串聯(lián)在一起，讓組織在自我評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行深入、準(zhǔn)確的評估。最后，為避免“獨(dú)白式對話”，特別強(qiáng)調(diào)要提供令人信服的證據(jù)。要求評估人員單獨(dú)就每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分以外，評估小組還要就結(jié)果進(jìn)行公開討論，最終達(dá)成一致意見。
三、后現(xiàn)代公共行政理論對我國政府績效評估的啟示
轉(zhuǎn)型期中國是一個(gè)斷裂的分層的多元社會(huì)，現(xiàn)代與后現(xiàn)代并存。政府績效評估也呈現(xiàn)多元的發(fā)展趨勢。一些地方借鑒和吸取發(fā)達(dá)國家政府績效評估的經(jīng)驗(yàn)，努力建設(shè)績效評估體系；一些地方直接試用了國外績效評估的模式；大部分地方采取先試點(diǎn)后推廣的模式。目前政府績效評估能否開展還取決于領(lǐng)導(dǎo)是否重視。只要主要領(lǐng)導(dǎo)重視，就能組織力量、集中資源，有效開展工作。相反，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，工作就難以提上議事日程，這也是轉(zhuǎn)型期政府工作的特殊表現(xiàn)。政府績效目標(biāo)的復(fù)雜性、產(chǎn)出的特殊性、績效信息的不對稱性等原因使績效評估成為公認(rèn)的難題，由于各地政府績效評估還處于成長期，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，有必要利用后現(xiàn)代公共行政理論對其中的一些的問題加以分析。
(一)績效評估主體單一?，F(xiàn)行政府績效評估主體過于單一，側(cè)重于上級對下級的評估，評估過程相對封閉，信息途徑不暢，導(dǎo)致評估結(jié)果欠缺客觀性，因此必須加強(qiáng)績效評估的邏輯基礎(chǔ)研究。政府績效評估的理論原點(diǎn)就是“誰”來評估，根據(jù)是什么。政府的功能是績效評估明確主體、途徑和效用之所在。面對多元價(jià)值、分層社會(huì)、多樣生活方式的沖擊，政府僅依靠慣例來解決問題已呈無力之勢。目前，我國地方政府的具體職能尚無明確的法律規(guī)定。某些法律、法規(guī)與政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話之間不一致，增加了地方政府績效評估體系設(shè)計(jì)的難度。政府績效評估可以利用后現(xiàn)代公共行政“一些人”的對話機(jī)制去解決主體單一化問題，提高評估科學(xué)性。
(二)績效信息不健全。一些地方政府及部門對工作缺乏全面、客觀、準(zhǔn)確的記錄，評估時(shí)往往憑借個(gè)人記憶與陳述，使績效評估失去了應(yīng)有的信息支持。政府機(jī)關(guān)出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不能準(zhǔn)確地提供信息，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不健全和不對稱。部門間不愿或難以實(shí)現(xiàn)信息共享，以致跨部門評估框架難以建立，影響政府整體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)公共行政模式下的政府及其官僚壟斷了話語權(quán)力，用一些令人迷惑的符號取代“現(xiàn)實(shí)”，并構(gòu)成社會(huì)共享的唯一的文化，公民基本上被這種話語所支配，因而不可能提出不一致的政策建議。即使有建議，也沒有正常表達(dá)的渠道，因而也就無法進(jìn)入對話過程。后現(xiàn)代公共行政反對這種對話形式，強(qiáng)調(diào)政府需要認(rèn)識(shí)到后現(xiàn)代語境下的多變的環(huán)境，復(fù)雜的公共事務(wù)，相互依賴的社會(huì)活動(dòng)，政府不可治理的可能性在增大，需謹(jǐn)記自身不是唯一的“元話語”，而要通過與各種社會(huì)力量互動(dòng)形成“話語”的共同治理，通過共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，整合不同領(lǐng)域的力量，形成整體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以此實(shí)現(xiàn)有效治理。
四、結(jié)論
以“對話”為實(shí)質(zhì)的后現(xiàn)代公共行政理論對我國政府績效評估體系的完善有著重要的啟示作用。在后現(xiàn)代公共行政看來，“一些人的對話”反映出開放的思維方式。傾聽一切人的聲音，哪怕是小人物的聲音。對話的本質(zhì)并非是用一種觀點(diǎn)來反對另一種觀點(diǎn)，也不是將一種觀點(diǎn)強(qiáng)加于另一種觀點(diǎn)之上，而是改變雙方的觀點(diǎn)，達(dá)到新的視界。因此真正的對話是蘊(yùn)涵著合作關(guān)系。面對后現(xiàn)代語境下的復(fù)雜、多元和未知的環(huán)境，政府作為唯一“元話語”的地位逐漸不穩(wěn)?？冃гu估應(yīng)盡可能將各方參與者有效地納入評估過程，形成共同治理，追求公共價(jià)值的創(chuàng)造，公共利益的實(shí)現(xiàn)。在透明、公正、公開的“公共能量場”中實(shí)現(xiàn)主動(dòng)參與并做出有實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的對話。