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農(nóng)村稅費改革對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、規(guī)范農(nóng)村的分配秩序和促進農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面起到了積極的作用，為農(nóng)村基層組織建設(shè)帶來了新的生機和活力。但是改革過程中也暴露出了一些深層次的問題，應(yīng)該認(rèn)真加以研究和解決。筆者通過對稅費改革后基層工作進行了詳細(xì)調(diào)查，在本文中對農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的新矛盾、新問題，進行了深入探討和研究，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、稅費改革后基層工作中出現(xiàn)的新矛盾和新問題

農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院為解決農(nóng)村“三亂”問題而作出的重大決策，是我國農(nóng)村繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一重大革命，稅費改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，村組集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色、職能都發(fā)生了一些變化?？偟膩碚f，這些變化是積極的、有利的。但是，伴隨著稅費改革也出現(xiàn)了一些新情況、新問題和新矛盾。主要有以下四個方面：

（一）基層干部的工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)方式與基層組織新的職能要求不相適應(yīng)的矛盾，導(dǎo)致村干部后繼乏人。

一是稅改后，農(nóng)村基層組織職能由過去管計劃、管微觀、管征收，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、信息服務(wù)、后勤保障，職能發(fā)生了很大變化，這就要求農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法應(yīng)作相應(yīng)變化，干部自身的能力素質(zhì)也必須有新的提高。但是，許多農(nóng)村基層干部的工作方式和工作方法仍停留在過去的層次上，村干部難以從舊的管理模式中解脫出來，不少干部還習(xí)慣于過去的工作方法。在現(xiàn)實工作中，一方面，隨著各種媒體及相關(guān)部門重視力度的不斷加大，農(nóng)民群眾的掌握政策水平和法律意識有了很大提高，農(nóng)民遇到問題常常拿著法律條文跟村干部講道理，而且農(nóng)民群眾謀求快速發(fā)展的愿望空前高漲。另一方面，有些基層干部的政策水平還比較低，法制觀念和依法行政的能力還不強；有些基層干部依然慣用行政命令的手段，不善于把國家的法律和黨的政策交給群眾，引導(dǎo)群眾進行自我管理；有的民主意識淡薄，仍習(xí)慣于個人或少數(shù)人說了算，缺乏民主管理的水平和集中民智的能力；有的態(tài)度比較生硬，不善于做細(xì)致的思想政治工作，不能以法育人、以理服人、以情感人；相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部的思想政治素質(zhì)、文化科技素質(zhì)和帶領(lǐng)農(nóng)民致富的能力，還不能適應(yīng)農(nóng)村基層組織建設(shè)新形勢的要求。二是稅費改革后，多數(shù)村干部感到“勞多、酬少、前無出路，后無退路”，工作積極性不高，影響村干部隊伍的穩(wěn)定。在合村并鄉(xiāng)等城鎮(zhèn)化進程中，村級管理幅度增大，各種矛盾增多，工作難度增強，農(nóng)村基層干部面臨巨大的壓力，而他們的報酬卻較低，與外出打工的、興辦個私經(jīng)濟的相比要少得多，因此，出現(xiàn)了很多人不愿意當(dāng)村干部的現(xiàn)象。另外，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人越來越多，留在農(nóng)村且有一定文化、能力較強的年輕人越來越少，不少地方黨組織感到農(nóng)村基層干部源頭不足，后繼乏人。

（二）財政收入的明顯減少與加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級經(jīng)濟的支持和調(diào)控力度的矛盾，導(dǎo)致政府管理經(jīng)濟、服務(wù)農(nóng)業(yè)的職能有所弱化。

據(jù)調(diào)查，內(nèi)蒙古科左后旗年財政收入不到1億元，財政自給能力嚴(yán)重不足。稅改后，旗鄉(xiāng)財政僅農(nóng)牧業(yè)稅收就減收5054萬元，而原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決的鄉(xiāng)村辦學(xué)、鄉(xiāng)村道路、民兵訓(xùn)練、民政優(yōu)撫、計劃生育五項經(jīng)費改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排，進一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。目前科左后旗90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在財政困難問題，特別是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收支矛盾十分突出。雖然在改革前通過算賬可以以財政轉(zhuǎn)移支付的方式來彌補差額，但實際上由于稅收的欠收、財政轉(zhuǎn)移支付空轉(zhuǎn)（只在帳上往來，沒有頭寸跟進）以及教師工資、離退休人員費用、黨政機關(guān)干部工資的剛性增加等因素，絕大多數(shù)靠農(nóng)業(yè)稅收鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政都存在較大缺口，缺口資金一般都在50%左右。集資、攤派的路子已經(jīng)被堵死，財政入不敷出，導(dǎo)致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不采取舉債的辦法，因此，舊債未了，新債又背起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)更加沉重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是“度日型財政”，政府是“看守型政府”，最基本的運轉(zhuǎn)能夠保證，根本沒有財力、物力、精力去支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。這種現(xiàn)狀使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安置機構(gòu)改革和村組合并中的富余人員、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等涉及村級經(jīng)濟發(fā)展等重大決策上束手無策，直接削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的經(jīng)濟支持能力，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級經(jīng)濟的宏觀調(diào)控力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟、服務(wù)農(nóng)業(yè)的職能有所下降。

（三）加快發(fā)展的任務(wù)與長期積累的債務(wù)難化解的矛盾，農(nóng)民增收問題難解決。

稅費改革后，鄉(xiāng)村收入減少，財政困難，歷史形成的繁重債務(wù)無法償還。據(jù)統(tǒng)計，至2004年，內(nèi)蒙古科左后旗村級負(fù)債為1.5億元，平均每個村達(dá)28.79萬元，而絕大部分村沒有渠道化解這些負(fù)債的本息。解決債務(wù)問題，根本的措施是靠發(fā)展經(jīng)濟，但農(nóng)村長期積累的債務(wù)嚴(yán)重制約了村級經(jīng)濟的發(fā)展，這一矛盾將隨著稅費改革的不斷深入，更加明顯。另外，農(nóng)村稅費改革以后，由于資金缺乏，對農(nóng)民進行的各方面培訓(xùn)與指導(dǎo)力度將在一定時期內(nèi)有所弱化，而農(nóng)民作為獨立生產(chǎn)經(jīng)營者的地位更加突出，那些經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)民，由于文化程度低、勞動技能差、交通不暢、信息不靈、市場經(jīng)濟知識貧乏、思想觀念落后等原因，適應(yīng)市場的能力和抵御市場風(fēng)險的能力差，很多農(nóng)民想發(fā)財致富但又缺少項目、技術(shù)，只是在生產(chǎn)糧、油等傳統(tǒng)農(nóng)作物上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，增收的難度仍很大。

（四）農(nóng)民群眾的整體素質(zhì)較低與實行“一事一議”制度的矛盾，導(dǎo)致基層公益事業(yè)投融資渠道不暢。

稅費改革后,不再向農(nóng)民收取村提留，農(nóng)村需要興辦的生產(chǎn)和公益事業(yè)項目，要通過召開村民會議或村民代表會議，實行一事一議籌資籌勞的辦法進行。據(jù)調(diào)查反映，一事一議，增強了村民的民主議事意識，強化了村民自治，有利于杜絕盲目辦事、舉債辦事的現(xiàn)象發(fā)生。但“一事一議”在操作上也有一定的難度。首先是意見難統(tǒng)一?！耙皇乱蛔h”，要求有三分之二以上的村民代表討論通過后才能實施，但由于涉及的利益差別較大，村民是各打各的算盤，一個村這么多的人口，要想形成一個相對集中的意見十分困難。其次是錢難收。即便形成了統(tǒng)一意見，費也難收。大部分村民同意辦的事情，不等于所有村民都同意、都贊成，村民代表大會又不具備強制約束力，對少數(shù)不贊成、不愿意繳費的村民缺乏強制措施，這部分錢就收不上來，“一事一議”就可能落空。

二、對策建議

稅改后，農(nóng)村基層組織中出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾是發(fā)展中的問題，需要我們按照“三個代表”的要求，抓住機遇，用改革的精神、發(fā)展的思路在實踐中認(rèn)真研究和解決。

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)村工作機制，進一步深化鄉(xiāng)村管理體制改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

為了適應(yīng)稅費改革后新的要求，要著力推進鄉(xiāng)村改革。一要擴大管理規(guī)模和幅度。本著工作方便，地域相近的原則，通過“并村、并組”等形式，擴大基層組織的管理規(guī)模與幅度。二要精減人員，降低行政成本。大力推進干部人事制度改革，精簡機構(gòu)和人員，壓縮財政供養(yǎng)人員和村組干部人數(shù)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理模式改革，進一步降低行政成本，提高鄉(xiāng)村管理效益。三要建立行之有效的工作運行機制，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村行政職能，增強服務(wù)功能。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的工作實行目標(biāo)管理，建立相應(yīng)的考評機制，工作量化到組，使鄉(xiāng)村工作機制逐步向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作下移到村，目標(biāo)量化到組，管理措施到戶”的機制轉(zhuǎn)變，優(yōu)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工作格局。四要建立和完善農(nóng)村基層干部特別是村干部的選拔任用、教育培訓(xùn)、保障激勵和監(jiān)督管理等工作機制，適當(dāng)解決好基層干部的待遇，充分調(diào)動基層干部的積極性，確?；鶎痈刹筷犖榈姆€(wěn)定。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所等事業(yè)單位改革的力度和各項相關(guān)措施的完善和落實，形成與稅費改革同步推進的格局。進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”人事制度改革，將“七站八所”推向市場，建立綜合性的跨行業(yè)、多層次、多形式的為農(nóng)服務(wù)機構(gòu)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的作用。五要轉(zhuǎn)變行政職能，增強服務(wù)意識。積極推動鄉(xiāng)村兩級組織由從前的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從單純的依靠行政命令轉(zhuǎn)變到行政、法律、民主、教育等手段相結(jié)合；要加強對鄉(xiāng)村干部的政策和法律法規(guī)教育，提高其依法行政的能力和水平。要規(guī)范干部行為，促其依法行政，改進干部工作作風(fēng)。領(lǐng)導(dǎo)方式由過去的組織推動轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭龑?dǎo)、典型示范、市場服務(wù)，通過大力實行“三位一體”（*）干部任用模式等，推動地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）財政管理體制應(yīng)不斷適應(yīng)稅費改革的需要，成為基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的支柱。

一是基層財力不應(yīng)削弱，政府公共性職能需要在政府間適當(dāng)搭配。收入減了，事少不了，上級補助能給多少，對基層政權(quán)保障到何程度，是運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。上級財政在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時，更多的應(yīng)考慮到基層實際困難，給基層多一點幫助，逐步消化財政赤字和歷史負(fù)債，使基層能夠步入良性循環(huán)，維護社會穩(wěn)定。比如義務(wù)教育、計劃生育等等，關(guān)系國計民生，不應(yīng)該完全讓基層政府負(fù)責(zé)，應(yīng)該考慮國家提高這些方面的出資力度。以教育為例，推行九年制義務(wù)教育、使教育服務(wù)均等化，是全國性的事情，因此國家有相關(guān)職責(zé)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，光靠地方財力顯然難以完成義務(wù)教育的任務(wù)，國家應(yīng)適度加大在這方面自上而下的轉(zhuǎn)移支付力度。二是改革和完善財政管理體制，規(guī)范縣、鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)兩級財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大變化，所以要按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財積極性的原則，合理劃分縣與鄉(xiāng)的財權(quán)與事權(quán)，凡是能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支的項目劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財力留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；否則，收支由縣管理。三是規(guī)范農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金使用管理。轉(zhuǎn)移支付資金是為彌補農(nóng)村稅費改革后資金缺口而設(shè)立的專項資金，對轉(zhuǎn)移支付資金實行專戶管理、捆綁使用、單獨核算，?？顚Ｓ?，從而確保應(yīng)該分配給鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付資金到位。用于辦事的經(jīng)費，應(yīng)明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體數(shù)額，直接預(yù)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加透明度，資金調(diào)度安排可采取主管部門劃撥或直劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，解決管理上、體制上的弊病。

（三）依靠群眾，抓住關(guān)鍵，千方百計地化解村級債務(wù)。

應(yīng)該說處理村級債務(wù)和稅費改革是兩回事，但兩者交織在一起，要想回避債務(wù)問題顯然不可能。針對不同的債務(wù)可采取不同的方法，在操作中，要堅持多管齊下，讓群眾唱主角，穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)。一是成立村民代表清產(chǎn)核資工作組，對集體資產(chǎn)資源進行盤點、分類、核對，全面登記造冊，弄清資產(chǎn)存量及債務(wù)來源。對村級已發(fā)生的招待費、雜工費等債務(wù)費用，清理后全部交付村民代表會議、黨員干部大會、群眾大會討論，實行“三次認(rèn)可，逐級銷減”，對不能通過的村級債務(wù)，集體不予承認(rèn)，誰經(jīng)手誰負(fù)責(zé)還款。二是以賬沖抵化解債務(wù)。對村欠農(nóng)戶、農(nóng)戶欠村、農(nóng)戶互欠和村賬內(nèi)往來款形成的三角債甚至多角債，由村委會核實、協(xié)調(diào)，在自愿條件下辦理相關(guān)手續(xù)，實現(xiàn)村與農(nóng)戶之間多角度沖減債務(wù)，從而把村級債務(wù)依法化解。三是回收債權(quán)化解債務(wù)。對干部拖欠公款而又拒不償還的，實行“破產(chǎn)”還債，對應(yīng)交欠款而未交的農(nóng)戶，凡有償還能力，規(guī)定時間內(nèi)不還清，則通過法律程序予以解決；凡暫時無償還能力的，訂立還款計劃，分期償還；對特別困難的農(nóng)戶，經(jīng)村民大會或村民代表會議過半數(shù)同意，進行減免；對欠交專業(yè)承包金的農(nóng)戶，按合同違約處理。四是拍賣集體資源、資產(chǎn)化解債務(wù)。五是運用“兩工”化解債務(wù)。因村組雜工形成的村級債務(wù)，一律用非現(xiàn)金結(jié)算，以“兩工”抵沖債務(wù)。六是采取金融措施化解債務(wù)。對村級過去的高息借貸，不管原來達(dá)成什么協(xié)議，都從借款之日起，嚴(yán)格按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率計算全部收回或抵沖借付款。七是屬于興辦村級公益事業(yè)而形成的債務(wù)，則通過村民代表會議，在一事一議籌資中償還。八是通過農(nóng)村稅費改革和行政村合并的契機，精簡村干部，減掉組干部，明令取消村級招待，大力發(fā)展村級經(jīng)濟以實現(xiàn)增收節(jié)支，逐步償還債務(wù)。

（四）鄉(xiāng)村兩級要完善“一事一議”議事規(guī)則。

一是根據(jù)具體情況盡快制定“一事一議”的實施辦法。二是堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，進一步加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，按照“民權(quán)、民愿、民決、民享”的要求，充分發(fā)揚黨員議事會、村民代表議事會的作用，逐步探索一套讓群眾作主的民主管理機制和辦法，促進農(nóng)村集體公益事業(yè)的發(fā)展等。三是合理組織和引導(dǎo)農(nóng)民群眾對公益事業(yè)投入的熱情和思想意識，加強領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳，組織動員，積極協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮村組干部的積極性、能動性和號召力，對農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的村道建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施等強化引導(dǎo)和搞好規(guī)劃。要合理布局，避免重復(fù)建設(shè)；要加強日常管護，避免各自為政；要量力而行，避免胡子工程；要爭取資金，加大政府投入和招商引資力度，減輕群眾負(fù)擔(dān)。大設(shè)施大項目由基層政府組織實施，只有通過爭取國家投入為主，輔以群眾集資投勞，才能根本性地解決一些輻射面寬、涉及面廣、效益顯著的大型農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。