導(dǎo)語：憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)及改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉國利史秀娟工作單位：內(nèi)蒙古民族大學(xué)

目前,我國正致力于建設(shè)社會(huì)主義法治國家,建立健全民主法律制度。法治的核心是依憲治國,這要求我們必須完善憲法的規(guī)定,保證憲法的有效實(shí)施。而憲法的有效實(shí)施,離不開完善的憲法監(jiān)督制度。事實(shí)上,雖然我國早在1954年憲法中就已經(jīng)規(guī)定了憲法監(jiān)督制度,但一直到現(xiàn)在也沒有建立起真正有效運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因是多方面的,缺乏有效的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)顯然是其中重要原因之一。本文僅就憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)談一談自己的看法。

一、憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)

眾所周知,制定憲法的目的就是要實(shí)現(xiàn)一定的生活模式,這要求憲法規(guī)定的內(nèi)容能夠真正地、直接地作用于社會(huì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)直接地調(diào)整,從而實(shí)現(xiàn)憲法的目的、精神、價(jià)值。當(dāng)憲法的要求不能實(shí)現(xiàn)時(shí),就需要憲法的保障機(jī)制發(fā)揮作用,促使憲法的要求能夠?qū)崿F(xiàn),使憲法的理想設(shè)計(jì)不致落空,這就是憲法監(jiān)督機(jī)制存在的必要性。因此,我們可以簡(jiǎn)單地說,憲法監(jiān)督機(jī)制就是保障憲法內(nèi)容切實(shí)實(shí)現(xiàn)的制度。這一功能當(dāng)然要通過一定的機(jī)關(guān)、通過一定的程序來實(shí)現(xiàn)。因此,明確憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是有效保障憲法實(shí)施的前提。通過對(duì)世界各國憲法監(jiān)督體制的考察可知,憲法監(jiān)督體制大體上有四種:一是以美國為典型代表的由普通司法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的憲法監(jiān)督制。二是以德國、奧地利為代表的憲法法院制。三是以法國為代表的憲法委員會(huì)制。四是以英國、前蘇聯(lián)為代表的立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制。川從我國憲法的規(guī)定上看,憲法第62條和第67條分別列舉了全國人大及其常委會(huì)職權(quán),其中規(guī)定了“監(jiān)督憲法的實(shí)施”這一職能。可見,全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),我國的憲法監(jiān)督體制是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制,當(dāng)無異議。但憲法第99條又規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行;”“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)……有權(quán)改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。”第104條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。直觀上看,違反憲法顯然也屬這兩個(gè)條文中所稱的“不適當(dāng)”,這就容易使人們產(chǎn)生這樣的疑問:地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是否也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)?例如某一縣政府了一項(xiàng)行政決定,該縣人大常委會(huì)認(rèn)為該決定違反了憲法,要依憲法第104條對(duì)其進(jìn)行改變或撤銷。這是否是在行使憲法監(jiān)督權(quán)?可見,這種疑問的產(chǎn)生和存在并非是毫無根據(jù)的。有的學(xué)者依據(jù)這兩個(gè)條文認(rèn)為地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),t2j有的學(xué)者認(rèn)為這兩個(gè)條文連同第89條、108條也是屬于憲法監(jiān)督規(guī)范體系范圍內(nèi)的。[3j針對(duì)這種不同的理解,我們應(yīng)該明確,地方各級(jí)人大及其常委會(huì)不是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。對(duì)此,我們可以從以下幾方面分析:首先,憲法未明文規(guī)定地方各級(jí)人大及地方各級(jí)政府是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法對(duì)國家機(jī)關(guān)權(quán)力的設(shè)定往往是以列舉的方式授予的,采取這種方式的目的是為限制國家機(jī)關(guān)權(quán)力濫用,法律未明文列舉可以行使某種權(quán)力,則國家機(jī)關(guān)不得行使。否則即為超越職權(quán)違法,這是憲法的基本精神之一。因此,地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法之所以如此規(guī)定,這是由憲法和全國人大的性質(zhì)及地位決定的。憲法是國家的根本大法,體現(xiàn)的是全體人民的意志。而全國人大是由人民所選舉的代表產(chǎn)生,最能代表全體人民的意志。憲法由其制定,當(dāng)然也應(yīng)由其監(jiān)督實(shí)施,這樣才能使人民意志統(tǒng)一。其他國家機(jī)關(guān)都是依據(jù)人大的授權(quán)行使一定的國家職能。地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)只是地方的權(quán)力機(jī)關(guān),只代表地方利益,反映本地方人民意志。由于全國人大實(shí)行會(huì)議制度,而憲法監(jiān)督又是一項(xiàng)專門性的工作,在全國人大閉會(huì)期間,由代行全國人大部分職能的常設(shè)機(jī)構(gòu)—常委會(huì)行使憲法監(jiān)督職能在實(shí)踐中也是非常必要的。因此,憲法監(jiān)督權(quán)是全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)專門權(quán)力。第二,地方各級(jí)人大及地方各級(jí)政府無憲法解釋權(quán)。憲法監(jiān)督總是和憲法解釋聯(lián)系在一起的,憲法解釋是憲法監(jiān)督的前提,只有明確地解釋了憲法的內(nèi)容、精神,才能進(jìn)一步判斷某一行為是否違反了憲法。當(dāng)普通立法未將某些憲法規(guī)范的內(nèi)容或精神具體化時(shí),就需要對(duì)這些普通法的立法空白進(jìn)行有效解釋,使憲法明確具體,具有可操作性。從現(xiàn)行法的規(guī)定上看,只有第67條關(guān)于全國人大常委會(huì)職權(quán)列舉中明確規(guī)定了此項(xiàng)權(quán)力。由于常委會(huì)的權(quán)力源于人大,全國人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān),由此可以推論出全國人大也有權(quán)進(jìn)行解釋。況且,憲法是由全國人大制定的,由人大進(jìn)行解釋也更能夠反映制定憲法者的本意和全體人民的意志。這樣看來,憲法解釋權(quán)也只能由全國人大及常委會(huì)行使,地方國家機(jī)關(guān)不能行使憲法解釋權(quán)。一方面,因?yàn)闊o憲法依據(jù),任何法律關(guān)系主體的權(quán)利(力)都是由法律所賦予的。如前所述,法律未明文列舉可以行使某種權(quán)力,則國家機(jī)關(guān)不得行使。地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不能代表全體人民意志,我國現(xiàn)行憲法未規(guī)定地方國家級(jí)機(jī)關(guān)有憲法解釋權(quán),自然也是基于這一原因。另一方面,這也是國家保障法制統(tǒng)一性的需要,若允許地方國家機(jī)關(guān)享有憲法解釋權(quán),則會(huì)使解釋權(quán)主體不統(tǒng)一,當(dāng)出現(xiàn)不同理解時(shí),對(duì)憲法適用會(huì)造成混亂,公民無法遵守憲法,這不利于法制的統(tǒng)一。第三,僅依靠第99條“地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”,不能得出地方人大是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的結(jié)論。因?yàn)?在憲法序言最后一段中也明確規(guī)定“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的職責(zé)?！比绻罁?jù)第99條,認(rèn)為地方各級(jí)人大是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),那么,依據(jù)序言最后一段,則所有社會(huì)主體都可成為憲法監(jiān)督的主體。所以,當(dāng)我們理解第99條時(shí),應(yīng)從兩方面去理解:一方面,憲法監(jiān)督,應(yīng)指國家權(quán)力制約性的監(jiān)督,是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)依法定職權(quán)進(jìn)行的約束,而不是指序言最后一段一般意義上的監(jiān)督;另一方面,對(duì)第99條的內(nèi)容,我們更應(yīng)該從義務(wù)的角度去理解,即地方人大保證遵守憲法,依憲法授權(quán)行使職權(quán),而不是行使具體的監(jiān)督權(quán)。第四,改變、撤銷權(quán)與憲法監(jiān)督并非等同關(guān)系。第99條第2款規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)……有權(quán)改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?！钡?04條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！边@兩個(gè)條文也被視作“地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)”的法律依據(jù),因?yàn)椤安贿m當(dāng)?shù)臎Q定、決議、命令”當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包含“違反憲法的決定、命令、決議”,但事實(shí)上,對(duì)于這兩個(gè)條文,我們不應(yīng)該如此簡(jiǎn)單的理解。1.從字面上看,違反憲法確實(shí)應(yīng)屬“不適當(dāng)”,但憲法僅規(guī)定了可以改變或撤銷“不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令、決議”而未涉及其他,如規(guī)定、解釋、意見、計(jì)劃、函、通知、批復(fù)、答復(fù)、指示、指導(dǎo)等。這些職權(quán)活動(dòng)也有可能違反憲法而屬于“不適當(dāng)”,為什么憲法未規(guī)定對(duì)此可以改變或撤銷。可見,第99條和第104條的立法原意并非是憲法監(jiān)督。2.“撤銷”確屬違反憲法的制裁方式,但卻不是唯一的方式?？v觀世界各國憲法監(jiān)督體制,憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)幾乎都是單一的,并未形成中央地方分級(jí)體系。因此,憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以享有該國憲法所設(shè)定的所有監(jiān)督方式。而我國的地方各級(jí)人大及常委會(huì)是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),卻只對(duì)部分事項(xiàng)享有撤銷權(quán),顯然與通例不符,且也不利于有效地進(jìn)行監(jiān)督。3.若從憲法監(jiān)督角度去理解地方各級(jí)人大及常委會(huì)的“改變或撤銷”權(quán),還會(huì)造成條文含義的重復(fù)、混亂。如第62條第2項(xiàng)列舉全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。第11項(xiàng)又規(guī)定有權(quán)“改變或撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。這表明:第62條的這兩項(xiàng)內(nèi)容是針對(duì)不同的對(duì)象而設(shè)立的。第2項(xiàng)既然已經(jīng)規(guī)定全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”,當(dāng)然包含有可以撤銷全國人大常委會(huì)的違反憲法的立法、決議、決定的含義。但若將第11項(xiàng)列舉的“不適當(dāng)”也理解為包含“違反憲法”之意,顯然不夠準(zhǔn)確,條文含義有了重復(fù)。而法是應(yīng)該明確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔的。法律之間不應(yīng)含義重復(fù),同一部門法內(nèi)部同一條文更不應(yīng)該前后重復(fù),歷次修訂都未考慮此處說明修憲者認(rèn)為此處不矛盾、不重復(fù)。因此,這里所說的“不適當(dāng)?shù)臎Q定”應(yīng)指違反憲法以外的其他決定,如全國人大常委會(huì)依第67條所做的決定特赦、宣布進(jìn)人緊急狀態(tài)、全國總動(dòng)員等決定,不符合現(xiàn)實(shí)情況而屬于不適當(dāng)。同時(shí),若11項(xiàng)所列舉的“不適當(dāng)”包含“違反憲法”之意,不但條文重復(fù),而且可改變或可撤銷的對(duì)象也稍閑過窄,僅規(guī)定有權(quán)撤銷不適當(dāng)決定,違反憲法的立法、決議、規(guī)定等不能撤銷。顯然這樣理解是錯(cuò)誤的。4.同樣,依據(jù)憲法第67條,也不能證明縣以上地方各級(jí)人大及常委會(huì)可以行使憲法監(jiān)督權(quán)。第67條第1項(xiàng)規(guī)定常委會(huì)有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。同時(shí)第7項(xiàng)規(guī)定“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定、命令;”第8項(xiàng)規(guī)定“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;”這條也規(guī)定了“撤銷權(quán)”,與其他幾個(gè)條文相近,但理解此條文時(shí),我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到:第1項(xiàng)雖與第7、8項(xiàng)有重復(fù)之處,但二者區(qū)別更多:第7、8項(xiàng)可撤銷的對(duì)象不僅包括違反憲法的決定、立法,還包括違反法律、違反行政法規(guī)的立法、決定,后者顯然是憲法監(jiān)督所不能包含的。而且,從憲法監(jiān)督角度去理解第1項(xiàng)與第7、8項(xiàng)的關(guān)系,應(yīng)是一種一般規(guī)定與特殊規(guī)定的關(guān)系。第7、8項(xiàng)只是特別強(qiáng)調(diào)了憲法監(jiān)督的某一方式和特定對(duì)象,這表明,對(duì)于違反憲法或違反法的規(guī)定、決議、立法,應(yīng)以撤銷的方式處理。這如同憲法在規(guī)定公民基本權(quán)利同時(shí),又特別強(qiáng)調(diào)保障婦女、兒童、老人、歸僑的權(quán)益。其立法本意應(yīng)是使人大常委會(huì)職權(quán)明確、便于操作。因此,第67條條文前后內(nèi)容并不矛盾,與其他條文所列的撤銷權(quán)內(nèi)容并不一致。另外,第89條第13項(xiàng)規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“改變或撤銷各部、各委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示、?guī)章”。第14項(xiàng)規(guī)定“改變或撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。第108條規(guī)定“縣以上的地方各級(jí)人民政府在本行政區(qū)內(nèi)有權(quán)改變或撤銷下屬各部門和下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定”?？梢?國務(wù)院和縣以上地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)也享有改變、撤銷權(quán),但不能據(jù)此得出行政機(jī)關(guān)也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的結(jié)論,否則,作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)也成為監(jiān)督法律乃至憲法實(shí)施的機(jī)關(guān),這是荒謬的。由以上分析可知,憲法監(jiān)督是全國人大及其常委會(huì)的專門工作,其他任何機(jī)關(guān)包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)都無權(quán)行使。

二、憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

第一,認(rèn)識(shí)上,對(duì)何者為有權(quán)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)還存在認(rèn)識(shí)不明的問題。憲法一方面在全國人大及其常委會(huì)職權(quán)列舉中規(guī)定其享有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán);另一方面,又在第99條、第104條等條文中規(guī)定縣以上地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的職責(zé),并進(jìn)一步規(guī)定了對(duì)不適當(dāng)決定、命令的撤銷權(quán)。有學(xué)者據(jù)此將其列為憲法監(jiān)督體系,使人們?cè)谟^念上無法準(zhǔn)確判斷憲法監(jiān)督主體。表面健全,實(shí)際混亂。第二,監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏專職化,使憲法監(jiān)督難于實(shí)現(xiàn)。川一方面,憲法強(qiáng)調(diào)全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施;另一方面,面對(duì)違反憲法的事實(shí)又未見全國人大及其常委會(huì)采取過任何行動(dòng),其中一個(gè)很重要的原因無疑是監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身的問題。憲法規(guī)定全國人大每年至少召開一次會(huì)議,常委會(huì)每?jī)稍轮辽僬匍_一次會(huì)議,必要時(shí)也可召開臨時(shí)會(huì)議。但鑒于人大的組成情況,事實(shí)上,全國人大每年只召開一次會(huì)議,每次僅半月左右,常委會(huì)每?jī)稍乱仓徽匍_一次會(huì)議,每次只有6、7天。而全國人大及其常委會(huì)的職務(wù)多、任務(wù)重、精通法律代表少,憲法監(jiān)督又是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng),需花費(fèi)一定時(shí)間的工作,從而導(dǎo)致全國人大及其常委會(huì)在行使憲法監(jiān)督權(quán)方面力不從心。同時(shí),長期以來,人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位也未得到充分尊重,人大在國家機(jī)構(gòu)中的地位一直比較弱,客觀上也導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)難于實(shí)現(xiàn)。第三,人大職權(quán)行使缺乏制度保障。組織機(jī)構(gòu)和制度程序是國家權(quán)力行使中互相依存的兩個(gè)方面。全國人大及其常委會(huì)在憲法監(jiān)督中除組織機(jī)構(gòu)問題外,在職權(quán)行使的程序制度方面也存在不足。首先是人大職權(quán)的行使缺乏具體程序規(guī)定。例如監(jiān)督權(quán)的發(fā)動(dòng)程序、監(jiān)督對(duì)象范圍、監(jiān)督方式、制裁措施等都缺乏明確具體規(guī)定,導(dǎo)致全國人大及其常委會(huì)權(quán)力行使無法可依、無章可循。其次,與憲法監(jiān)督相配套的一些制度同樣缺乏具體化規(guī)定。如憲法解釋是憲法監(jiān)督的前提,判斷一事實(shí)行為是否違反憲法,法律法規(guī)內(nèi)容是否合乎憲法,必然涉及憲法解釋,通過對(duì)憲法相應(yīng)內(nèi)容的解釋、明確,才能進(jìn)一步判斷何者符合憲法,何者違反憲法。再如,違憲責(zé)任追究制度,這是憲法監(jiān)督的后續(xù)制度。判定一行為違憲后,應(yīng)如何追究違憲責(zé)任者責(zé)任,這是憲法監(jiān)督應(yīng)有之意。但實(shí)際工作中,并無具體化、明確化規(guī)定。從而導(dǎo)致全國人大及其常委會(huì)即使想行使監(jiān)督權(quán)也無法落實(shí)。另外,由于全國人大及其常委會(huì)的立法機(jī)關(guān)的特性,導(dǎo)致憲法監(jiān)督只能是針對(duì)抽象立法的監(jiān)督。憲法、立法法及有關(guān)的組織法,只規(guī)定規(guī)范性法律文件可通過批準(zhǔn)、備案、撤銷等方式審查,未及其他。而事實(shí)上,憲法監(jiān)督對(duì)象不僅包括對(duì)抽象立法行為審查,還包括對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為進(jìn)行審查,也包括對(duì)政治性團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體的行為進(jìn)行審查,處理國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議等。對(duì)這些方面的監(jiān)督尚屬空白。

三、憲法監(jiān)督的模式選擇與制度設(shè)計(jì)

基于上述存在的問題,法學(xué)界早在80年代就開始討論如何完善我國的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。通過比較借鑒不同國家的憲法監(jiān)督體制,最終形成四種不同的意見:一是主張打破現(xiàn)行的憲政體制,建立專門的憲法法院,專門行使憲法監(jiān)督職能。〔5〕這符合世界各國憲法監(jiān)督體制發(fā)展的趨勢(shì)。二是主張效法美國的模式,將違憲審查權(quán)賦予給最高人民法院行使,具體做法是在最高人民法院內(nèi)設(shè)立違憲審查庭,針對(duì)普通立法進(jìn)行附帶性審查?！病啊郴蛘哂勺罡呷嗣穹ㄔ航忉寫椃?中級(jí)以上法院管轄?wèi)椃?zhēng)議?！?〕三是主張建立復(fù)合制,即由全國人大和最高人民法院共同行使憲法監(jiān)督權(quán)。全國人大及常委會(huì)主要針對(duì)立法和非訴化事項(xiàng)進(jìn)行事前監(jiān)督,最高人民法院設(shè)立違憲審查庭受理憲法訴訟,進(jìn)行附帶性審查。[8j四是主張?jiān)趫?jiān)持現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上完善監(jiān)督機(jī)關(guān),即在全國人大或常委會(huì)內(nèi)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督委員會(huì),完善權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能?！?〕從各國的憲政實(shí)踐看,應(yīng)當(dāng)說各種模式對(duì)樹立本國憲法的權(quán)威和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一,對(duì)保障民主、法治和人權(quán),對(duì)維護(hù)國家政治與社會(huì)的穩(wěn)定,都起了重要的作用,其具體經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。這些主張對(duì)于完善我國的憲法監(jiān)督制度都是有益的探索,為具體制度的設(shè)立提供了理論上的支持。但考慮到我國的實(shí)際情況,前三種主張雖然有一定的合理性,在我國卻不能適用。首先,專門機(jī)關(guān)監(jiān)督體制有其自身的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這種體制最早源于1920年的奧地利憲法,該憲法是在漢斯•凱爾森主持之下制定的,反映了凱爾森的法學(xué)思想。他反對(duì)傳統(tǒng)的三權(quán)分立學(xué)說,認(rèn)為國家的基本職能有兩種,一是創(chuàng)立法律,二是適用法律。從而提出設(shè)立憲法法院作為憲法監(jiān)督專門機(jī)關(guān)。在此之前法國大革命時(shí)期的西哀耶士也分析了三權(quán)分立的弊端,主張?jiān)谌龣C(jī)關(guān)外設(shè)立一個(gè)專門行使審查權(quán)的機(jī)構(gòu)。加之法律傳統(tǒng)的特征,大陸法系國家無法采用美國式的普通法院審查制,因而創(chuàng)立了專門機(jī)關(guān)審查制?！病啊尺@種體制使憲法監(jiān)督專門化,有利于保障憲法的權(quán)威,優(yōu)越性是比較明顯的。得到了許多國家的效法,目前世界上約有40多個(gè)國家采用這種體制。但我國實(shí)行人民代表大會(huì)制,國家的最高權(quán)力屬于全國人民代表大會(huì),憲法由其制定,也由其監(jiān)督實(shí)施,這是非常明確的規(guī)定,若設(shè)立專門機(jī)關(guān),必然打破現(xiàn)行的體制。也就是說,建立這種體制要求我們首先承認(rèn),憲法是人民制定的,專門設(shè)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)是直接依憲法產(chǎn)生,而不是像其他國家機(jī)關(guān)那樣由人大產(chǎn)生,它與全國人大同級(jí),直接依憲法對(duì)人大進(jìn)行監(jiān)督。顯然,這種主張雖然符合憲法監(jiān)督專門化的趨勢(shì),但他的實(shí)現(xiàn)需要大規(guī)模的修憲,改變現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度,目前是不可行的。況且,這還要建立一套完整的專門機(jī)構(gòu)體系,現(xiàn)在是否具備這種條件還是個(gè)問題。因此,這種體制暫時(shí)還無法采用。這是由我國的基本政治制度和基本國情決定的。其次,以美國為代表的普通法院審查體制也有其理論和現(xiàn)實(shí)原因。其一是權(quán)力制衡的體制和對(duì)立法機(jī)關(guān)不抱絕對(duì)信任的政治理念,強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)的權(quán)力是有限的,為防止立法機(jī)關(guān)的專橫,需要其他機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)力的行使進(jìn)行限制,這為普通司法機(jī)關(guān)針對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法進(jìn)行違憲審查提供了理論上的合理性;其二是普通法的傳統(tǒng),法官為解決糾紛,需要解釋法律,闡述法的精神,憲法也是法,也具有直接的適用性,因此,當(dāng)法官審理案件時(shí),若對(duì)審理該案所依據(jù)的法律產(chǎn)生憲法爭(zhēng)議,需要理解憲法的內(nèi)容,闡述憲法的精神。判斷該法律是否和上位法相沖突,從而為違憲審查提供了現(xiàn)實(shí)的合理性?！泊ㄟ@一體制也有效地保障了憲法的實(shí)施,成為一種比較成功的監(jiān)督體制,為許多國家所效仿,目前世界上大約有60多個(gè)國家采用這種體制。而我國的人民代表大會(huì)制度強(qiáng)調(diào),全國人大具有最高的權(quán)威,其他各個(gè)國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生,受它監(jiān)督,在地位上低于它,不能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。如果允許司法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán),則形成了事實(shí)上的下級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督全國人大,這是對(duì)權(quán)力的倒置,也是違反人民代表大會(huì)制度的。而且,由司法機(jī)關(guān)對(duì)代表全體人民利益的全國人大進(jìn)行監(jiān)督也違反民主原則,缺乏合理性?？梢?這種體制在現(xiàn)行體制下也不能采用。同樣,采用復(fù)合制,也無法解決司法機(jī)關(guān)監(jiān)督全國人大的矛盾,而且如何處理權(quán)力機(jī)關(guān)同司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也是需要討論的。在目前情況下,只能繼續(xù)堅(jiān)持最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的體制,通過建立健全權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的專門組織機(jī)構(gòu),完善權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)行使的程序制度,去完善憲法監(jiān)督,這是比較現(xiàn)實(shí)可行的做法。也是大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)?！病?〕但如何設(shè)置最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制下的專門機(jī)構(gòu),又存在不同主張。建議方案大致有以下幾種:(1)將現(xiàn)行的全國人大法律委員會(huì)改為“憲法和法律委員會(huì)”,地位性質(zhì)不變,增加憲法監(jiān)督職能;(2)在權(quán)力機(jī)關(guān)的常委會(huì)中自上而下的設(shè)立監(jiān)察委員會(huì);(3)在全國人大常委會(huì)設(shè)立協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施和解釋憲法的工作委員會(huì);(4)設(shè)立與全國人大常委會(huì)并行的憲法監(jiān)督委員會(huì);〔‘4〕(5)設(shè)立協(xié)助全國人大及常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)的專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)?！病?〕第一種方案加重了原本比較繁重的法律委員會(huì)的工作量,而且存在立法與監(jiān)督立法一體進(jìn)行的弊端。第二、三種方案中的專門機(jī)構(gòu)法律地位低,無法最大限度解決現(xiàn)存問題。第四種降低了常委會(huì)地位和權(quán)威,而且難以解決全國人大常委會(huì)也享有憲法監(jiān)督權(quán)而可能出現(xiàn)的憲法解釋分歧的矛盾?！?6〕第五種方案同現(xiàn)行的全國人大其他委員會(huì)地位相同,也不利充分行使憲法監(jiān)督權(quán)。我認(rèn)為,應(yīng)在全國人大設(shè)立地位高于其他專門委員會(huì)并具有一定對(duì)外獨(dú)立職能的憲法委員會(huì)。1.該專門機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)稱之為憲法委員會(huì),即行使憲法解釋權(quán),又要行使憲法監(jiān)督權(quán),將憲法解釋與憲法監(jiān)督有效結(jié)合起來,不只強(qiáng)調(diào)其監(jiān)督的單一職能,以更好地保障憲法的實(shí)施。2.憲法委員會(huì)設(shè)立在全國人大內(nèi),憲法委員會(huì)的地位高于其他專門委員會(huì),低于常委會(huì),這有利于其職權(quán)的行使,同憲法自身地位相匹配。同時(shí),設(shè)立在人大之內(nèi),與現(xiàn)行法相協(xié)調(diào),可以依憲法第70條規(guī)定,在全國人大閉會(huì)期間受全國人大常委會(huì)指導(dǎo),有利于處理其與常委會(huì)間的關(guān)系。3.憲法委員會(huì)職權(quán)上應(yīng)具有一定獨(dú)立的對(duì)外職能,對(duì)全國人大及常委會(huì)自身的活動(dòng)行使建議權(quán),對(duì)其他機(jī)關(guān)違反憲法行為直接享有審查決定權(quán),以保證憲法監(jiān)督及時(shí)有效。具體可規(guī)定下列權(quán)力:(1)主動(dòng)解釋憲法權(quán),但形式上應(yīng)提交全國人大或常委會(huì)頒布;(2)對(duì)全國人大及常委會(huì)討論的法律案和重大事項(xiàng)進(jìn)行事前審查,未經(jīng)其審查不得頒布;(3)對(duì)生效的現(xiàn)行法律的違反憲法情況有權(quán)提出建議,全國人大或常委會(huì)必須處理;(4)對(duì)報(bào)送批準(zhǔn)備案的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例審查,對(duì)認(rèn)為有違反憲法事實(shí)的,有權(quán)直接做出不予批準(zhǔn)、不予備案的決定;(5)對(duì)全國人大及常委會(huì)以外的其他國家機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件、政策、重大決策,直接行使撤銷權(quán),如對(duì)國務(wù)院的違憲行政法規(guī)直接撤銷;(6)對(duì)國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議做出裁決意見;(7)監(jiān)督選舉活動(dòng);(8)審查罷免案;(9)受理憲法訴訟,以司法的方式解決憲法爭(zhēng)議,這與國務(wù)院享有委托立法權(quán)、行政裁決權(quán)一樣具有合理性;(10)對(duì)其他機(jī)關(guān)解釋憲法的請(qǐng)求直接答復(fù);(11)對(duì)政黨和社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,如對(duì)執(zhí)政黨的政策進(jìn)行合憲審查;(12)應(yīng)當(dāng)由憲法委員會(huì)行使的其他職權(quán)。4.憲法委員會(huì)組成及任期。首先在組成人數(shù)上,考慮到憲法解釋和憲法監(jiān)督的專門性、技術(shù)性,為保證質(zhì)量,委員人數(shù)不能太少,同時(shí)由于憲法監(jiān)督的及時(shí)性要求,為避免會(huì)議制的低效率,委員人數(shù)也不宜過多,應(yīng)控制在20人左右。另外,憲法委員會(huì)可以聘請(qǐng)若干法學(xué)家任顧問,列席會(huì)議,參與討論憲法問題,提出意見,但不享有表決權(quán)?！病?〕顧問可由全國人大常委會(huì)任命,也可由憲法委員會(huì)自主任命。在產(chǎn)生方式上,委員由全國人大選舉產(chǎn)生,主任委員可由副委員長兼任,在委員中選舉出一到兩名副主任委員。委員的選舉范圍應(yīng)不僅限于人大代表,如同俄羅斯憲法法院,其選舉范圍包括兩院成員、聯(lián)邦各主體的立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦的法律主管部門、全俄法學(xué)家聯(lián)合會(huì)、法律科研和教學(xué)機(jī)關(guān)都有權(quán)向總統(tǒng)提出預(yù)備性人選供其參考?！病?〕我國憲法委員會(huì)的成員也應(yīng)從各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體,尤其法學(xué)研究教學(xué)團(tuán)體中提名推薦、選舉產(chǎn)生。在任期上,鑒于憲法監(jiān)督工作的技術(shù)性專業(yè)性較強(qiáng),委員任期應(yīng)較長,即使不能實(shí)行終身制,為保證憲法監(jiān)督的穩(wěn)定性、連續(xù)性和獨(dú)立性,至少也應(yīng)比其他人大代表任期長。暫時(shí)可任期為10年,每5年改選其半數(shù)。在議事規(guī)則上與人大一樣實(shí)行少數(shù)服從多數(shù),不必要求全體一致,也不必記載少數(shù)意見?！病?〕5.為保障憲法委員會(huì)上述職權(quán)得以行使,還需加快完善配套制度,如增加全國人大及常委會(huì)內(nèi)的專門委員會(huì)數(shù)量,分工細(xì)化,針對(duì)立法草案、地方法規(guī)的備案等情況協(xié)調(diào)審查,發(fā)現(xiàn)違反憲法的可能就移交憲法委員會(huì)審查。加強(qiáng)代表聯(lián)系制度,對(duì)公民提出的憲法上的異議,由人大代表請(qǐng)求憲法委員會(huì)答復(fù)。在一般訴訟中當(dāng)事人或?qū)徖矸ㄔ赫J(rèn)為案件審理所依據(jù)的法律有違反憲法異議,可由最高法院送請(qǐng)憲法委員會(huì)做出解釋,等等。目前,我國在制憲和行憲方面已經(jīng)有了一定的經(jīng)驗(yàn),社會(huì)的法制觀念和憲法意識(shí)已經(jīng)有了很大的提高,政治體制改革和民主政治建設(shè)已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。為預(yù)防和消除權(quán)力的異化,雖然民主監(jiān)督體系已經(jīng)建立,但還有待加強(qiáng)。建立健全憲法監(jiān)督機(jī)制,無疑是完善我國民主監(jiān)督體系的重要方面,對(duì)法治國家的建立有著深遠(yuǎn)的影響。只有憲法監(jiān)督機(jī)制真正建立,法治國家的目標(biāo)才能逐步實(shí)現(xiàn)。