導(dǎo)語(yǔ)：內(nèi)部審計(jì)制度四十年變遷回顧與展望一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

[摘要]改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度在防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益等方面發(fā)揮了巨大作用。本文在回顧和梳理四十年變遷歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納了我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度變遷的基本經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，分析了現(xiàn)階段內(nèi)部審計(jì)制度存在的主要問(wèn)題，并提出完善相關(guān)法律法規(guī)體系、明確監(jiān)管部門(mén)職責(zé)范圍、健全內(nèi)審管理體系和制度建設(shè)、增強(qiáng)制度規(guī)范執(zhí)行力等政策建議。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放;內(nèi)部審計(jì);制度變遷;全覆蓋

改革開(kāi)放四十年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，審計(jì)目標(biāo)和定位不斷演進(jìn)升華，內(nèi)部審計(jì)從無(wú)到有、從無(wú)序到規(guī)范，初步形成了法律法規(guī)、行政規(guī)章有機(jī)結(jié)合的制度體系。回溯歷史，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的建立和變遷與改革開(kāi)放歷程高度契合，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，有力推動(dòng)了單位內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和治理能力建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了有效的制度保障。

一、改革開(kāi)放四十年我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的演進(jìn)歷程

我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的建立和變遷是各種內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果。以?xún)?nèi)部審計(jì)制度建設(shè)的重大事件為標(biāo)志，改革開(kāi)放以來(lái)內(nèi)部審計(jì)制度變遷大體可以劃分為探索建立、框架構(gòu)建、體系完善和深化改革四個(gè)階段。（一）探索建立階段（1978–1991年）。為適應(yīng)改革開(kāi)放需要，1978年12月，財(cái)政部重新整合財(cái)政系統(tǒng)職責(zé)，在財(cái)政部設(shè)立財(cái)政監(jiān)察司，并在地方財(cái)政部門(mén)設(shè)立財(cái)政監(jiān)察處（科），初步形成監(jiān)察、審計(jì)合二為一的監(jiān)審制度。1980年7月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)并批準(zhǔn)財(cái)政部《關(guān)于監(jiān)察工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，對(duì)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和任務(wù)等作出了進(jìn)一步明確。隨著改革的不斷推進(jìn)，“監(jiān)審合一”已不能充分適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，迫切需要建立獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察制度。1982年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立審計(jì)機(jī)關(guān)的通知》，決定撤銷(xiāo)財(cái)政部財(cái)政監(jiān)察司，成立國(guó)家和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。同年12月修訂后的憲法明確提出，要在我國(guó)實(shí)行獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督制度，國(guó)家審計(jì)制度以最高法律形式得以確立。1983年，國(guó)家審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)相繼成立，明確審計(jì)署對(duì)中央各政府機(jī)構(gòu)及地方各級(jí)政府、國(guó)家財(cái)政金融組織與企事業(yè)單位的財(cái)政收入與支出實(shí)施監(jiān)督，地方審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)本級(jí)政府及其上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在此背景下，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度開(kāi)始創(chuàng)建。1983年8月，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的通知》，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)自身建設(shè)對(duì)整個(gè)國(guó)家審計(jì)工作的重要性，單位良好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境是國(guó)家開(kāi)展監(jiān)察的前提與基礎(chǔ)；若主管部門(mén)下屬單位眾多或者屬于大中型企事業(yè)組織，則可結(jié)合實(shí)際工作需要自行成立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。這是新中國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)的開(kāi)端。1983年國(guó)家審計(jì)署的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的若干規(guī)定》詳細(xì)補(bǔ)充說(shuō)明了內(nèi)審機(jī)構(gòu)的地位及其職責(zé)，明確了內(nèi)部審計(jì)的工作范圍。1985年，審計(jì)署先后了《內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》和修訂后的《內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)政府各部門(mén)以及大中型企事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察機(jī)制，并進(jìn)一步明確規(guī)范了內(nèi)部審計(jì)工作的內(nèi)容和要求。雖然1985年《會(huì)計(jì)法》中沒(méi)有直接闡述內(nèi)部審計(jì)，但提出要在會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立稽核制度（稽核是內(nèi)部審計(jì)的前身），為日后內(nèi)部審計(jì)法治化建設(shè)打下了基礎(chǔ)。1988年11月，國(guó)務(wù)院正式頒布《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》，首次在行政法規(guī)層面明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的具體審計(jì)事項(xiàng)、審計(jì)任務(wù)以及職權(quán)范圍，其中第六章要求單位設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)部門(mén)、明確審計(jì)事項(xiàng)。隨后頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例施行細(xì)則》（1989年6月）和《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（1989年12月修訂），為開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作提供了更為清晰的指導(dǎo)。（二）框架構(gòu)建階段（1992–2001年）。1992年，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，圍繞這一目標(biāo)，內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)進(jìn)入新的階段。1994年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，對(duì)審計(jì)工作的制度規(guī)范首次上升到法律層面?！秾徲?jì)法》對(duì)內(nèi)部審計(jì)作出詳細(xì)規(guī)定，要求國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方政府各部門(mén)以及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位，遵照相關(guān)規(guī)定設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、完善內(nèi)部審計(jì)制度，相應(yīng)級(jí)別的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行管理與監(jiān)督。1995年7月修訂后的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》要求，企業(yè)必須建立內(nèi)部審計(jì)的部門(mén)組織，指明了內(nèi)部監(jiān)督的重要意義，更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管理與風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)指出，對(duì)于非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)審工作，可以借鑒規(guī)定中的有關(guān)條款執(zhí)行，標(biāo)志著內(nèi)部審計(jì)工作已擴(kuò)展至非國(guó)有經(jīng)濟(jì)體，成為各種性質(zhì)組織日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中不可或缺的一部分。1996年12月，審計(jì)署了《審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)定》，進(jìn)一步對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作對(duì)象、業(yè)務(wù)事項(xiàng)以及懲罰條款進(jìn)行說(shuō)明。隨著資本市場(chǎng)的深入發(fā)展，證監(jiān)會(huì)于1997年12月制定并《上市公司章程指引》，賦予上市公司審計(jì)責(zé)任人直接向董事會(huì)報(bào)告的權(quán)力，明確內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)中的地位，但暫未在制度上強(qiáng)制要求上市公司實(shí)施內(nèi)部審計(jì)。1998年，審計(jì)署實(shí)施“三定方案”，精簡(jiǎn)部門(mén)、簡(jiǎn)化職權(quán)，將內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的管理工作全權(quán)交付當(dāng)時(shí)的中國(guó)內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)。1999年10月，修訂后的《會(huì)計(jì)法》第二十七條明確規(guī)定，各單位要建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，并對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度涉及的人員、業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)資料等方面進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)了我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的發(fā)展，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)審工作提供了具體指導(dǎo)。（三）體系完善階段（2002–2011年）。2002年，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)更名為中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)，由學(xué)術(shù)組織變更為行業(yè)自律組織，形成了行政管理與行業(yè)自律協(xié)同的內(nèi)部審計(jì)管理機(jī)制。2003年審計(jì)署再次修訂的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確指出，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)作為行業(yè)自律組織，主要負(fù)責(zé)內(nèi)審工作的指導(dǎo)與監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)則從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接管理，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性大為提高。內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的成立和發(fā)展大大提升了我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化水平。從2003年開(kāi)始，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)開(kāi)始制定內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，當(dāng)年了基本準(zhǔn)則和十項(xiàng)具體準(zhǔn)則。此后幾年，又陸續(xù)了第11號(hào)至29號(hào)具體準(zhǔn)則以及第1號(hào)至第5號(hào)準(zhǔn)則應(yīng)用指南。截至2010年，完整的內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則體系基本建成，為內(nèi)審工作實(shí)務(wù)提供了進(jìn)一步指導(dǎo)。2003年10月，十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)有必要設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織作出強(qiáng)制性規(guī)定，并且提出其他未明確要求的組織可以依據(jù)自身實(shí)際狀況自行選擇設(shè)立。2004年8月，國(guó)資委的《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》和《中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理暫行辦法》對(duì)中央企業(yè)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)、工作程序以及工作要求作了詳細(xì)說(shuō)明。2005年12月，國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的通知》中對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行了全面部署。2010年2月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》，明確要求行政、事業(yè)單位的內(nèi)審工作在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開(kāi)展。與此同時(shí)，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)相繼出臺(tái)了各自監(jiān)管領(lǐng)域的內(nèi)審工作相關(guān)指引，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)在金融監(jiān)管和資本市場(chǎng)監(jiān)管中的作用。比如，原銀監(jiān)會(huì)了《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》，原保監(jiān)會(huì)了《保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)指引（試行）》，證監(jiān)會(huì)了《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)上市公司治理專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，深圳證券交易所制定了《中小企業(yè)板塊上市公司特別規(guī)定》《中小企業(yè)板投資者權(quán)益保護(hù)指引》《中小企業(yè)板上市公司內(nèi)部審計(jì)工作指引》《深圳證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》《中小企業(yè)板上市公司規(guī)范運(yùn)作指引》等一系列的規(guī)定、指引。2008年5月，五部委聯(lián)合的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》要求，所有上市公司必須設(shè)置內(nèi)審部門(mén)，調(diào)配專(zhuān)業(yè)內(nèi)審人員隊(duì)伍，完善企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)制度向著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向發(fā)展，初步形成了有法律作支撐、有準(zhǔn)則作依據(jù)、有分行業(yè)規(guī)范作指導(dǎo)的一套較為規(guī)范的框架體系。（四）深化改革階段（2012年至今）。黨的十八大以來(lái)，為了更好適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)進(jìn)一步加快了內(nèi)部審計(jì)制度的改革創(chuàng)新，把單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控放到了更為重要的位置。2014年10月，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，提出進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，要求加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，提出到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮審計(jì)在保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。2017年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，提出要深化國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督。2018年3月，中央審計(jì)委員會(huì)組建成立，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系奠定了基礎(chǔ)。在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力?；谏鲜鲰攲釉O(shè)計(jì)，審計(jì)署進(jìn)一步修訂了《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，科學(xué)界定了內(nèi)部審計(jì)概念，依法確立了內(nèi)部審計(jì)定位，充分賦予內(nèi)部審計(jì)職權(quán)。為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作，審計(jì)署還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司。在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)也加快了內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的修訂工作。2013年8月修訂后的《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》正式。截至2018年10月，了序言、基本準(zhǔn)則、職業(yè)道德規(guī)范、22個(gè)具體準(zhǔn)則以及5個(gè)實(shí)務(wù)指南，內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則體系更加完整和成熟。2014年2月還出臺(tái)了《內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)估匯總工作底稿》，提出為內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量制定評(píng)價(jià)體系。

二、內(nèi)部審計(jì)制度四十年變革的基本經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律

（一）與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革步伐一致。從1978年開(kāi)啟改革開(kāi)放到1992年正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，再到2001年順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮加入世貿(mào)組織，直至今天中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，四十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變革。我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)始終與改革開(kāi)放歷程高度契合，成功將內(nèi)部審計(jì)基本理論、先進(jìn)方法與中國(guó)實(shí)際緊密結(jié)合，漸進(jìn)式地改革創(chuàng)新發(fā)展。從法律層面看，立法機(jī)關(guān)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期即頒布了《審計(jì)法》，為內(nèi)部審計(jì)工作提供了法律依據(jù)，審計(jì)署據(jù)此并結(jié)合形勢(shì)變化不斷對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。從監(jiān)管層面看，證監(jiān)會(huì)等部門(mén)相繼出臺(tái)內(nèi)部審計(jì)工作指引，為推動(dòng)資本市場(chǎng)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從自律層面看，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)制定完善了內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則體系，有效規(guī)范和指導(dǎo)了單位內(nèi)審工作，提高了內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化水平。我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的發(fā)展歷程總體上與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革步伐一致，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)越重要。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)為內(nèi)審制度變遷提供了良好契機(jī)，內(nèi)部審計(jì)制度的完善也為社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，兩者互相促進(jìn)、相輔相成。（二）政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷。根據(jù)變遷的推動(dòng)力不同，可將制度變遷的方式分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。前者是指政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的強(qiáng)制性推動(dòng)，主要以頒布法律法規(guī)的形式體現(xiàn)，帶有一定的權(quán)威性與懲罰力度，對(duì)制度變遷的影響力較大，變遷的速度較快；后者是指?jìng)€(gè)體組織受內(nèi)外部環(huán)境的影響，基于自身利益自發(fā)推動(dòng)制度變遷，這樣的制度演變帶有主動(dòng)性，一般較為符合個(gè)體的利益訴求，執(zhí)行力較強(qiáng)但是變遷速度較緩慢。我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度變遷主要是在政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷，這是由我國(guó)特殊國(guó)情與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定。在內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)初期，我國(guó)正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)發(fā)育不完善，配套機(jī)制不健全，內(nèi)外部環(huán)境在短期內(nèi)對(duì)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)無(wú)法產(chǎn)生誘致效果。為保證內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)能夠滿足經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，政府組織相關(guān)部門(mén)制定法律法規(guī)，成為變遷的第一推動(dòng)力。從《審計(jì)法》的頒布到審計(jì)署的成立，再到內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的制定，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度體系的逐步完善始終離不開(kāi)政府機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段，強(qiáng)制性變遷極大提升了內(nèi)審制度變遷的速度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，行業(yè)自律組織和市場(chǎng)探索實(shí)踐的主動(dòng)性開(kāi)始上升，對(duì)內(nèi)部審計(jì)制度變遷的影響越來(lái)越大。我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度變遷由最初政府主導(dǎo)單一驅(qū)動(dòng)，逐漸過(guò)渡為強(qiáng)制性與誘致性變遷雙輪驅(qū)動(dòng)。（三）由政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向行業(yè)自律。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)逐漸形成了政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的內(nèi)部審計(jì)管理體系。1983年，國(guó)家審計(jì)署及地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)建立，最初由其承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的監(jiān)督與管理工作；非公有制經(jīng)濟(jì)組織的逐步壯大以及各類(lèi)審計(jì)職權(quán)劃分新要求的出現(xiàn)，促使審計(jì)署將內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)工作移交給中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，可以將國(guó)有企事業(yè)單位以及民營(yíng)企業(yè)有機(jī)整合，共同納入內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的管理范圍，以更好地行使指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，使內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)各類(lèi)性質(zhì)組織之間的融合與溝通。自2004年起，國(guó)資委、原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)陸續(xù)內(nèi)部審計(jì)相關(guān)制度規(guī)定?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)是國(guó)家通過(guò)行政手段建立起來(lái)的，內(nèi)部審計(jì)制度中政府的主導(dǎo)地位是歷史選擇的結(jié)果。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，內(nèi)部審計(jì)逐漸成為企業(yè)謀求更好發(fā)展的內(nèi)在需求與主動(dòng)行為。2016年，為更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律與管理職能，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)與審計(jì)署脫鉤，審計(jì)署不再是中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的主管部門(mén)，這使得我國(guó)內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，以行業(yè)自律為目標(biāo)的內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)在內(nèi)部審計(jì)制度中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

三、我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度在探索中平穩(wěn)前進(jìn)，在前進(jìn)中不斷探索，形成了較為完整、成熟的制度體系。但相關(guān)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)缺失、制度規(guī)范不完善等削弱了內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，而管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)不力等進(jìn)一步影響了內(nèi)部審計(jì)效力。（一）專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)缺乏。國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)共同構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督鏈條，三者相輔相成，各有側(cè)重。其中，國(guó)家審計(jì)以《審計(jì)法》為根本法律依據(jù)，社會(huì)審計(jì)以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》為法律支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)內(nèi)部審計(jì)逐步規(guī)范化、體系化，制度建設(shè)方面取得了豐碩成果，但缺乏一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)內(nèi)部審計(jì)的法律，不利于內(nèi)部審計(jì)的地位提升與發(fā)展。作為我國(guó)審計(jì)領(lǐng)域的最高法律，《審計(jì)法》雖然也提及了內(nèi)部審計(jì)的工作規(guī)范，但存在以下兩個(gè)方面明顯缺陷：一是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的章節(jié)對(duì)內(nèi)部審計(jì)作出說(shuō)明，整部《審計(jì)法》均是對(duì)國(guó)家審計(jì)作出的規(guī)范與說(shuō)明，僅第二十九條中一項(xiàng)附帶性的法律條文涉及內(nèi)部審計(jì)；二是未對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)“監(jiān)督和指導(dǎo)”內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的程序與方法作出具體說(shuō)明。審計(jì)署以及地方各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)被賦予了“監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)”，但因缺乏具體實(shí)施細(xì)則而很難操作。而且實(shí)際工作中，僅依靠行業(yè)自律組織及單位自身對(duì)內(nèi)部審計(jì)實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)，削弱了內(nèi)審監(jiān)督與指導(dǎo)的具體執(zhí)行效果。另外，《公司法》中僅簡(jiǎn)要提及了社會(huì)審計(jì)規(guī)范問(wèn)題，但并未明確內(nèi)部審計(jì)的功能與職責(zé)，致使企業(yè)內(nèi)審人員地位較低，職責(zé)權(quán)限受到制約，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變市場(chǎng)環(huán)境下企業(yè)所面臨的財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)。（二）多頭管理現(xiàn)象仍然存在。目前，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的管理和監(jiān)督工作仍然存在主體不清、權(quán)責(zé)不明、職能重疊等問(wèn)題。在政府層面，原銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》對(duì)銀行業(yè)的內(nèi)審工作進(jìn)行管理；原保監(jiān)會(huì)類(lèi)似的指引，指導(dǎo)保險(xiǎn)行業(yè)的內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)；證監(jiān)會(huì)、深圳證券交易所、上海證券交易所等也都在各自管轄的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)制定相應(yīng)的指引與規(guī)范。審計(jì)署、國(guó)資委等國(guó)家機(jī)關(guān)也在不同程度和層面了相應(yīng)的制度規(guī)范。但是各監(jiān)管主體之間的權(quán)力分配不盡合理，職責(zé)存在交叉，有些行業(yè)存在多頭管理，影響了內(nèi)審工作的有序進(jìn)行，并導(dǎo)致各類(lèi)性質(zhì)組織內(nèi)部審計(jì)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有些組織尚未處于監(jiān)管范圍內(nèi)。尤其是中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)與審計(jì)署脫鉤之后，作為行業(yè)自律組織，在面對(duì)大型企業(yè)或事業(yè)單位時(shí)權(quán)威性不夠，自律監(jiān)管作用存在一定的局限性。（三）現(xiàn)行制度規(guī)范不夠完善。在內(nèi)部審計(jì)制度體系中，部門(mén)規(guī)章占很大比例，各部門(mén)在各自管理領(lǐng)域內(nèi)制定了相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)規(guī)范。然而相關(guān)部門(mén)規(guī)章尚存在不足之處：一是細(xì)節(jié)的規(guī)定大多具有針對(duì)性，但不可避免地導(dǎo)致各規(guī)章之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、融合性減弱；二是針對(duì)內(nèi)部審計(jì)制定的部門(mén)規(guī)章中，很多條款缺乏執(zhí)行力度，定位多是指導(dǎo)性規(guī)范，采用較多的是“可以”類(lèi)用詞，缺乏強(qiáng)制力與配套的懲罰措施，影響了內(nèi)部審計(jì)的執(zhí)行效果。而且很多部門(mén)規(guī)章沒(méi)有制定匹配的實(shí)施細(xì)則，使得原則性條款流于形式，實(shí)際落實(shí)中存在困難。另外，由于缺乏專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)指導(dǎo)，不同部門(mén)的規(guī)定之間存在不協(xié)調(diào)的情況，造成不同主體理解上的差異，削弱了內(nèi)部審計(jì)工作的統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)。雖然有的部門(mén)也進(jìn)行了適當(dāng)修訂，但通常涉及層次較低、程度較淺，細(xì)化修訂、強(qiáng)化懲戒措施等對(duì)于推動(dòng)部門(mén)規(guī)章建設(shè)而言迫在眉睫。

四、進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)制度的展望

（一）制定內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)門(mén)法律，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。研究制定《內(nèi)部審計(jì)法》或《內(nèi)部審計(jì)條例》，實(shí)現(xiàn)與《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的有效協(xié)同，適用于所有性質(zhì)單位，統(tǒng)一內(nèi)部審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)，為內(nèi)部審計(jì)執(zhí)業(yè)與監(jiān)督提供法律依據(jù)。進(jìn)一步明確內(nèi)部審計(jì)的地位、作用以及內(nèi)審人員的任職要求，規(guī)范內(nèi)審工作流程，確保內(nèi)審的獨(dú)立性與權(quán)威性，強(qiáng)化激勵(lì)約束，最大限度發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)控制作用。結(jié)合時(shí)代特征及當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代技術(shù)手段，指導(dǎo)利用新技術(shù)提升內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量。與此同時(shí)，適時(shí)修訂完善《公司法》等內(nèi)容，明確社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的功能與職責(zé)，將內(nèi)部審計(jì)融合到公司戰(zhàn)略管理、落實(shí)到企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理中。當(dāng)然，內(nèi)部審計(jì)不同于外部的國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，其側(cè)重于企業(yè)等組織的內(nèi)部監(jiān)督，涉及的經(jīng)濟(jì)利益主體較為復(fù)雜，因此在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，既要考慮到與其他法律規(guī)范的融合，又應(yīng)充分關(guān)注各類(lèi)組織自身的特殊要求。（二）明確監(jiān)管部門(mén)職責(zé)范圍，健全內(nèi)部審計(jì)管理體系。目前，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)管理和監(jiān)督仍然缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，多頭管理容易出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管疊加的問(wèn)題，也在一定程度上造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)。因此，有必要整合監(jiān)管資源，厘清各相關(guān)部門(mén)職責(zé)，進(jìn)一步健全內(nèi)部審計(jì)管理體系。要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，繼續(xù)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的行業(yè)自律管理功能，統(tǒng)籌制定內(nèi)部審計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)合規(guī)執(zhí)業(yè)，培養(yǎng)內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才。要更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用，加強(qiáng)國(guó)家和地方審計(jì)機(jī)關(guān)與其他行政管理機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)，形成全面覆蓋、無(wú)縫對(duì)接的監(jiān)管體系，著力改變“九龍治水”局面，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。（三）加大內(nèi)部審計(jì)應(yīng)用指南建設(shè)力度，提高制度執(zhí)行的有效性。不同組織獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)環(huán)境使得內(nèi)部審計(jì)面臨的治理結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別，因此內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)大多是原則性規(guī)范。由于應(yīng)用指南相對(duì)欠缺，目前內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐靈活性有余而規(guī)范性不足，一定程度上削弱了內(nèi)部審計(jì)的實(shí)施效果。為此，要在不斷完善法律法規(guī)的同時(shí)，加大內(nèi)部審計(jì)應(yīng)用指南建設(shè)力度，幫助企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體更好地理解法律法規(guī)要求，提高內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范化和精細(xì)化水平。應(yīng)用指南編制應(yīng)當(dāng)更加注重原則性與靈活性的有機(jī)結(jié)合，在全面對(duì)接法律法規(guī)強(qiáng)制性要求的同時(shí)，結(jié)合不同性質(zhì)、不同業(yè)態(tài)單位的實(shí)際情況，分類(lèi)開(kāi)展應(yīng)用指導(dǎo)，著力提高制度執(zhí)行的有效性。

作者:徐玉德 單位:中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院