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論文摘要

國有土地有償使用方式包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用者作價出資或者入股?！秶临Y源部規(guī)范國有土地租賃若干意見》將國有土地租賃列為出讓的補充方式，對租賃用地方式的地位做出了限制。相關(guān)法規(guī)、政策也對國有土地租賃和出租做出了一些限制性規(guī)定。隨著土地市場逐步發(fā)育完善，租賃用地方式的優(yōu)勢日趨凸顯，越來越受到供用地雙方的歡迎。同時，也對土地二級市場起到了有益的牽帶作用。本文從國有土地租賃管理工作的實踐出發(fā)，探討了租賃制度的優(yōu)勢，分析了工作中及相關(guān)法律上存在的一些問題，提出了解決這些問題的一些個人觀點，旨在大力推薦國有土地租賃使用方式，推進租賃有償用地制度。

關(guān)鍵詞：國有土地租賃國有土地出租土地租賃管理

一、我國土地使用權(quán)租賃制度的發(fā)展

1988年以前，我國《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1988年《憲法修正案》，將上述條款修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為土地租賃制的實行解開了禁錮。同年，根據(jù)《憲法（修正案）》，對《土地管理法》作相應(yīng)修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，并明確規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實施條例》第29條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃和國有土地使用權(quán)作價出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國有土地使用權(quán)取得方式之一。

1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為?！?992年《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第9條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租，是指土地使用者將土地使用權(quán)單獨或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的作為。

1999年8月1日，國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，對國有土地租賃問題作了較為全面的規(guī)定，從而為發(fā)展國有土地租賃有償使用制度奠定了基礎(chǔ)。

二、租賃用地方式的優(yōu)勢性

國有土地租賃是從實踐中發(fā)展起來的一種新型的土地有償使用方式，解決了土地有償使用中的一些實際難題。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）減輕企業(yè)壓力。新的《土地管理法》實施后，《劃撥用地目錄》列舉之外的絕大多數(shù)企業(yè)已不再能夠享受原劃撥土地使用權(quán)，必須實行國有土地有償使用。即使是按照原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第八條所規(guī)定的幾種兼并、合并、改造、改組企業(yè)，保留劃撥土地使用權(quán)的期限也不超過五年。巨額的土地出讓金增加了企業(yè)經(jīng)營成本，大大加重了企業(yè)負擔，特別是受歷史原因影響，盲目多占地、占好地的企業(yè)，更是無力承擔土地出讓金。國有土地租賃實現(xiàn)了土地使用權(quán)在期限上的零星出讓，不要求一次性支付全額租金（出讓金），將租金化整為零，由承租人逐年繳納，緩解了國有土地使用權(quán)出讓時一次性支付出讓金的困難，給單位經(jīng)營活動提供了便利，使土地使用者有更多的資金投入生產(chǎn)經(jīng)營，增加市場競爭力，例如國內(nèi)最大的彩玻生產(chǎn)企業(yè)——安陽彩玻公司，企業(yè)占地近2000畝，按規(guī)定應(yīng)在企業(yè)改制時補交出讓金4個多億。由于實行了租賃用地，在按照改制優(yōu)惠政策照顧后，每年僅需向國家繳納400萬元租金。彩玻公司利用騰出的資金，投入技術(shù)改造和項目擴建，短短幾年內(nèi)發(fā)展成國內(nèi)最大、世界第三的彩玻生產(chǎn)廠家，新增加的經(jīng)營利潤相當于每年所繳納租金的數(shù)十倍。

（二）增加財政積累。國有土地租賃為政府進行城鎮(zhèn)建設(shè)和土地開發(fā)開辟了一條長期的、穩(wěn)定的資金渠道。保證了國有土地所有者源源不斷地獲得地租收入投入城市建設(shè)和土地開發(fā)。安陽市政府利用國有土地租賃收益返還資金，順利完成了老城區(qū)改造和城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了幾十年來因資金短缺長期擱置的城市基本建設(shè)問題，使市容市貌發(fā)生了根本改變。安排了一批土地開發(fā)和整理項目，增加了耕地面積和建設(shè)用地儲量。

（三）土地保值增值。新征土地的出讓金僅包含征地費用、國家土地收益等部分，既使是熟地出（轉(zhuǎn)）讓，在進行地價評估時，也受客觀條件限制，對地價增值率估計比較保守。一旦土地被出讓，那么政府所獲取的土地收益就會在一定年期內(nèi)被固定下來。實際上，由于土地資源的稀缺性等特性，注定地價在以較快的速度遞增。地價的實際增長要高于土地出讓金因銀行利息帶來的增長。土地租金標準隨基準地價的調(diào)整而調(diào)整，順應(yīng)了地價的增長，因此對國有土地有增值作用，避免因出讓帶來的批租租金幾十年不變導(dǎo)致國有土地收益變相流失。

（四）維護雙方權(quán)益。采取國有土地租賃方式，政府依法每年收取土地收益租金；土地使用者以國有土地租賃方式取得的國有土地使用權(quán)，依法可出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。

（五）優(yōu)化資源配置。由于歷史原因的影響，我國許多企業(yè)事單位用地都屬于無償劃撥使用，有相當數(shù)量的國有土地未得到充分利用。對于這些劃撥土地實行租賃制能促使用地單位節(jié)約利用土地，要么加強利用，要么把閑置的土地退還給國家，盤活了國有存量土地，抑制新用地單位多占地的欲望，還使那些征而不用等閑置浪費土地的單位和個人在分析利益得失后，對自己的用地精打細算，從而促進我國土地由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，切實做到了節(jié)約用地、合理用地，讓土地的價值得到最大體現(xiàn)。

（六）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。土地使用者以租賃方式使用國有土地，需要向國家繳納租金。由于租金標準是基于基準地價制定的，不同地段的交通便利條件、商業(yè)繁華程度等因素帶來了租金高低的因地而異，用地單位不得不考量用地成本，在面積、位置的方面作出適合自身實際需要的用地選擇。因此，通過租賃制調(diào)節(jié)土地使用，可以優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)。

（七）加快有償步伐。國有土地租賃有利于加快土地使用制度改革的進程，克服土地資源行政劃撥的單一所帶來的土地低效率利用等負面影響。為不屬于《劃撥用地目錄》范圍的原劃撥土地逐步納入有償使用提供了切實可行的方法。

（八）實現(xiàn)長期效益。國有土地租賃有利于實現(xiàn)土地的長期效益，減少出讓土地會出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象。土地出讓，實際上是現(xiàn)任政府在花后任政府的錢，這種現(xiàn)象無形中阻礙了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而土地租賃制則避免了這一嚴重后果，可以確保城市財政有源源不斷的資金用于城市建設(shè)和土地開發(fā)。

（九）提供用地便利。國有土地租賃滿足了不需要長時期使用土地的單位、個人和中小投資者的需要。出讓土地的期限較長，對于一些短期和臨時的用地者來說，出讓方式很不舒適，將增加他們不必要的支出。

（十）操作簡便靈活。國有土地租賃操作簡便，靈活。更適合我國現(xiàn)階段的國情。

三、國有土地租賃管理工作中遇到的問題

（一）個別部門不嚴格依法行政，嚴重影響到國有土地租賃工作的順利進展，致使國有土地租賃收益不能足額及時收繳入庫，大量土地資產(chǎn)流失；

（二）個別土地管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對土地法律法規(guī)學(xué)習(xí)不透，不能很好地解釋收取土地租金的政策依據(jù)，造成用地單位不理解甚至誤解，使處于起步之初的國有土地收益征收工作被認為是亂收費，加上受長期以來的劃撥供地方式影響，推進國有土地租賃制度的阻力較大；

（三）少數(shù)工作人員執(zhí)法態(tài)度不端正，方式不妥當，方法不靈活，造成群眾反感，不配合租賃管理工作；

（四）少數(shù)群眾鑒于自己的經(jīng)濟利益，盡管明白政策，仍然不愿繳納，甚至煽動一些不懂法律、法規(guī)和政策的人上訪鬧事；

（五）有關(guān)法律、法規(guī)不健全，使國有土地租賃工作缺乏全面的法律依據(jù)。

我國雖然已經(jīng)相繼頒布了一系列相關(guān)法律和行政法規(guī)，但對國有土地有償使用規(guī)定得過于原則，對國有土地租賃僅規(guī)定為土地有償使用的一種方式，缺乏具體的可操作性。例如我市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，不少居民的住宅用地是集體土地，這些土地雖已在城市建成區(qū)，但市政府對其尚未征為國有土地，有些居民擅自開設(shè)店鋪或出租房屋，以牟其利。按照法律規(guī)定集體土地不能直接進入市場，所以管之無章可循，不管又勢必影響國有土地市場發(fā)育，造成國有土地資產(chǎn)的流失。還有工商部門出租市場攤位，商業(yè)部門向職工出租本單位的柜臺等等，這些要不要納入國有土地租賃的范圍？另外，按照法律規(guī)定納入國有土地租賃范圍的國有土地，其使用者拒絕繳納土地租金，對其應(yīng)采取什么措施？怎樣對其處罰？由于相關(guān)法律、法規(guī)未明確規(guī)定，所以國土資源管理部門無法可依。因此對一些未辦理任何手續(xù)就非法出租，任你踏破門檻、磨破嘴皮仍不繳納的“釘子戶”，執(zhí)行起來就特別困難。

四、解決問題的辦法

貫徹執(zhí)行新《土地管理法》，依法實行國有土地租賃，是土地使用制度的一項重大改革。為了搞好國有土地租賃工作，我們除了建立機構(gòu)、建章立制；提高認識、強化素質(zhì)；摸清底數(shù)、全面開展；依法行政、嚴格執(zhí)法以外，主要采取多種形式進行廣泛宣傳，增強全民國有土地資產(chǎn)意識。

只有增強全民國有土地資產(chǎn)意識，才能順利地推行國有土地租賃制度，才能有效地控制存量土地盲目入市，防止國有土地資產(chǎn)流失。因此，我們應(yīng)該以增強全民國有土地資產(chǎn)意識為突破口，大力開展國有土地資產(chǎn)宣傳教育，促進了國有土地租賃工作的順利開展。

（一）增強各級領(lǐng)導(dǎo)的國有土地資產(chǎn)意識是搞好國有土地租賃工作的保障。

“國有土地是不是政府的資產(chǎn)”和“國有土地是不是政府永不枯竭的財源”是各級政府要認識的一個重點，也是開展國有土地租賃工作的難點。為此，在開展國有土地租賃過程中，我們首先對全市土地私下交易現(xiàn)狀做了認真的調(diào)查分析，以詳實的資料說明全市每年流失國土資產(chǎn)3000多萬元。向上級部門提出開展“國有土地租賃、實行土地有償使用”的必要性和緊迫性。二是將國家、省、市有關(guān)國有土地資產(chǎn)管理方面的法律、法規(guī)、文件等匯編成冊，贈送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及用地單位，使他們認識到實行國有土地租賃是有法可依、有章可循的。三是建議市委、市政府從依法行政、為民辦事的高度出發(fā)，把推行國有土地租賃制度作為一項重要職責，盡快制定出臺規(guī)范性文件。由于市委、市政府高度重視，1999年下半年，《安陽市國有土地租賃管理辦法》（市政府〔1999〕3號令）出臺，安陽市國有土地租賃工作走上了規(guī)范化軌道，走在了全省、全國的前列。

（二）增強土地使用者的國有土地資產(chǎn)意識是開展國有土地租賃工作的重點。

國有土地租賃收益，政府應(yīng)不應(yīng)該收取，向政府繳納年租金是不是增加企業(yè)和個人負擔？這是在開展國有土地租賃工作過程中，人們普遍關(guān)心的一個問題。為了解決這一問題，扭轉(zhuǎn)偏見，樹立國有土地資產(chǎn)意識，我們對全市企事業(yè)單位做了耐心細致的宣傳引導(dǎo)工作，讓他們知道單位的收益中有相當一部分是國有土地自身的產(chǎn)出。如安陽市生產(chǎn)資料公司，是計劃經(jīng)濟時期重要的經(jīng)濟部門，原來在全市最繁華的路段上辦公，公司領(lǐng)導(dǎo)看到土地使用權(quán)租賃經(jīng)濟效益高，便將公司搬到他處，轉(zhuǎn)手將原辦公樓出租給個體戶，年出租收益高達十幾萬元。我們用事實喚起企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人的國有土地資產(chǎn)意識，使他們深知土地在企業(yè)發(fā)展中的重要地位，明曉使用國有土地應(yīng)向國家繳納土地所有權(quán)應(yīng)得的那部分收益的道理。

對出租國有土地的個人，則重點做到了“兩算帳，一講清”。即：算國家對土地的投入和收益帳，算國有土地效益帳，講清實行國有土地租賃的重大意義。地處繁華商業(yè)路段居民馬某，將祖?zhèn)魅g舊房28.12平方米，出租給別人經(jīng)商，月租金2500元，全年租金30000元。如果在一些偏遠地段蓋上三間質(zhì)量好的房屋出租，月租金能否達到2500元？答案是否定的。是什么因素在起作用？很明顯是承載房屋的土地。正是多少年來國家對城市的投資沉淀于城市土地之上，使之成為“黃金地段”，才有了今天超常的資產(chǎn)價值。我們在給群眾宣傳市政府3號令時，將身邊的典型事例作深入剖析，使土地使用者明白是政府投資后才使市區(qū)內(nèi)國有土地增值，給國家繳納土地收益是合情合理的，更是國有土地使用者應(yīng)盡的義務(wù)。相反如果不出租或不改變土地用途，而是自己居住，就不用繳納土地租金。負責商業(yè)地段租賃管理的同志在開展國有土地租賃工作過程中，認真細致地給群眾算土地收益帳。通過算帳，土地租賃者深感沾了土地的光，掙了土地的錢，給國家繳納土地租金是應(yīng)該的。由于注重了耐心說服教育，使得這一塊的國有土地租賃工作進展順利。

（三）增強土地管理工作人員的國有土地資產(chǎn)意識，充分調(diào)動其工作積極性。

由于安陽市國有土地租賃工作開展較早，地產(chǎn)市場非常活躍，城區(qū)國有土地管理工作量大，為了把國有土地資產(chǎn)管理到位，順利地開展國有土地租賃工作，除了爭取上級領(lǐng)導(dǎo)的支持外，還重點對土地管理工作人員進行了國有土地資產(chǎn)教育，教育工作人員要充分認識到實行國有土地租賃、全面開展國有土地有償使用是落實基本國策、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，并且有利于權(quán)屬管理，有利于社會安定團結(jié)，有利于抑制社會分配不公，有利于合理配置國有土地資源，提高土地利用率。也是變國土資源部門過去單一管理土地資源為資源與資產(chǎn)并重管理的需要。搞好國有土地租賃工作責無旁貸、義不容辭。我們還對工作人員進行了服務(wù)宗旨和無私奉獻的教育，增強了管理好國有土地資產(chǎn)、規(guī)范國有土地租賃管理的信心和決心。

五、對國有土地租賃管理工作起推動作用的重要因素

（一）建立健全土地管理法律、法規(guī)，保障國有土地租賃工作有法可依，有章可循。

目前，國家有關(guān)國有土地租賃的法律、法規(guī)缺乏可操作性，且地方配套法規(guī)尚未出臺，致使國有土地租賃工作開展起來很艱難。當涉及到國有土地租賃工作的案件需要人民法院支持或執(zhí)行時，往往被認為法律依據(jù)不充分。因此，需要國家、省盡快出臺操作性比較強的有關(guān)實行國有土地租賃的法律、法規(guī)，確保國有土地資產(chǎn)不再流失。

（二）建立各職能部門協(xié)作管理的機制，加大國有土地租賃監(jiān)管執(zhí)法力度。

在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立各職能部門協(xié)作管理的機制，各職能部門互相學(xué)習(xí)相關(guān)部門的法律、法規(guī)，經(jīng)?；ネㄇ闆r，形成聯(lián)動機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。例如，將租賃用地全額繳納租金作為新開辦經(jīng)營單位到工商行政管理部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照或經(jīng)營單位營業(yè)執(zhí)照年檢的前置條件、限制未按規(guī)定與政府簽定土地租賃協(xié)議或欠繳租金的租賃用地單位參加土地交易等。

（三）建立較為科學(xué)的地價－－地租體系，使土地租金標準趨向合理。

土地租金標準是國有土地租賃工作的核心。標準過高，土地使用者難以承受；標準過低，不僅不利于土地的集約利用，還會造成國有土地資產(chǎn)的流失，達不到有償使用的目的。因此，土地租金標準要遵循因地制宜、實事求是的原則，對現(xiàn)有存量土地，要實行“低租起步、大面積入軌、逐步到位“的方法，努力做到租金標準科學(xué)合理。

六、國有土地使用權(quán)出租有關(guān)法律問題

國有土地使用權(quán)出租屬于土地二級市場交易行為，按照土地使用權(quán)初始取得方式分類，主要包括以下幾種：以土地租賃方式取得的土地使用權(quán)出租（下稱租賃土地使用權(quán)的出租）、以出讓方式取得的土地使用權(quán)出租（下稱出讓土地使用權(quán)的出租）、以劃撥方式取得的土地使用權(quán)的出租（下稱劃撥土地使用權(quán)的出租）。

《規(guī)范國有土地租賃若干意見》第六條對租賃土地使用權(quán)的出租作了相關(guān)規(guī)定：“國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押?！比缜八?，該條款將以租賃方式取得的土地使用權(quán)的出租稱為承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，嚴格講是不對的，因為本次出租是對以土地租賃方式初始取得土地使用權(quán)的第一次出租。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條則對出讓土地使用權(quán)的出租作了有關(guān)規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租?！?/p>

上述法律政策對租賃土地使用權(quán)的出租和出讓土地使用權(quán)的出租，皆規(guī)定了以下同樣的限制條件：必須按出讓合同或租賃合同完成開發(fā)投資。不過，租賃土地使用權(quán)的出租在滿足支付土地租金和完成開發(fā)建設(shè)的條件之后，還必須經(jīng)土地行政主管部門同意或合乎租賃合同約定（指在土地租賃合同中約定允許出租或禁止出租或出租須經(jīng)出租人同意），而關(guān)于出讓土地使用權(quán)的出租并無類似的明文規(guī)定。本人認為，上述租賃土地使用權(quán)出租須經(jīng)土地行政主管部門之“同意”，應(yīng)理解為對是否已經(jīng)繳納土地租金和完成開發(fā)建設(shè)條件的審查和監(jiān)督，除此之外，土地行政主管部門不應(yīng)以任何理由做出不同意出租的決定，否則將出現(xiàn)權(quán)利濫用等人為因素而阻礙租賃交易市場的發(fā)展。

從國家有關(guān)規(guī)定看，我國對國有土地使用權(quán)出租的限制條件與國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條件是一致的，即必須按出讓合同或租賃合同完成開發(fā)投資。實際上，在土地使用權(quán)出租中，“承租人不是對出租人現(xiàn)有的租賃物加以占有和使用，而需要繼續(xù)投資完成土地的開發(fā)、利用，而一般的財產(chǎn)租賃，承租人不必投資對租賃物加以改造”。在土地使用權(quán)出租中，并不發(fā)生土地使用權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移，出租人作為土地使用權(quán)權(quán)屬登記人，仍應(yīng)負擔交納原相應(yīng)土地稅費的義務(wù)，而且承租人取得承租權(quán)后必須受原出讓合同、租賃合同中對土地開發(fā)、用途等方面的限制，上述因素都將大大減少土地使用權(quán)出租的投機性。因此，本人認為，不宜將土地使用權(quán)的出租等同于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而給予過多限制。

鼓勵國有土地租賃和出租，放寬限制性條件，是土地市場發(fā)展的政策需要，是當前土地市場蓬勃健康發(fā)展的強勁推動力，也必然會給土地一、二級市場帶來生機和活力。

參考文獻

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