導語：土地產(chǎn)權(quán)論文：小議土地產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)民的啟迪一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：徐禎汪曉鶯工作單位：東華理工大學

征地問題對生活保障問題現(xiàn)狀及分析

在雙方博弈過程中，農(nóng)民始終處于弱勢地位。大部分被征地農(nóng)民能夠及時足額獲得征地補償款，但這并未從根本上解決農(nóng)民生活問題，不少被征地農(nóng)民依然處于生活困境。目前，全國被征地農(nóng)民總數(shù)估計在4,000萬人左右，每年還要新增200多萬人。大部份處于“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，成為新的“三無人員”。具體表現(xiàn)：第一，征地補償款雖然做了一定上調(diào)，但總額依然較少，不足以形成創(chuàng)業(yè)資本的原始積累，也因無一技之長而找不到合適的就業(yè)崗位。盡管他們已經(jīng)失去了全部或部分土地，但其農(nóng)民身份依舊，無法進行職業(yè)轉(zhuǎn)型。第二，社會保障體系覆蓋面窄，許多農(nóng)村地區(qū)社會保障體系尚未建立或不健全，廣大被征地農(nóng)民面臨失去土地后的生活保障問題。土地的社會保障功能是農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素，是農(nóng)村社會的“穩(wěn)壓器”，一旦土地被征收或征用，農(nóng)民不僅失去了經(jīng)濟來源，更重要的是失去了生活保障。造成上述情形原因十分復雜。首先是社會因素。社會發(fā)展大都要經(jīng)歷由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化、由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過渡階段。在這一社會轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民成為其中的主要因素，農(nóng)村社會最核心的資源———土地，必然引起眾多利益主體的爭奪。其次是制度和體制因素。伴隨社會的轉(zhuǎn)型，各種制度和體制亟需變革。但實際上制度和體制的變革總是滯后于社會的變革，這就為強勢者爭奪土地資源遺留了空間。作為弱勢者的農(nóng)民，在圍繞土地的這場博弈中自然處于下風。最后制度不規(guī)范及體制的不完善不僅為強勢者爭奪土地資源創(chuàng)造條件，也為各種權(quán)力尋租現(xiàn)象開了方便之門。在這過程中，權(quán)錢交易、權(quán)色交易等各種腐敗行為充斥其中。而從與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民來看，由于其在圍繞土地的這場博弈中失利，從而失去了賴以生存的土地資源。同時，由于國家現(xiàn)行征地制度及補償安置辦法的客觀局限性及地方財力的有限性，一些被征地農(nóng)民生活保障問題仍然得不到解決。其主要原因是伴隨經(jīng)濟建設對用地需求的日益旺盛，被征地農(nóng)民數(shù)量逐年累積、增加，越來越多的被征地農(nóng)民紛紛進入城市，這使城市就業(yè)難的問題更加突出。征地后，一些農(nóng)民收入下降，其消費支出反而上升，這些農(nóng)民的生存問題變得非常緊迫。尤其是當前一些地方的農(nóng)村社會保障體系還沒有完全建立起來，被征地農(nóng)民長遠生計保障出現(xiàn)了難題。上述問題若得不到及時有效的解決，不僅無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會一體化目標，還可能出現(xiàn)更多社會不穩(wěn)定因素。因此，必須從制度上進一步規(guī)范土地及相關問題。首先，農(nóng)村土地所有制問題。農(nóng)村土地究竟應該采取公有制還是私有制？這是歷來頗具爭議的問題。《決定》明確指出，農(nóng)村土地實行集體所有制?，F(xiàn)階段看來是比較合適的：第一，土地私有化不符合社會主義的本質(zhì)要求。城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革允許采取多種形式經(jīng)營，也有更多的民營企業(yè)，甚至在一些地區(qū)私有經(jīng)濟和外資經(jīng)濟占絕大多數(shù)比例，但這不影響國家的社會主義性質(zhì)，因為國家控制國民經(jīng)濟命脈，把握了最重要、最核心的資源。而在農(nóng)村，土地是最為重要的資源，土地的私有化不僅會帶來經(jīng)濟和社會的影響，也可能產(chǎn)生政治不穩(wěn)定因素。第二，土地不僅具有經(jīng)濟功能，更具有社會保障功能。土地私有化可以從根本上解決耕地被吞噬、被征地農(nóng)民增多的現(xiàn)狀，但歷史經(jīng)驗并非如此。在農(nóng)村社會保障體系尚未建立和健全之際，實行土地私有化可能造成土地過于集中，不利于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利。當然，農(nóng)村土地采取集體所有制，并不意味不可以進行體制創(chuàng)新。相反，完全可以且應當允許在集體所有制的框架內(nèi)進行必要的制度創(chuàng)新。《決定》明確指出，“依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，但對于處分權(quán)沒有明確界定。眾所周知，處分權(quán)是所有權(quán)中最為重要的內(nèi)容，如果不對集體所有權(quán)加以限制，而任由村級組織以村集體名義自由處分土地，仍然不利于農(nóng)民權(quán)益的保護。因此，在不觸及農(nóng)村土地集體所有制的同時，建議處分權(quán)由村集體經(jīng)濟組織和擁有土地經(jīng)營權(quán)的個體農(nóng)戶共同行使，保障所涉?zhèn)€體農(nóng)戶的土地權(quán)益。其次，應當明確“公共利益”?！肮怖妗辈幻鞔_，易為地方政府實施“搭便車”行為提供方便，從而損害公眾利益。一些地方政府借“公共利益”之名，以極低價格征用農(nóng)地，再轉(zhuǎn)手高價賣給開發(fā)商，謀取暴利。目前，“公共利益”究竟包括哪些內(nèi)容，尚沒有明文規(guī)定?！稕Q定》指出“，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”。那么，怎樣界定才算是“嚴格界定”？立法能否做到“嚴格界定”？有人主張，“公共利益”難以一一列舉，需要“公共”主觀認定的。其實，所謂“公共”主觀認定，實質(zhì)是希冀啟動民主程序來認定“公共利益”。對于民主不甚發(fā)達的現(xiàn)階段，也許不應過于依賴民主。在缺乏法律的嚴格規(guī)范下，民主最容易遭遇強權(quán)的侵犯。因此我們主張，必須盡可能明確界定“公共利益”。其實這也是符合現(xiàn)代法治精神的。眾所周知，在法治社會中，政府的權(quán)力應當被限制，限制之外的空間是公民的自由和權(quán)利。只有嚴格限制政府的行為，才能有效地保障公民的合法權(quán)益?！俺C枉必須過正”，在當前農(nóng)民土地權(quán)益不斷遭受侵犯時，政府的自由裁量權(quán)理應受到更多、更嚴格的限制。第三，明確界定村集體與村民關系。在大量征地過程中，征地的主體轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，最后達到了“自己征自己的土地”的目的，惟有被征地農(nóng)民的利益遭受到嚴重損失。據(jù)有關資料顯示，被征地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源，生活水平降低的被征地農(nóng)民占60%。另外，在被征用土地的受益分配格局上，地方政府占20%－30%，用地企業(yè)占40%－50%，村級組織占25%－30%，農(nóng)民占5%~10%。在這一過程中，不僅政府扮演著極不光彩的角色，村集體組織也借政府“征地”之東風進而謀取利益，使得與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民竟然無權(quán)參與任何有關土地轉(zhuǎn)讓的談判。盡管《決定》要求，“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障”，但比較遺憾的是，它對于“村集體”的界定及“村集體”與個體農(nóng)民的利益關系界定等均過于原則性。所謂“村集體”究竟是指什么？據(jù)中國改革發(fā)展研究院對百名專家最新調(diào)查顯示，49.1%的專家認為“集體邊界不清楚，集體所有是一個模糊的概念”，另外，有64.6%的專家認為當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題是“農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，嚴重缺位”。因此，對于上述問題，亟需在下一階段的具體政策法規(guī)中進一步明確。

對策與建議

加快建立和健全農(nóng)村社會保障體系長期以來，國家十分重視“三農(nóng)”問題，要求在現(xiàn)代化進程中既要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源，又要保護農(nóng)民權(quán)益。但實踐中，農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移比較順利，但農(nóng)民權(quán)益保護卻相對滯后，原因之一是國家和地方的有關法律條文中關于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民權(quán)益的保護問題總是不對稱，即便有了相應的規(guī)定，但政策執(zhí)行者們大多只握著前半部分關于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移的條例作為強制執(zhí)行的令箭，而有關農(nóng)民權(quán)益保護問題的條例則常常被有意忽視。因此，一旦農(nóng)民永久喪失土地使用權(quán)，失地或無地的農(nóng)民如何生存便成了鄉(xiāng)村社會的首要問題。為此，《決定》明確指出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障?！蓖瑫r，還要求“非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！鄙鲜稣咭?guī)定可以有效地解決被征地農(nóng)民的后顧之憂，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的目標盡快實現(xiàn)。保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益“土地流轉(zhuǎn)”是農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)手他人,從中獲得貨幣報酬或比照貨幣的實物報酬,這必然會存在一個市場經(jīng)濟的普遍現(xiàn)象———“高價賣出，低價買進”。構(gòu)筑農(nóng)村土地市場體系，使農(nóng)村土地能夠成為真正的市場要素，可以有效地改變土地價格和價值嚴重不對等的現(xiàn)狀。讓市場決定農(nóng)村土地價格，很可能會出現(xiàn)價格相互攀比,并最終在比較高的價位上才能成交。這有助于提高農(nóng)民收入、保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益。然而問題是，一旦全國性“土地流轉(zhuǎn)”市場形成,很難避免購地者把地炒起來———并美其名曰“再轉(zhuǎn)包”，屆時農(nóng)用地增值,如此形成一波高過一波的農(nóng)用地地價,并使全國的地價空前膨脹,猶如過去的“炒房”。而這種“炒地”收益不僅不惠及農(nóng)民，反而會阻礙農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)。一方面，應當保護農(nóng)民合法的土地收益，農(nóng)村土地在“流轉(zhuǎn)市場”的正常升值收益，應當歸于享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民；另一方面，要盡快完善土地補償機制,并嚴格限制土地非法倒賣。伴隨農(nóng)村土地進入交易市場，農(nóng)民才開始真正成為市場主體了。然而，由于長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，農(nóng)民市場適應和駕馭能力比較差，難以一下子融入市場。對此，應當有足夠的思想準備和一些具體措施，其中最根本的是農(nóng)民要屬于農(nóng)民自己的組織。這些組織須具備以下幾個特點：第一，可以由政府引導，但必須是農(nóng)民自己的組織，其成員身份須是農(nóng)民；第二，必須形成網(wǎng)絡性組織，可以先形成區(qū)域性的組織，待條件成熟時再組成跨區(qū)域甚至全國性組織；第三，該組織主要職能是為農(nóng)民提供市場信息、形成產(chǎn)銷鏈條及提供農(nóng)技服務，但必須是非盈利性的?，F(xiàn)有的村級組織可以保留，但應轉(zhuǎn)變過去生產(chǎn)大隊的習慣做法，其主要職能應調(diào)整為協(xié)助基層政府引導上述組織的構(gòu)建，待上述組織成立后，對之實行監(jiān)督和指導。