導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題及行動(dòng)策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了很大發(fā)展。但是隨著我國(guó)人口的不斷增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，其散戶式經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，對(duì)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)造成了巨大障礙。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展客觀上要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效率較高的生產(chǎn)者，進(jìn)而形成了土地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)能夠使部分土地從無(wú)心耕種或無(wú)力耕種的農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)到熱心于并擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的個(gè)體或經(jīng)營(yíng)單位手中，促進(jìn)農(nóng)村土地、資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素的重新組合和優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》頒布以后，土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模呈現(xiàn)出明顯加快和加大的趨勢(shì)。邵挺研究發(fā)現(xiàn)，1988~2008年，20年間承包耕地流轉(zhuǎn)面積占比增長(zhǎng)8.8%，但2008~2014年上半年，這一比例就迅速提高到了28.8%，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了2533多萬(wàn)公頃，不到七年時(shí)間就整整上升了20個(gè)百分點(diǎn)[1]。2014年11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，在意見(jiàn)中提出所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)[2]。自此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模越來(lái)越快、越來(lái)越大，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例超過(guò)35%。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)取得了一定的效果。但是，農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)劇增，在流通過(guò)程中由于農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位沒(méi)有得到體現(xiàn)，侵害農(nóng)民利益的行為時(shí)有發(fā)生。地方政府在政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)中越位、缺位現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在目前土地流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大的背景下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和歸納土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題并研究相應(yīng)的解決策略對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體行為，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，確保我國(guó)糧食安全，保障農(nóng)民利益和充分發(fā)揮我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的政策效果等都具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）地方政府越位、缺位，土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[4]。土地是基本生產(chǎn)資料，是一種相對(duì)稀缺資源。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中市場(chǎng)應(yīng)起決定性作用，即通過(guò)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，他們承擔(dān)的角色主要是服務(wù)和規(guī)范各流轉(zhuǎn)主體，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為順利健康進(jìn)行。然而，李楨研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的，甚至相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部和區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為農(nóng)村土地是國(guó)家的。地方政府想怎么處置就怎么處置[5]。一些地方政府越位，插手干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者。還有的地方政府將土地流轉(zhuǎn)和宅基地住房拆遷相結(jié)合，強(qiáng)制推行新農(nóng)村建設(shè)。個(gè)別地方政府甚至對(duì)基層政府和鄉(xiāng)村干部規(guī)定了每年流轉(zhuǎn)土地的最低指標(biāo)。從各地出臺(tái)的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)或管理辦法來(lái)看，大都強(qiáng)調(diào)了土地流轉(zhuǎn)對(duì)提高土地使用效率、振興地方經(jīng)濟(jì)的重要性，而忽視了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體應(yīng)該享有的自主權(quán)和收益。一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺位，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的用途、流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)行為等不能及時(shí)有效的監(jiān)督，對(duì)不按照合同及時(shí)給付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用損害農(nóng)民利益以及改變土地用途等行為視而不見(jiàn)。有的地方政府甚至幫助承包土地的工商資本欺壓農(nóng)民。

（二）片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收入，忽視土地的糧食保障功能

農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》中雖然規(guī)定了流轉(zhuǎn)土地不得用于非農(nóng)用途，但并沒(méi)有具體要求流轉(zhuǎn)的土地用于干什么。因此，在市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)下，本著利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)原則，土地流入方對(duì)土地的使用多種多樣，如種植、養(yǎng)殖或開(kāi)辟農(nóng)業(yè)生態(tài)園等。耕地是國(guó)家保障糧食安全的根本。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，耕地不能“非農(nóng)化”，基本農(nóng)田不能“非糧化”。黨中央明確提出守住“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的底線。據(jù)河南省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，70%的耕地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)大戶，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%，一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例也已經(jīng)高達(dá)40%[6]。吳鋒鋒、彭會(huì)清等認(rèn)為一旦農(nóng)地使用方式缺乏監(jiān)管，有可能出現(xiàn)農(nóng)地商業(yè)開(kāi)發(fā)等違規(guī)違法現(xiàn)象，與我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略相違背，嚴(yán)重危及我國(guó)的耕地?cái)?shù)量、糧食生產(chǎn)和糧食安全[7]。

（三）土地流轉(zhuǎn)法律不完備、程序不透明，農(nóng)民利益得不到保障

目前，國(guó)家出臺(tái)的與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及其重點(diǎn)解釋，以及地方法規(guī)《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》。這些法律法規(guī)都在總體上規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、要求、流轉(zhuǎn)合同的主要項(xiàng)目和流轉(zhuǎn)主體資格等。但是，這些法律法規(guī)和政策都沒(méi)有對(duì)流入主體標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)過(guò)程中基層政府或集體組織不作為或亂作為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、違約責(zé)任等做具體規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)主體利益受到損害或改良農(nóng)田設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不清晰。這就造成了即使當(dāng)?shù)卣蚣w組織在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵害了農(nóng)民利益，也很難追究政府的法律責(zé)任。此外，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定目前只有《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》提及，但只是列舉了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中流轉(zhuǎn)方應(yīng)該完成的幾件事，對(duì)基層政府如何受理、受理的時(shí)間和方式、信息的方式和具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)、可提供的服務(wù)及投訴處理等都沒(méi)有明確規(guī)定。在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，鮮有基層政府真正通過(guò)公開(kāi)、透明的操作程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)出日趨增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，因土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題而上訪或群體性事件不斷發(fā)生。根據(jù)《人民法院報(bào)》發(fā)表的湖南永州中院調(diào)研報(bào)告顯示，永州兩級(jí)法院2013年收案235件，2014年收案285件，2015年收案387件，而2016年上半年就收案達(dá)到269件，比2015年同期增加52%。上訪案件2013~2015年分別是八件、12件和19件，2016年上半年就達(dá)到11件[8]。參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途、收益和流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策等知之甚少，流轉(zhuǎn)合同由基層政府統(tǒng)一擬定，合同條款并沒(méi)有切實(shí)反映農(nóng)民的利益訴求。中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道報(bào)道了在河北省涿州市松林店鎮(zhèn)黃屯村村委會(huì)沒(méi)有征求村民的意見(jiàn)將土地出租而引起沖突的事件。村民即將收獲的玉米被挖掘機(jī)碾壓，村民在阻攔碾壓玉米過(guò)程中被打。當(dāng)?shù)卮迕穹从常逦瘯?huì)給出的土地出租價(jià)格很低，不給地就強(qiáng)行挖地，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害?；鶎咏M織的這種行為因沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律約束和制裁而肆無(wú)忌憚。

（四）片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避

一些地方政府片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，忽視土地經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模因受地區(qū)、自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、生產(chǎn)費(fèi)用成本和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素影響而有較大差異。農(nóng)業(yè)部調(diào)查顯示，以家庭為單位，以糧食生產(chǎn)為例，一年兩熟地區(qū)戶均耕種3~4公頃，一年一熟地區(qū)6~8公頃時(shí)，各種資源配置效率最高，也適合現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情。然而，貪大求快已經(jīng)使很多地方的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)激增。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不僅自然風(fēng)險(xiǎn)極高，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也非常高。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較為分散，因而風(fēng)險(xiǎn)的危害程度相對(duì)較小。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體減少，風(fēng)險(xiǎn)危害集聚，一旦出現(xiàn)大的自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈下降，就有可能導(dǎo)致流入土地的經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)巨額虧損，無(wú)法及時(shí)兌付農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)或無(wú)能力支付農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用的情況。中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道報(bào)道了河南南陽(yáng)農(nóng)地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)承包費(fèi)支付一年后停止的案例，在全國(guó)并非個(gè)例。

二、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的行動(dòng)策略

及時(shí)洞察和解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，是推動(dòng)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展、提升土地經(jīng)營(yíng)效率和提高農(nóng)民收入的當(dāng)務(wù)之急。

（一）加快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)主體行為

在國(guó)家法治化建設(shè)中，僅有農(nóng)業(yè)部管理辦法的政策是不夠的，政策也不能當(dāng)法律用。必須要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行立法，在原有《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，以法律形式規(guī)定農(nóng)村集體組織、流轉(zhuǎn)主體資格及準(zhǔn)入條件、土地流轉(zhuǎn)利益各相關(guān)方在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)及違背法律規(guī)定的懲治措施。1.確定農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體地位，政府不缺位、不越位政府不能越位，包辦流轉(zhuǎn)，也不能缺位，放任不管。堅(jiān)守政策底線，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，讓廣大農(nóng)民真正受益，讓農(nóng)民的權(quán)利得到真正保障[9]，任何人和組織，包括農(nóng)村集體組織不得強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己所承包的土地。因此，土地流轉(zhuǎn)與否的權(quán)利完全賦予農(nóng)民個(gè)人。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府可以引導(dǎo)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)牽線搭橋，提供政策、法律等方面的服務(wù)，但是絕不能為了地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)而越俎代庖。否則一旦出現(xiàn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后，由于自然災(zāi)害以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，耕地出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難之后地方政府可能無(wú)法處理。在法治政府建設(shè)過(guò)程中，決不許再出現(xiàn)所謂的“好心辦壞事”的托辭。這不僅會(huì)危及農(nóng)民對(duì)地方政府的信任以及對(duì)黨的政策擁護(hù)與支持，還會(huì)動(dòng)搖黨的執(zhí)政群眾基礎(chǔ)。當(dāng)然，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中地方政府也不能放任不管，任由土地流轉(zhuǎn)雙方自行流轉(zhuǎn)。地方政府要對(duì)流轉(zhuǎn)主體有效性以及流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容的合規(guī)性進(jìn)行必要的審查，尤其對(duì)流轉(zhuǎn)土地面積、用途和價(jià)格的合理性等進(jìn)行審核把關(guān)。2.規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)合同，加大對(duì)違約責(zé)任的處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于經(jīng)濟(jì)行為，必須簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，明確各自權(quán)利義務(wù)。一是由省級(jí)政府統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，再由流轉(zhuǎn)主體根據(jù)合同雙方的權(quán)益在相關(guān)法律政策框架下協(xié)商確定合同細(xì)節(jié)，如流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格和違約責(zé)任等；二是對(duì)合同簽訂主體進(jìn)行嚴(yán)格限制。一般情況下，合同應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人和土地流轉(zhuǎn)方直接簽訂。當(dāng)農(nóng)民因一些特殊情況而不能直接簽訂時(shí)，也可委托集體或農(nóng)民代表代為辦理，但是這種委托辦理一定要建立在農(nóng)民真正自愿的基礎(chǔ)上；三是對(duì)不同性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)的用途做出嚴(yán)格的規(guī)定。永久性基本良田只能種植作物，特別是糧食作物，其他用途的合同無(wú)效，并追究合同雙方的責(zé)任。林地、草地也不得改變基本用途，絕不容許毀林毀壞草地等行為的發(fā)生，否則不僅合同無(wú)效，而且要追求當(dāng)事人的責(zé)任；四是對(duì)流轉(zhuǎn)的土地面積進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。土地是特殊的生產(chǎn)資料，各省應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際確定土地流轉(zhuǎn)面積上限，對(duì)于超出流轉(zhuǎn)面積上限的、農(nóng)民也確實(shí)愿意流轉(zhuǎn)的地區(qū)，要區(qū)分土地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行申報(bào)和審批。

（二）明確市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在土地承包期內(nèi)，農(nóng)民是土地經(jīng)營(yíng)的主體，也是土地流轉(zhuǎn)的主體。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是農(nóng)民以及土地承包方通過(guò)協(xié)商進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在土地流轉(zhuǎn)中價(jià)格應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)的決定性力量。也就是說(shuō)，農(nóng)民承包的土地是否參與流轉(zhuǎn)是看流轉(zhuǎn)價(jià)格是否符合其預(yù)期，是否在其可以接受的價(jià)格范圍內(nèi)。當(dāng)然市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中起決定性作用的同時(shí)，政府也應(yīng)該明確保護(hù)農(nóng)民利益的這一立場(chǎng)。因?yàn)橄鄬?duì)于擁有較少土地而人數(shù)眾多的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，工商資本在土地流轉(zhuǎn)中具有壟斷地位，很容易形成壟斷低價(jià)，損害農(nóng)民利益。因此，很多國(guó)家，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家都給予農(nóng)民特殊保護(hù)，鼓勵(lì)他們多種糧食。習(xí)在談到土地流轉(zhuǎn)時(shí)更是將“不能損害農(nóng)民利益”作為底線而提出來(lái)。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中保護(hù)農(nóng)民的利益是應(yīng)然選擇，是剛性要求。1.確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入正常增長(zhǎng)機(jī)制土地價(jià)格在很大程度上取決于該土地使用效益，即土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。但土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還受到流轉(zhuǎn)土地的供求關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)雙方的談判能力以及政府、集體等非主體力量影響。對(duì)既定的土地，公平的流轉(zhuǎn)價(jià)格是流轉(zhuǎn)雙方在內(nèi)多方博弈的結(jié)果[10]，由于不同年份自然條件、市場(chǎng)機(jī)遇不同，土地收益相差較大，因而固定的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是不合理的。因此需要制定動(dòng)態(tài)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格：在每年的春播或是夏收的時(shí)候進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)意愿和土地價(jià)格的談判，或在流轉(zhuǎn)合同中定明動(dòng)態(tài)價(jià)格確定辦法，充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和保障農(nóng)民的利益。2014年12月23日中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》報(bào)道，為了方便農(nóng)戶和企業(yè)及時(shí)調(diào)整用地，河南省南陽(yáng)市淅川縣九重鎮(zhèn)采取了每年重新測(cè)量土地，每年做一次土地承包數(shù)量變更的方法，并規(guī)定土地流入方必須在每年的9月30日前將承包費(fèi)打給農(nóng)民，否則農(nóng)民收回土地自己進(jìn)行耕種。土地流入方每年必須和農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行談判，確定承包的數(shù)量和價(jià)格。2.建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度，保障農(nóng)民基本生活農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)不同，其面臨著市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)幅員遼闊，自然條件多樣，每年都有一些地區(qū)不同程度地遭受自然災(zāi)害。自然災(zāi)害意味著土地沒(méi)有收益或收益劇減，風(fēng)調(diào)雨順又會(huì)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)激增，價(jià)格下跌，同樣導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)收入減少。如果是轉(zhuǎn)租的土地，則可能出現(xiàn)難以支付承包費(fèi)的情況。此外，很多資本下鄉(xiāng)之后由于不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律或經(jīng)營(yíng)管理不善、流通渠道不暢等原因同樣也會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難而無(wú)法支付土地承包費(fèi)。因此，建議建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度，即在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，流轉(zhuǎn)方應(yīng)該在地方政府指定的賬戶每年預(yù)先存入3000~6000元/公頃的履約保證金，在土地流入方無(wú)法支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)由政府將其支付給農(nóng)民。這樣一方面可以保證農(nóng)民拿到一定的土地收入而不會(huì)影響正常生活；另一方面也可以避免土地的盲目流轉(zhuǎn)和無(wú)限擴(kuò)大的趨勢(shì)，讓真正有實(shí)力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)和個(gè)人參與土地流轉(zhuǎn)。

（三）監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用，嚴(yán)格控制“非糧化”土地流轉(zhuǎn)比例

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，一旦發(fā)生糧食危機(jī)，后果將是災(zāi)難性的。1994年美國(guó)地球政策研究所所長(zhǎng)萊斯特•布朗的報(bào)告《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》引起包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)的震動(dòng)。因此，各地政府必須要密切注意土地的使用，確保1.2億公頃耕地以及糧食種植面積不低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃的雙底線，來(lái)確保中國(guó)具有養(yǎng)活中國(guó)人的能力。1.盡早劃定永久基本農(nóng)田2014年11月國(guó)家農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好永久性基本農(nóng)田劃定工作的通知》。雖然已經(jīng)劃定1.1億公頃土地作為永久基本農(nóng)田，但是尚未具體到農(nóng)民具體田塊。永久性基本農(nóng)田劃定工作應(yīng)該和目前正在進(jìn)行的土地確權(quán)工作同時(shí)進(jìn)行，也就是在土地確權(quán)的時(shí)候就確定農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地是否為永久性基本農(nóng)田。因此，在優(yōu)先把大中城市和交通沿線容易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地劃定為永久性基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，劃定工作要盡快全面啟動(dòng)、落實(shí)。要明確在永久性基本農(nóng)田上只能進(jìn)行糧食種植，并且確定其中主要的土地必須用來(lái)種植谷物。對(duì)于劃定的永久性基本農(nóng)田，國(guó)土資源部要利用衛(wèi)星遙感技術(shù)每年要進(jìn)行全覆蓋監(jiān)測(cè)，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告和早處理永久性基本農(nóng)田出現(xiàn)的異常變化。對(duì)于任何侵占、毀壞永久性基本農(nóng)田的行為建議在國(guó)家《土地法》，主要是《刑法》中增加處罰內(nèi)容。2.加大糧食種植補(bǔ)貼和支持的力度相對(duì)于種植其他經(jīng)濟(jì)作物或搞觀光農(nóng)業(yè)，種植糧食效益低且收效慢。因此，作為理性個(gè)體的農(nóng)民或土地流入方，都愿意種植經(jīng)濟(jì)作物或搞觀光農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，甚至愿意將土地作為非農(nóng)業(yè)用途以獲得最大收益。但是個(gè)體的理性往往會(huì)造成群體的非理性。對(duì)于種植糧食作物，特別是谷物生產(chǎn)，不僅要發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手的作用，政府這只看得見(jiàn)的手也必須要發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，科學(xué)合理地確定糧食保護(hù)價(jià)格。糧食保護(hù)價(jià)格必須在加上農(nóng)民勞動(dòng)力成本之后的總成本基礎(chǔ)之上，根據(jù)社會(huì)平均利潤(rùn)率確定糧食保護(hù)價(jià)格。其次，加大對(duì)種植糧食的直接補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等的補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)民和土地流轉(zhuǎn)方的種糧成本，讓種植糧食有利可圖，以此維護(hù)我國(guó)糧食安全。

三、結(jié)語(yǔ)

2013年11月28日主席在山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院召開(kāi)座談會(huì)時(shí)說(shuō)，“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一旦發(fā)生，有錢(qián)也沒(méi)用”。為此，國(guó)家不僅規(guī)定了要守住1.2億公頃耕地紅線外，還制定了兩個(gè)底線：糧食播種面積不能低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃。為了提高土地使用效率，整合有限的土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，國(guó)家提出了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，以此來(lái)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，保障國(guó)家糧食安全，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。為了使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠順利推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》等土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位以及確保地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不缺位、不越位。為此，在流轉(zhuǎn)中需要確立動(dòng)態(tài)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入正常增長(zhǎng)機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)保證金制度來(lái)保障農(nóng)民權(quán)益。為了確保國(guó)家糧食安全，政府必須要監(jiān)督流轉(zhuǎn)的土地用途，嚴(yán)格控制“非糧化”比例。

作者:金紅利 單位:蚌埠廣播電視大學(xué)

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