導(dǎo)語：新公共管理下繼續(xù)教育管制革新思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

進(jìn)入改革開放時(shí)期，國家與社會(huì)的關(guān)系在繼續(xù)教育領(lǐng)域逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，隨著以廣播電視大學(xué)為代表的一批成人學(xué)校的建立，繼續(xù)教育逐步由政府直接組織推動(dòng)，過渡到由專業(yè)的辦學(xué)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，極大地推動(dòng)了學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展。另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，教育市場化，不受政府控制的社會(huì)教育資源逐步增多，一大批私立教育、民辦教育機(jī)構(gòu)開始發(fā)展起來，尤其是非學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域的各類培訓(xùn)學(xué)校在這一時(shí)期得到了長足發(fā)展。這些民辦教育機(jī)構(gòu)在學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域難以得到政府許可的情況下，轉(zhuǎn)而向當(dāng)時(shí)還不為大眾所重視的非學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域發(fā)展，避開了與公辦繼續(xù)教育資源之間的相互競爭，從而獲得了較大成功。2006年，新東方教育科技集團(tuán)在美國紐約證券交易所上市，成為中國內(nèi)地第一家在海外上市的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，中國教育培訓(xùn)行業(yè)規(guī)模正以每年30％的速度遞增，并保持著迅猛的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)預(yù)測，2012年中國教育培訓(xùn)行業(yè)市場總值將達(dá)到9600億元。

然而，直到20世紀(jì)80年代末90年代初，我國繼續(xù)教育仍然實(shí)行高度集中的中央集權(quán)管理體制，建立由中央到地方上下銜接的成教管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央統(tǒng)一部署、各級政府及各部委貫徹執(zhí)行的管理模式。1989年頒布的《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》才首次明確提出：成人教育的管理體制與普通學(xué)校教育有所不同，要把發(fā)展成人教育的責(zé)任和權(quán)力交給地方和基層單位，給予充分的主動(dòng)權(quán)。1993年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》進(jìn)一步明確：建立分級管理、分級負(fù)責(zé)的成人高等教育管理體制；對成人非學(xué)歷教育，國家教委要把辦學(xué)權(quán)力和責(zé)任全部交給地方和部門；對成人學(xué)歷教育，國家教委要健全法規(guī)，加強(qiáng)總體規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查，重點(diǎn)掌管好學(xué)歷教育的規(guī)格、質(zhì)量。至此，我國繼續(xù)教育管理體制的改革也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

近年來，隨著我國的科技、教育、經(jīng)濟(jì)體制和人事制度改革的不斷深入，繼續(xù)教育的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的多元化趨勢。繼續(xù)教育不再是完全靠政府來推動(dòng)，越來越多的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人認(rèn)識(shí)到，繼續(xù)教育是拓寬知識(shí)，增加和提高技能，提高工作效率的重要途徑。越來越多的單位和部門重視組織繼續(xù)教育活動(dòng)，越來越多的專業(yè)技術(shù)人員自覺地參與繼續(xù)教育活動(dòng)，繼續(xù)教育的形式也逐漸由簡單性向多樣性、從低級向高級的方向發(fā)展。不僅政府在宏觀調(diào)控和引導(dǎo)上不斷更新，采用多樣化的形式，而且單位和部門自主、個(gè)人自覺也呈現(xiàn)出豐富多彩的形式?，F(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，也使廣大的專業(yè)技術(shù)人員和普通民眾意識(shí)到繼續(xù)教育的長期性，不再滿足于參加幾次知識(shí)技能的培訓(xùn)，而是把繼續(xù)教育作為適應(yīng)社會(huì)、豐富自我和發(fā)展自我的手段，把繼續(xù)教育作為生活的一種需要，自覺接受繼續(xù)教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年以來，全國企業(yè)職工年培訓(xùn)規(guī)模達(dá)到9000萬人次，成人學(xué)校開展的技術(shù)培訓(xùn)累計(jì)超過11億人次。2010年，全國有19萬所各級各類成人學(xué)校（培訓(xùn)機(jī)構(gòu)），還有大量的社區(qū)學(xué)校、企業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，全年約有1.66億人次接受了成人繼續(xù)教育，約占城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的22％。[3]總體來看，改革開放之前，我國繼續(xù)教育的發(fā)展基本遵循的是政府主導(dǎo)的路徑。改革開放之后，隨著國家與社會(huì)關(guān)系的變革，繼續(xù)教育的發(fā)展路徑出現(xiàn)了分化。代表政府的一批成人學(xué)校在學(xué)歷繼續(xù)教育得到發(fā)展，承擔(dān)了政府推進(jìn)高等學(xué)歷教育大眾化的重要職責(zé)；代表社會(huì)的民辦教育則搶灘非學(xué)歷繼續(xù)教育，促進(jìn)了繼續(xù)教育的快速發(fā)展。

一、當(dāng)前我國繼續(xù)教育管理體制存在的問題

繼續(xù)教育管理體制是適應(yīng)繼續(xù)教育客觀規(guī)律，并為繼續(xù)教育運(yùn)行機(jī)制服務(wù)的一系列的管理機(jī)構(gòu)及相互關(guān)系所構(gòu)成的管理系統(tǒng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，這種管理體制對繼續(xù)教育實(shí)施計(jì)劃管理，即既包括目標(biāo)管理又包括過程管理；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)教育管理體系只是對繼續(xù)教育實(shí)施宏觀調(diào)控，即只包括目標(biāo)管理，不包括過程管理。目前我國在繼續(xù)教育管理體制建設(shè)方面與國外相比還有比較大的差距，還存在許多有待完善和改進(jìn)的地方。

1.政府對繼續(xù)教育發(fā)展的集權(quán)不利于充分發(fā)揮市場主體的自主性。當(dāng)前，政府對繼續(xù)教育領(lǐng)域的控制很大程度上是通過資金的調(diào)撥、招生計(jì)劃的控制以及文憑資質(zhì)的頒發(fā)認(rèn)證等手段達(dá)到的，這些手段在理論上對于繼續(xù)教育的各類主體是非強(qiáng)制性的，但由于不同類型的繼續(xù)教育主體存在不同的辦學(xué)壓力，如公辦的一些成人學(xué)校，就存在比較明顯的資金壓力，而對于一些非學(xué)歷的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來說，政府的行業(yè)主管部門掌控著資格認(rèn)證以及資質(zhì)證書的權(quán)力。政府手中的這些繼續(xù)教育資源實(shí)際上并非是可供任意選擇的東西。作為各類參與者，想要獲得這些資源，就不得不在其各類活動(dòng)中受到政府比較大的影響，其辦學(xué)自主獨(dú)立性難以得到保障。

2.政府對繼續(xù)教育資源的壟斷影響到繼續(xù)教育辦學(xué)質(zhì)量。目前中國多數(shù)繼續(xù)教育組織均附屬于高?；蛘块T，企業(yè)大學(xué)或公司大學(xué)比較少。傳統(tǒng)繼續(xù)教育管理體制在我國繼續(xù)教育發(fā)展歷程中一直占據(jù)主要地位，但劣勢日漸突出，無法滿足現(xiàn)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)教育的需要。由于現(xiàn)在的繼續(xù)教育主要是依托高校，一些重點(diǎn)高校憑借名牌效應(yīng)幾乎壟斷了某些地區(qū)的繼續(xù)教育，而其他很多辦學(xué)機(jī)構(gòu)卻生源不足。這樣一方面不利于公平的市場競爭，造成繼續(xù)教育市場的壟斷；另一方面使得繼續(xù)教育的發(fā)展難以建立起有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。大多數(shù)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)沿用普通高等教育管理模式，嚴(yán)格按照普通學(xué)校的規(guī)章制度進(jìn)行管理，管理效率和教學(xué)質(zhì)量得不到保障，忽視了學(xué)員在管理過程中的主體地位，無法突出辦學(xué)特色，培養(yǎng)出來的人才己經(jīng)脫離了市場需求。而且大部分繼續(xù)教育的師資力量來自高校而非企業(yè)，這種情況下培養(yǎng)出來的人才側(cè)重理論知識(shí)，而非實(shí)踐才能的塑造。

二、我國繼續(xù)教育管理體制變革的動(dòng)力因素

按照新公共管理的理論，教育管理改革主要是指教育政策和政府角色的變遷，以及公共教育市場化，即教育領(lǐng)域?yàn)獒槍φ?guī)模過大、職能過多、績效低下的弊端而進(jìn)行的改革，其核心是引入市場競爭機(jī)制，使消費(fèi)者（學(xué)習(xí)者）享受競爭的益處，提高學(xué)校效能。從我國繼續(xù)教育管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題來看，其變革的內(nèi)在動(dòng)力在于：

1.政府公共管理職能的轉(zhuǎn)型與繼續(xù)教育科層體系的消解。教育行政作為公共行政的一部分，沿襲了公共行政的許多弊端。長期以來，以韋伯的官僚制和威爾遜的政治行政二分法為理論基礎(chǔ)所形成的公共行政模式在西方一直被奉為經(jīng)典。但自20世紀(jì)80年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)革新和國際競爭的加劇，傳統(tǒng)的公共行政因其規(guī)模龐大、反應(yīng)遲緩、效率低下、制度僵化受到了質(zhì)疑。一些發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一項(xiàng)重點(diǎn)在于確立以市場為資源配置機(jī)制，改革管理結(jié)構(gòu)和過程的重建運(yùn)動(dòng)。政府公共管理職能的這種轉(zhuǎn)型，使得傳統(tǒng)的依附于公共行政之上的教育行政受到?jīng)_擊，特別是對更加偏重于管理職能、行政層級更為復(fù)雜的成人學(xué)校，這種沖擊顯得尤為顯著。伴隨著管理技術(shù)的發(fā)展，一種扁平式的、更為靈活的學(xué)校管理模式得以成為可能。同時(shí)，隨著政府在繼續(xù)教育領(lǐng)域的授權(quán)或分權(quán)———如廣播電視大學(xué)開展的人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)，突破了傳統(tǒng)的成人高考招生制度，采取注冊入學(xué)方式，極大推進(jìn)了其發(fā)展。又如社區(qū)教育的發(fā)展，不再由基層政府直接組織，而是出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，并在給予一定財(cái)力支持（專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）的前提下，授權(quán)其他專業(yè)辦學(xué)機(jī)構(gòu)或社群組織為社區(qū)居民提供教育服務(wù)。從國外的實(shí)踐來看，政府較少直接對繼續(xù)教育行使行政管理權(quán)力，更多通過法令管理而不是通過政令來管理。如1980年美國國會(huì)頒布了《繼續(xù)教育法案》，1984年法國議會(huì)通過了《職業(yè)繼續(xù)教育法》，1990年日本政府頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》，都是以法律的形式分別規(guī)定了政府、繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)公民在繼續(xù)教育中的責(zé)任與義務(wù)。這也是我國繼續(xù)教育管理體制上亟待突破的一點(diǎn)。

2.市場化教育主體的壯大與繼續(xù)教育績效管理的建立。20世紀(jì)90年代以來，隨著普通高等學(xué)校逐步建立起繼續(xù)教育學(xué)院，一些發(fā)達(dá)城市的在職人員在工作日白天上班，而在晚上和周末自費(fèi)進(jìn)行業(yè)余學(xué)習(xí)，參加各種各樣的培訓(xùn)班。這種繼續(xù)教育的發(fā)展態(tài)勢已預(yù)示著繼續(xù)教育市場化、社會(huì)化的即將到來。新的教育市場主體的領(lǐng)導(dǎo)者，往往擁有不同以往的話語方式，往往將市場的語言（如公共關(guān)系、企業(yè)、市場和招聘）、財(cái)務(wù)管理的語言（如預(yù)算、管理、收入增值）、組織管理的語言（如企業(yè)文化、人力資源、質(zhì)量效率和績效）加以綜合運(yùn)用。市場化的教育主體不僅帶來了新的話語方式，更帶來了新的思維方式和行動(dòng)方式。繼續(xù)教育辦學(xué)者的職責(zé)不再僅限于教學(xué)管理，與以往相比，更關(guān)注教學(xué)策略的實(shí)施、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系、學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況、如何在市場上推銷學(xué)校，其中最為重要的轉(zhuǎn)變在于，在一些分權(quán)改革最徹底的地方，這些市場化的教育主體逐漸站到了政府和特定利益關(guān)系人、特別是學(xué)習(xí)者之間的結(jié)合部位。在這里，實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的過程由公共部門、私營部門、非營利部門及學(xué)習(xí)者共同承擔(dān)，通過合理而適當(dāng)?shù)卮碳ば枨?，根?jù)需要開展繼續(xù)教育活動(dòng)，發(fā)展社會(huì)化的繼續(xù)教育事業(yè)?？偟膩碚f，當(dāng)前我國繼續(xù)教育發(fā)展，政府行為仍具壓倒地位，市場在教育資源配置中的可能優(yōu)勢遠(yuǎn)未得到充分發(fā)掘。在構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相應(yīng)的教育體制的道路上還有很長的路要走。雖然推行新公共管理運(yùn)動(dòng)的國家在政治制度、市場經(jīng)濟(jì)的成熟度和教育管理機(jī)制等方面與我國有差異，但這些國家改革的實(shí)踐走向，以及與我國當(dāng)前繼續(xù)教育管理體制改革的目標(biāo)有著高度契合。因此，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，將對加快我國繼續(xù)教育體制轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育的跨越式發(fā)展不無裨益。

三、我國繼續(xù)教育管理體制改革創(chuàng)新的路徑思考

1.加快繼續(xù)教育立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)我國繼續(xù)教育的規(guī)范化發(fā)展為推進(jìn)繼續(xù)教育發(fā)展，許多國家通過立法來確立繼續(xù)教育的地位、目標(biāo)和途徑，使繼續(xù)教育法制化、制度化。因此，我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加快我國繼續(xù)教育法制化進(jìn)程。通過建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)和管理制度，對管理部門、辦學(xué)機(jī)構(gòu)、行業(yè)部門、企事業(yè)單位以及受教育者在繼續(xù)教育活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)費(fèi)及保障措施等作出明確的規(guī)定，充分發(fā)揮政策、法規(guī)的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、監(jiān)督、制約和保障作用，促進(jìn)我國繼續(xù)教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國繼續(xù)教育法制化建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)集中在保護(hù)繼續(xù)教育的權(quán)利、規(guī)定繼續(xù)教育的義務(wù)、督促繼續(xù)教育制度的建立、監(jiān)督繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)等。

2.打破既有的條塊分割的管理體制，建立跨部門的繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)目前我國繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)管理體制尚不完善。教育部、科技部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家部委和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)都對本系統(tǒng)、本行業(yè)的科技人員、管理人員的繼續(xù)教育進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而且關(guān)系較為復(fù)雜，往往造成工作上的被動(dòng)。近年來，根據(jù)國家機(jī)構(gòu)調(diào)整的統(tǒng)一安排，專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作逐步由原國家各部委劃轉(zhuǎn)為人力資源和社會(huì)保障部主管，但繼續(xù)教育本身又與教育系統(tǒng)、行業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)等存在天然的聯(lián)系。這樣就導(dǎo)致目前繼續(xù)教育的監(jiān)督管理要么政出多門，要么互相推諉。如果不能及時(shí)建立相對統(tǒng)一的繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)體制，繼續(xù)教育的發(fā)展就會(huì)受到影響。因此，必須充分發(fā)揮教育部門、科技部門、人事部門及其他有關(guān)部門各方面在繼續(xù)教育領(lǐng)域的重要作用，成立跨部門的繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，按照自上而下的原則，各省市地方政府也成立相應(yīng)的部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)繼續(xù)教育的管理工作。

3.充分發(fā)揮高等教育機(jī)構(gòu)（包括成人高校）在學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域的主導(dǎo)作用高校在繼續(xù)教育發(fā)展中所起的作用是至關(guān)重要的，在某種程度上，它對繼續(xù)教育的質(zhì)量和水平起了決定性的作用。因此在學(xué)歷繼續(xù)教育方面，應(yīng)充分利用高校資源，鼓勵(lì)多種形式的聯(lián)合辦學(xué)，提倡因地制宜、注重實(shí)效的教育資源整合，注重優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享，以擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。同時(shí)，政府應(yīng)增加對學(xué)歷繼續(xù)教育的財(cái)政公共投入，建立以政府財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)為輔的體制，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)立相應(yīng)的繼續(xù)教育發(fā)展基金，完善學(xué)習(xí)成本分擔(dān)機(jī)制，明確政府、企事業(yè)單位和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的投入比例。

4.以多元化市場教育主體為支撐，構(gòu)建非學(xué)歷繼續(xù)教育體系繼續(xù)教育和終身教育的一個(gè)重要屬性是開放性，發(fā)展繼續(xù)教育要充分體現(xiàn)開放性特征，要在體制上進(jìn)一步破除政府壟斷的辦學(xué)格局，允許社會(huì)力量參與各個(gè)層次的繼續(xù)教育，把鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦繼續(xù)教育作為中國繼續(xù)教育發(fā)展和改革的重要戰(zhàn)略。在美國，企業(yè)大學(xué)已逐漸成為繼續(xù)教育的主力軍，很多企業(yè)均成立了自己的“大學(xué)”。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)表明，目前美國已有超過2000家的公司擁有自己的大學(xué)繼續(xù)教育基地。與傳統(tǒng)、正規(guī)的公立大學(xué)相比，這些大學(xué)更注重培養(yǎng)學(xué)員的實(shí)踐操作能力，同時(shí)根據(jù)公司要求、結(jié)合員工自身特點(diǎn)，設(shè)立針對性強(qiáng)的專業(yè)進(jìn)行繼續(xù)教育，成為企業(yè)重要的人才培養(yǎng)基地。

作者：程志高單位：四川廣播電視大學(xué)