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摘要：在實施科教興國戰(zhàn)略、不斷加大財政科技投入的背景下，國家陸續(xù)出臺了一系列制度，對預算管理提出了越來越高的要求。科學事業(yè)單位必須加強全面預算管理，以促進科學事業(yè)的發(fā)展。本文從預算觀念、預算與戰(zhàn)略、預算編制、預算監(jiān)控、預算考評等五個方面分析了科學事業(yè)單位在預算管理中存在的問題，并針對這些問題，提出七點優(yōu)化完善全面預算管理的建議。

關(guān)鍵詞：全面預算管理；科學事業(yè)單位；優(yōu)化完善

一、引言

近年來，國家實施科教興國戰(zhàn)略，不斷加大財政科技投入，科學事業(yè)單位的資金量逐年上升。對加強預算績效管理，提高中央部門預算績效目標管理的科學性、規(guī)范性和有效性做出了新的要求。然而，很多科學事業(yè)單位在預算管理方面還不同程度的存在問題，阻礙了科學事業(yè)的發(fā)展。在此背景之下，科學事業(yè)單位必須主動適應國家的要求，進一步完善預算管理，推進全面預算管理工具在科學事業(yè)單位的應用。

二、科學事業(yè)單位預算管理中存在的問題

隨著全面深化科技體制改革、推動以科技創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新，科學事業(yè)單位所處的社會經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，科技成果與社會生產(chǎn)的聯(lián)系越來越緊密，科研經(jīng)費的渠道越來越多樣化，傳統(tǒng)的粗放型預算管理模式逐漸暴露出一些問題，不再能適應當前的管理需要?？茖W事業(yè)單位預算管理中存在的主要問題總結(jié)為如下幾點。

（一）預算觀念不強

對預算管理的作用認識不夠清晰，對預算管理的重要性認識不夠深刻，缺乏全面預算管理的觀念。全面預算管理將戰(zhàn)略規(guī)劃、目標管理、科研管理、財務管理以及績效管理等全部整合在一起，是為數(shù)不多的幾個能把單位內(nèi)所有關(guān)鍵問題融于一體的管理控制方法。但是，在很多科學事業(yè)單位中，預算管理被認為是財務部門的事情，預算管理常常被誤認為是“財務預算”。財務作為單位的一個職能部門，職權(quán)和能力都是有限的，不可能推動所有的工作。例如，戰(zhàn)略管理、目標管理、科研管理、績效管理等工作，需要全單位各部門的通力配合，才能進行有效的推動。所以，如果一個單位認為預算僅僅是財務部門的事情，那么這家單位的預算管理必然會出現(xiàn)各種各樣的問題。

（二）預算管理與戰(zhàn)略規(guī)劃脫節(jié)

預算管理和戰(zhàn)略規(guī)劃相脫節(jié)，未能起到促進戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的作用。有的單位未形成明確的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃；有的單位形成了明確的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，但未轉(zhuǎn)化為明確的短期目標，導致戰(zhàn)略目標無法分期執(zhí)行和考核，不能為預算管理提供依據(jù)；有的單位形成了明確的中長期和短期目標，但預算管理與戰(zhàn)略規(guī)劃沒有緊密聯(lián)系，存在“兩張皮”的現(xiàn)象。存在上述情況的單位，預算管理往往起不到推動單位戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的作用。

（三）預算編制缺乏合理性

預算編制前期準備不足，編制過于倉促，造成缺乏合理性?？茖W事業(yè)單位按照“兩上兩下”的程序編制預算，上級部門一般于7月份下達編制“一上”預算的通知，11月份下達編制“二上”預算的通知。很多單位在收到上級部門的通知后，才開始組織編制預算，往往只有兩三周就必須上報，時間非常短。所以，很多單位的預算編制比較粗糙，測算依據(jù)不夠充分，主觀估計的成分偏大，導致預算的可執(zhí)行性較差，實際執(zhí)行時容易產(chǎn)生較大的差異。

（四）預算執(zhí)行過程缺乏動態(tài)的監(jiān)控

預算執(zhí)行過程缺乏動態(tài)的監(jiān)控，預算控制得不到有效的執(zhí)行。很多科學事業(yè)單位的員工甚至領(lǐng)導對預算管理的重視程度不夠，預算下達后在執(zhí)行過程中缺乏控制意識，預算執(zhí)行起來較為隨意，往往導致預算執(zhí)行出現(xiàn)問題。財務部門單獨負責對預算的監(jiān)控，孤立無援，得不到大家的理解，甚至有人認為預算監(jiān)控阻礙了正常工作的開展?？茖W事業(yè)單位一般實行項目負責制，很多項目負責人忙于科研工作，對科研項目的預算執(zhí)行控制不夠重視，往往到了預算執(zhí)行考核的時間節(jié)點，才發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行率達不到要求，于是開始突擊花錢。到項目結(jié)題驗收時，因為結(jié)余經(jīng)費過多嚴重影響結(jié)題驗收的情況并不罕見。

（五）缺乏預算考評激勵機制

缺乏預算考評激勵機制，不能客觀準確的評價預算執(zhí)行績效，未充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，不能對預算管理起到積極的推動作用。有些單位未將預算考評納入考核體系中，只重視工作業(yè)績評價，忽視預算考評。預算考評與績效不掛鉤，預算考評好的部門和個人沒有獎勵和表揚，預算考評差的部門和個人也沒有懲罰和批評。導致在工作任務完成后，沒有積極性對預算管理情況進行科學的分析、總結(jié)、評價，不能促使預算管理工作進入良性循環(huán)。

三、關(guān)于完善科學事業(yè)單位全面預算管理的建議

（一）強化全面預算管理觀念

科學事業(yè)單位應加強學習和宣傳培訓，不斷強化所有部門、所有員工的全面預算管理觀念，使全員參與、業(yè)務全覆蓋、流程全跟蹤的觀念深入人心。全面預算管理不能僅是財務部門的事情，單位所有部門都負有相應的預算責任，單位所有員工都要樹立正確的預算觀念。單位所有部門的所有員工，上至單位第一負責人，下至各級員工，都應當參加預算編制與實施，齊心協(xié)力做好全面預算管理工作。

（二）建立健全全面預算管理架構(gòu)

科學事業(yè)單位應建立行之有效的全面預算管理架構(gòu)，并不斷健全完善。健全有效的全面預算管理架構(gòu)是全面預算管理體系重要的組成部分，防止預算管理松散、隨意，預算編制、執(zhí)行、分析、考評等各環(huán)節(jié)流于形式，是預算管理的作用有效發(fā)揮的關(guān)鍵。各單位應加強全面預算工作的組織領(lǐng)導，明確在全面預算管理過程中各層級的預算職責權(quán)限、工作流程規(guī)則和溝通協(xié)調(diào)機制。

（三）全面預算管理與戰(zhàn)略導向結(jié)合

科學事業(yè)單位應將全面預算管理與單位的戰(zhàn)略導向緊密結(jié)合起來。全面預算管理是實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標的重要工具，預算目標是戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標在戰(zhàn)略期內(nèi)的具體化、詳細化，應當以戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標為導向。一定要有清楚的認識，預算目標本身并不是目的，預算目標的主要作用在于衡量和監(jiān)控各部門、各崗位實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的情況，以確保單位總體的戰(zhàn)略目標得以實現(xiàn)。

（四）優(yōu)化預算執(zhí)行控制

科學事業(yè)單位應優(yōu)化全面預算執(zhí)行的控制。第一，應加強預算過程控制，將業(yè)務控制和財務控制結(jié)合起來；第二，應突出重點，加強對重要項目的關(guān)注，按照剛性控制和柔性控制相結(jié)合的原則，拿捏好控制尺度；第三，當內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化時，嚴格按照預算調(diào)整原則和程序，及時進行預算調(diào)整。

（五）結(jié)合內(nèi)控要求構(gòu)建全面預算管理體系

科學事業(yè)單位應以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為依據(jù)，結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)要求構(gòu)建全面預算管理體系。只有將全面預算管理體系和內(nèi)部控制結(jié)合起來，使全面預算管理體系具備自我調(diào)節(jié)和自我制約的內(nèi)在機制，才能有效的防范預算管理過程中存在的風險。第一，根據(jù)重要性原則，全面預算管理應在兼顧全面預算控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務事項并采取更嚴格的管控措施；第二，根據(jù)制衡性原則，全面預算管理的管理架構(gòu)、責權(quán)分配、預算管理流程等方面應形成相互制約、互相監(jiān)督的機制；第三，根據(jù)適應性原則，全面預算管理應當與單位規(guī)模、業(yè)務特點、風險水平等具體情況相適應，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整；第四，根據(jù)成本效益原則，全面預算管理應當平衡預算管理成本和預期管控效果，以適當?shù)某杀緦崿F(xiàn)有效的預算管理。

（六）加強預算電子信息系統(tǒng)建設(shè)

科學事業(yè)單位應加強預算電子信息系統(tǒng)建設(shè)。隨著全面預算管理工作的深入推進，預算控制越來越復雜，依靠手工進行預算控制的工作量太大且容易出錯，已經(jīng)不能滿足當前預算管理的要求。通過預算電子信息系統(tǒng)，將預算控制流程固化到業(yè)務流程中，強化了預算控制的剛性和準確性，提高了預算控制的執(zhí)行效果。通過預算電子系統(tǒng)，各預算責任部門、責任人可以方便快捷的獲得預算執(zhí)行相關(guān)信息，為工作決策提供數(shù)據(jù)支撐。預算管理部門可以及時獲取預算執(zhí)行相關(guān)的統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，促進全面預算管理工作的改善。

（七）將預算考評納入績效考核

科學事業(yè)單位應將預算考評納入績效考核。建立預算考評相關(guān)的考核和獎懲激勵機制，賞罰分明、公正明晰，做到“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一，這是加強全面預算管理體系權(quán)威性的重要措施。科學事業(yè)單位應建立適合自身特點的預算考評機制，不能簡單的按照重預算執(zhí)行率、輕經(jīng)費使用效益的傳統(tǒng)做法，考評指標應兼顧預算執(zhí)行率、經(jīng)費使用效益、單位的社會影響力、人才培養(yǎng)等多個方面；同時，預算考評應根據(jù)科研項目周期長、不確定性強的特點選擇適當?shù)目己祟l率，還要充分考慮一些特殊事項的應對措施，可以按照程序及時調(diào)整預算，或者直接剔除特殊事項對考評結(jié)果的影響。

四、結(jié)語

隨著國家對預算管理提出越來越高的要求，科學事業(yè)單位一定要重視預算管理工作，不斷優(yōu)化完善全面預算管理體系，對科研工作及其財務成果進行全面的預測和籌劃，科學合理的配置人、財、物等資源，對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)控和分析，對預算執(zhí)行結(jié)果進行考評和反饋，以促進科研事業(yè)順利發(fā)展，為科技興國戰(zhàn)略貢獻一份力量。

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作者:吳佳 單位:中國科學院蘇州納米技術(shù)與納米仿生研究所