導(dǎo)語：農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)政影響思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，得益于以國有土地出讓和儲備融資為主要財(cái)政收入的土地財(cái)政。2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法>的決定》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，打破了土地供給壟斷格局，也改變了國有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化模式：一是補(bǔ)充了農(nóng)用地的征收轉(zhuǎn)用；二是“開源”了政府稅收收入；三是刺激了政府職能的轉(zhuǎn)變；四是提高了政府的間接財(cái)稅收入。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地財(cái)政；城鎮(zhèn)化

1國有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化模式

地方政府土地財(cái)政的投入產(chǎn)出模式如圖1所示。我國土地財(cái)政的收入可概括為兩部分，一是土地稅收（經(jīng)常性的），二是土地收益（一次性的土地出讓金、抵押融資收益）[1]。而土地財(cái)政支出方式，稅收屬于地方公共財(cái)政預(yù)算，主要用于保障和改善民生的經(jīng)常性公共服務(wù)，如法律、治安、教育、消防、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等；土地收益則屬于地方政府性基金預(yù)算，專項(xiàng)用于支持特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而在該種收入支出模式中，存在兩個“一次性”和“長期性”的矛盾，主要表現(xiàn)為：重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入是一次性的，效益卻是長期性的；土地收益（出讓金、抵押融資）的收入是一次性，提供的社會服務(wù)卻是長期性的。地方政府的土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)是將稅收、一級土地市場收益（出讓金、融資）和工業(yè)補(bǔ)貼（低價(jià)和稅收減免）統(tǒng)一計(jì)算來確定財(cái)政收支。國有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化可以概括為：政府通過征地拆遷，低價(jià)獲得土地，將土地出讓獲得一次性土地出讓金用以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其中一部分土地，以低于成本的競爭價(jià)格（低價(jià)或前期稅收減免），轉(zhuǎn)讓給能夠產(chǎn)生長期稅收并且稅基大的工業(yè)企業(yè)，征收工商企業(yè)稅收維持教育、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等社會服務(wù)；工業(yè)化帶動經(jīng)濟(jì)和就業(yè)、產(chǎn)生商業(yè)房地產(chǎn)需求，成為土地出讓金和抵押融資的市場源和工商企業(yè)稅收的稅收源。

2集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對城鎮(zhèn)化的影響

（1）補(bǔ)充了農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用。目前的實(shí)際情況是農(nóng)用地征收難以為繼，在現(xiàn)行土地財(cái)政制度下直接結(jié)果是導(dǎo)致地方政府倚重的土地出讓金及相關(guān)收益的減少。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)上是國有土地資源稀缺引發(fā)的、民間自發(fā)的城鎮(zhèn)化模式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的直接影響是彌補(bǔ)了農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用的不足，提供了新型城鎮(zhèn)化空間拓展的建設(shè)用地資源。（2）“開源”了稅收收入。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在一定程度上沖擊了國有建設(shè)用地的出讓，政府在土地出讓金收入減少的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收將成為以農(nóng)地征收、批租的土地財(cái)政模式新的供給源?！伴_源”的土地稅收收入在一定程度上彌補(bǔ)了減少的土地收入，能緩解地方政府對國有土地的過度依賴。（3）刺激了政府職能轉(zhuǎn)變。首先，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，意味著政府將逐步退出土地市場“經(jīng)營”，通過以土地增值稅為主的土地稅收形式回收絕大部分的土地增值收益，回歸其市場管理者的角色定位。其次，地方政府在預(yù)算減少的情況下，只能通過提高資金利用效率或激勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由原來基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。（4）提高了間接財(cái)稅收入。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的直接影響是集體土地價(jià)值的提升。以農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)佛山市南海區(qū)為例，首宗掛牌出讓地塊為科教用地，地塊單價(jià)200萬/畝。土地價(jià)值提升帶動了農(nóng)民收入的大幅度提升，南海區(qū)村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2015年的40.62億元。農(nóng)民收入的提升能夠提高農(nóng)民的消費(fèi)能力，帶動民間投資，從而間接增加地方政府稅收。

3城鎮(zhèn)化新模式下需解決的財(cái)政問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市踐行了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的另一套模式：通過在集體土地上建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)招商引資，增加工商企業(yè)稅收收入，以提升城市的社會服務(wù)質(zhì)量。但根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的城鎮(zhèn)化模型，集體土地上的城鎮(zhèn)化，要解決的關(guān)鍵問題是集體土地上建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源問題。在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入保障政府的城市發(fā)展功能[2]。經(jīng)過多年的實(shí)踐，國有土地上可以通過土地出讓金和融資等一次性的土地收益保證大量的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在集體土地上尚無明確的資金來源。因此，在稅收制度的建立方面，要解決集體土地上建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，可以參照國有土地的一次性土地收益。而沿海發(fā)達(dá)城市的城鎮(zhèn)化逐步進(jìn)入穩(wěn)定時(shí)期，缺少財(cái)產(chǎn)稅等持續(xù)性的稅收收入提升政府的服務(wù)質(zhì)量。國有土地使用權(quán)出讓獲得一次性的土地出讓金收入，但政府對土地提供的服務(wù)長期的，土地出讓金中實(shí)質(zhì)上包含預(yù)征了70年（居住）或40年（商業(yè)）的政府服務(wù)收稅。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)稅能夠?qū)⑼恋爻鲎尳鹬蓄A(yù)征的政府服務(wù)收稅從土地收益中分離出來。因此，不能完全按照國際經(jīng)驗(yàn)對我國的稅收制度進(jìn)行改革，要結(jié)合現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際需要，既要通過一次性的土地收益保證政府建設(shè)高水平基礎(chǔ)設(shè)施的動力和財(cái)力，也要改革稅收制度，以長期性的財(cái)產(chǎn)稅設(shè)置推動政府服務(wù)質(zhì)量的提升，建立一次性土地收益和長期性財(cái)產(chǎn)稅并存的制度組合。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉瓊,歐名豪,盛業(yè)旭,等.不同類型土地財(cái)政收入與城市擴(kuò)張關(guān)系分析——基于省際面板數(shù)據(jù)的協(xié)整分析[J].中國人口•資源與環(huán)境,2014,24(12):32-37.

[2]薛翠翠,馮廣京,張冰松,等.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評述[J].中國土地科學(xué),2013(11):90-96.

作者:寧婷