導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)政影響思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，得益于以國(guó)有土地出讓和儲(chǔ)備融資為主要財(cái)政收入的土地財(cái)政。2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)土地管理法>、<中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法>的決定》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，打破了土地供給壟斷格局，也改變了國(guó)有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化模式：一是補(bǔ)充了農(nóng)用地的征收轉(zhuǎn)用；二是“開(kāi)源”了政府稅收收入；三是刺激了政府職能的轉(zhuǎn)變；四是提高了政府的間接財(cái)稅收入。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地財(cái)政；城鎮(zhèn)化

1國(guó)有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化模式

地方政府土地財(cái)政的投入產(chǎn)出模式如圖1所示。我國(guó)土地財(cái)政的收入可概括為兩部分，一是土地稅收（經(jīng)常性的），二是土地收益（一次性的土地出讓金、抵押融資收益）[1]。而土地財(cái)政支出方式，稅收屬于地方公共財(cái)政預(yù)算，主要用于保障和改善民生的經(jīng)常性公共服務(wù)，如法律、治安、教育、消防、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等；土地收益則屬于地方政府性基金預(yù)算，專(zhuān)項(xiàng)用于支持特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而在該種收入支出模式中，存在兩個(gè)“一次性”和“長(zhǎng)期性”的矛盾，主要表現(xiàn)為：重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入是一次性的，效益卻是長(zhǎng)期性的；土地收益（出讓金、抵押融資）的收入是一次性，提供的社會(huì)服務(wù)卻是長(zhǎng)期性的。地方政府的土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)是將稅收、一級(jí)土地市場(chǎng)收益（出讓金、融資）和工業(yè)補(bǔ)貼（低價(jià)和稅收減免）統(tǒng)一計(jì)算來(lái)確定財(cái)政收支。國(guó)有土地財(cái)政下的城鎮(zhèn)化可以概括為：政府通過(guò)征地拆遷，低價(jià)獲得土地，將土地出讓獲得一次性土地出讓金用以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其中一部分土地，以低于成本的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格（低價(jià)或前期稅收減免），轉(zhuǎn)讓給能夠產(chǎn)生長(zhǎng)期稅收并且稅基大的工業(yè)企業(yè)，征收工商企業(yè)稅收維持教育、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等社會(huì)服務(wù)；工業(yè)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)、產(chǎn)生商業(yè)房地產(chǎn)需求，成為土地出讓金和抵押融資的市場(chǎng)源和工商企業(yè)稅收的稅收源。

2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

（1）補(bǔ)充了農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用。目前的實(shí)際情況是農(nóng)用地征收難以為繼，在現(xiàn)行土地財(cái)政制度下直接結(jié)果是導(dǎo)致地方政府倚重的土地出讓金及相關(guān)收益的減少。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)上是國(guó)有土地資源稀缺引發(fā)的、民間自發(fā)的城鎮(zhèn)化模式。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的直接影響是彌補(bǔ)了農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用的不足，提供了新型城鎮(zhèn)化空間拓展的建設(shè)用地資源。（2）“開(kāi)源”了稅收收入。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在一定程度上沖擊了國(guó)有建設(shè)用地的出讓?zhuān)谕恋爻鲎尳鹗杖霚p少的情況下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅收將成為以農(nóng)地征收、批租的土地財(cái)政模式新的供給源。“開(kāi)源”的土地稅收收入在一定程度上彌補(bǔ)了減少的土地收入，能緩解地方政府對(duì)國(guó)有土地的過(guò)度依賴(lài)。（3）刺激了政府職能轉(zhuǎn)變。首先，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，意味著政府將逐步退出土地市場(chǎng)“經(jīng)營(yíng)”，通過(guò)以土地增值稅為主的土地稅收形式回收絕大部分的土地增值收益，回歸其市場(chǎng)管理者的角色定位。其次，地方政府在預(yù)算減少的情況下，只能通過(guò)提高資金利用效率或激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由原來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。（4）提高了間接財(cái)稅收入。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的直接影響是集體土地價(jià)值的提升。以農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)佛山市南海區(qū)為例，首宗掛牌出讓地塊為科教用地，地塊單價(jià)200萬(wàn)/畝。土地價(jià)值提升帶動(dòng)了農(nóng)民收入的大幅度提升，南海區(qū)村組兩級(jí)分紅從2008年的16.8億元增加到2015年的40.62億元。農(nóng)民收入的提升能夠提高農(nóng)民的消費(fèi)能力，帶動(dòng)民間投資，從而間接增加地方政府稅收。

3城鎮(zhèn)化新模式下需解決的財(cái)政問(wèn)題

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市踐行了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的另一套模式：通過(guò)在集體土地上建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)招商引資，增加工商企業(yè)稅收收入，以提升城市的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。但根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的城鎮(zhèn)化模型，集體土地上的城鎮(zhèn)化，要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是集體土地上建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源問(wèn)題。在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入保障政府的城市發(fā)展功能[2]。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，國(guó)有土地上可以通過(guò)土地出讓金和融資等一次性的土地收益保證大量的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在集體土地上尚無(wú)明確的資金來(lái)源。因此，在稅收制度的建立方面，要解決集體土地上建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源，可以參照國(guó)有土地的一次性土地收益。而沿海發(fā)達(dá)城市的城鎮(zhèn)化逐步進(jìn)入穩(wěn)定時(shí)期，缺少財(cái)產(chǎn)稅等持續(xù)性的稅收收入提升政府的服務(wù)質(zhì)量。國(guó)有土地使用權(quán)出讓獲得一次性的土地出讓金收入，但政府對(duì)土地提供的服務(wù)長(zhǎng)期的，土地出讓金中實(shí)質(zhì)上包含預(yù)征了70年（居住）或40年（商業(yè)）的政府服務(wù)收稅。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)稅能夠?qū)⑼恋爻鲎尳鹬蓄A(yù)征的政府服務(wù)收稅從土地收益中分離出來(lái)。因此，不能完全按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的稅收制度進(jìn)行改革，要結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際需要，既要通過(guò)一次性的土地收益保證政府建設(shè)高水平基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)力和財(cái)力，也要改革稅收制度，以長(zhǎng)期性的財(cái)產(chǎn)稅設(shè)置推動(dòng)政府服務(wù)質(zhì)量的提升，建立一次性土地收益和長(zhǎng)期性財(cái)產(chǎn)稅并存的制度組合。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉瓊,歐名豪,盛業(yè)旭,等.不同類(lèi)型土地財(cái)政收入與城市擴(kuò)張關(guān)系分析——基于省際面板數(shù)據(jù)的協(xié)整分析[J].中國(guó)人口•資源與環(huán)境,2014,24(12):32-37.

[2]薛翠翠,馮廣京,張冰松,等.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評(píng)述[J].中國(guó)土地科學(xué),2013(11):90-96.

作者:寧婷