導(dǎo)語：品質(zhì)城市建設(shè)與農(nóng)民工群體城市探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：品質(zhì)城市建設(shè)中農(nóng)民工城市融入問題不可回避。城市既存在先進(jìn)文明的吸引力，也存在不小的排斥力，相當(dāng)多的農(nóng)民工群體候鳥式游離在城市和農(nóng)村之間，始終無法完成向市民的徹底過渡。這其中影響因素很多，從政府的視角來看主要包括社會(huì)轉(zhuǎn)型的利益糾結(jié)與選擇偏差、自利型政府缺乏為農(nóng)民工服務(wù)的動(dòng)力和意愿、政府有形之手配置資源的低效或無效以及制度安排缺陷等原因，為此在農(nóng)民工群體城市融入有序?qū)崿F(xiàn)中政府職能必須準(zhǔn)確定位：即發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)筑包容性的城市產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展均等化公共服務(wù)，重構(gòu)地理空間，實(shí)施素質(zhì)提升工程、完善“輸出機(jī)制”以及建構(gòu)政府主導(dǎo)的多元推動(dòng)體系等。

關(guān)鍵詞：品質(zhì)城市；農(nóng)民工城市融入；有序?qū)崿F(xiàn)；政府職能

一、品質(zhì)城市建設(shè)繞不開農(nóng)民工群體城市融入問題

1.品質(zhì)城市既需要“人腦”也需要“人手”。品質(zhì)構(gòu)成的要素包括“品位”和“質(zhì)量”兩方面。“質(zhì)量”是滿足人們基本生產(chǎn)生活需求，“品位”則是滿足人們對精神文化需求。品質(zhì)城市是生態(tài)的、活力的、宜居的、個(gè)性的、規(guī)范的。城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)一方面需要高端優(yōu)質(zhì)人才，這些人不僅對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)突出，而且能在思想、道德規(guī)范、人文文化與素質(zhì)（精神面貌）、創(chuàng)新、城市品牌等多方面直接或間接影響所在城市和區(qū)域的綜合競爭力。另一方面城市中的苦活、累活、臟活、危險(xiǎn)活也急需保潔、安保、快遞等各類勞動(dòng)力支撐。國家“十三.五規(guī)劃”提出，到2020年完成1億左右農(nóng)民工為主體的常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶。農(nóng)民工作為城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，儼然已經(jīng)成為城市繁榮和可持續(xù)發(fā)展的重要生力軍和潛在的未來市民。2.“推拉理論”下農(nóng)民工群體脫農(nóng)進(jìn)城需求剛性。“推拉理論”是研究人口遷移問題最具代表性的理論。該理論認(rèn)為：之所以會(huì)發(fā)生人口遷移是遷入地拉力和遷出地推力兩股力量共同作用的結(jié)果。從遷出地來看，農(nóng)業(yè)競爭力與發(fā)達(dá)國家相比存在技術(shù)上的差距，與其他發(fā)展中國家中相比優(yōu)勢又不明顯，雖然近年來新農(nóng)村建設(shè)使農(nóng)村面貌發(fā)生巨變，對農(nóng)民產(chǎn)生了一定的粘力，但畢竟農(nóng)村生活質(zhì)量還不高，農(nóng)民“脫農(nóng)”信念依舊虔誠。與此同時(shí)，遷入地城市產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、比較收益高、工作環(huán)境好、發(fā)展機(jī)會(huì)多、設(shè)施更優(yōu)越，人口聚集的“虹吸效應(yīng)”明顯。農(nóng)民工基本定位：職業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；自己在城市，家屬在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村，成了我國特殊城鄉(xiāng)關(guān)系的產(chǎn)物和雙重體驗(yàn)者。3.農(nóng)民工群體城市融入的無序影響城市品質(zhì)。多年來，農(nóng)民工通過自主的、理性的方式并按照一定的程序或秩序，長期居住和生活在市管轄區(qū)內(nèi)，從事著非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，接受著城市給予的文化、科技等方面的知識(shí)，努力改變著自己的生活方式、行為模式、思想理念，夢想著成為城市的一分子，期望能爭取到基本的經(jīng)濟(jì)、政治與廣泛的社會(huì)權(quán)利，但受多種因素制約，始終感覺在受教育機(jī)會(huì)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及政府公權(quán)力救濟(jì)等方面有股排斥力，始終無法融入城市，更談不上與城市融合。尤其在比擬其他同等主體擁有地位等級(jí)和生活質(zhì)量時(shí)，這種被剝奪感與低歸屬感交織滋生出焦慮感也越會(huì)蔓延開來；2于是有些農(nóng)民工選擇非對抗性、無條件接受；有些“折衷”處理，候鳥式游離在城市和農(nóng)村之間，始終處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)；有些認(rèn)為既然城市的成就、榮譽(yù)、光榮與夢想與自己無關(guān)，既然自己漂泊到城市只是一個(gè)掙錢討生活的“過客”，既然一輩子扎根城市如此困難，他們就會(huì)用腳投票，選擇離開城市。農(nóng)民工群體勞動(dòng)供給的不確定性以及這種無序的融入一定程度上影響了品質(zhì)城市的建設(shè)。

二、農(nóng)民工無序融入原因分析——基于政府責(zé)任的視角

農(nóng)民工群體城市融入障礙有很多原因，比如農(nóng)民工人力資本存量低造成的“粘地板效應(yīng)”，社會(huì)資本僵化，交往內(nèi)卷化傾向。同時(shí)受經(jīng)濟(jì)上的貧困和時(shí)間上的不寬松影響，缺少參加職業(yè)培訓(xùn)等發(fā)展性消費(fèi)的欲望和能力，不能被城市完全同化，始終處于城市“偽融入”狀態(tài)；比如企業(yè)因?yàn)楹驼g的某種默契，違法成本很低，在農(nóng)民工權(quán)益保障方面不作為；比如城市接納條件不足，“城市病”和“擠出效應(yīng)”造成的市民對農(nóng)民工群體的貢獻(xiàn)性接納和參與性排斥；比如近年來務(wù)農(nóng)比較利益上升帶來的外出阻力等等。這里重點(diǎn)分析農(nóng)民工城市無序融入的政府原因。1.社會(huì)轉(zhuǎn)型的利益糾結(jié)與選擇偏差。長期以來，我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和工農(nóng)剪刀差，即便近年來國家實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但受制度變遷中路徑依賴的影響，更優(yōu)的發(fā)展路徑很難突破舊制度順從的慣性，依然顯現(xiàn)出犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)保證城市和工業(yè)的發(fā)展的痕跡。城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)“抽奪”相對落后的農(nóng)村大量農(nóng)民工積聚在低端次級(jí)勞動(dòng)力市場，就業(yè)于價(jià)值鏈低端產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)強(qiáng)度大、危險(xiǎn)系數(shù)高、技術(shù)含量低、工資不僅低而且不能及時(shí)足額發(fā)放，存在就業(yè)歧視或失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，就業(yè)短工化、“爬塔吊”討薪等成為普遍現(xiàn)象，難以滿足農(nóng)民工定居城市的生存需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國際分工體系中勞動(dòng)力比較優(yōu)勢正逐步消失，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重大轉(zhuǎn)型，許多城市紛紛上演“搶人”風(fēng)波，出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，但是定位有偏差，大都只將目光放在年輕大學(xué)生身上，放在“高大上”特殊人才身上，完全忽視了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多層次性與勞動(dòng)力市場多結(jié)構(gòu)性的特征，農(nóng)民工成了政府規(guī)劃和公共政策的人群盲點(diǎn)，“民工荒”引起了政府慌。2.自利型政府的地方保護(hù)主義。多年來，受績效考核制度的引導(dǎo)，政府為了在自己的任期內(nèi)積累成績和好評，必然根據(jù)主觀偏好和政績考核指標(biāo)來選擇控制財(cái)政支出的方向和規(guī)模。因?yàn)檗r(nóng)民工滿意程度不是政府業(yè)績考核的指標(biāo)，所以面對城市資源供給稀缺與新增人口大量需求的現(xiàn)狀，一個(gè)理性、自利型政府必然把優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)作慣性思維信條，缺少社會(huì)管理的意識(shí)；把大部分產(chǎn)品和資源放在形象工程上，農(nóng)民工訴求只是盆景式應(yīng)付；把大部分精力放在滿足本地市民的需求上，缺乏真正為農(nóng)民工服務(wù)的動(dòng)力和意愿。3.政府有形之手配置資源的缺位與錯(cuò)位。在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等“市場失靈”領(lǐng)域，該政府管理的，恰恰被推給市場，導(dǎo)致各種亂象屢禁不止;而在部分公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，又拋開市場在資源配置中的決定性作用，一味按照行政等級(jí)，采用計(jì)劃手段調(diào)配資源，造成了資源產(chǎn)品配置的低效或無效。土地為例，國土部門嚴(yán)格限制500萬以上人口城市的建設(shè)用地供給，導(dǎo)致大城市的房價(jià)不斷上調(diào)，人為地抬高了農(nóng)民工落戶的門檻。2農(nóng)民工只能選擇生活成本相對廉價(jià)的“城中村”租住。這些“孤島”位于城郊接合部，地理位置零散，不僅與農(nóng)民工的原有居住環(huán)境和文化幾乎割裂，而且與城鎮(zhèn)居民住宅之間存在明顯交往邊界，由于居住空間固化隔離，“碎片化”“原子式”堆積的生產(chǎn)和生活方式造成了農(nóng)民工閉塞信息、排斥外族。近年來盡管政府也力推棚戶區(qū)和城中村改造行動(dòng)，但只是打碎原有地理位置，把農(nóng)民集中居住區(qū)挪得更遠(yuǎn)，產(chǎn)生了城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)。4.制度安排存在缺陷。目前，針對農(nóng)民工的若干制度安排推行的是城鄉(xiāng)分割的、封閉的、不可攜帶的屬地化管理運(yùn)行機(jī)制，輸出地和輸入地兩地政府各掃門前雪，協(xié)調(diào)管理意識(shí)非常薄弱。在這樣的背景下流入地政府在財(cái)力許可的情況下如果再次對流入的農(nóng)民工提供公共服務(wù)，則不僅會(huì)造成“洼地效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民大量集聚在這個(gè)“錢多、人傻”的城市，而且也會(huì)造成公共產(chǎn)品的雙重補(bǔ)償；如果流入地政府不提供公共服務(wù)，被貼上“外來人員”標(biāo)簽的農(nóng)民工甚至在失業(yè)時(shí)還不能城享受城鎮(zhèn)居民的最低生活保障，既脫離了農(nóng)村扶貧體系，又不能加入城市社會(huì)救助體系，“兩頭落空”，極易產(chǎn)生“富裕社會(huì)的轉(zhuǎn)移性貧困問題”。

三、農(nóng)民工群體城市融入有序?qū)崿F(xiàn)中政府職能的定位

品質(zhì)城市不單單是建幾個(gè)漂亮的公園和廣場、修幾座摩天高樓，而是一個(gè)系統(tǒng)的惠民工程。核心目標(biāo)是提升包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市居民的幸福感。為此，各級(jí)政府必須提高思想認(rèn)識(shí)，致力于幫助農(nóng)民工盡快在城市建立起經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、獲得政治權(quán)利、適應(yīng)城市化的社會(huì)活動(dòng)，積極落實(shí)服務(wù)型、有限型政府職能，力爭不斷提高“農(nóng)民工滿意度”。1.發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大城市容量與吸引力。農(nóng)民工的“中國夢”就是“城市夢”。而城市的活力在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。品質(zhì)城市更是應(yīng)當(dāng)具有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，構(gòu)筑起包容性的城市產(chǎn)業(yè)體系?！巴评碚摗钡幕A(chǔ)是“遷移法則”，而遷移最主要?jiǎng)右蛴质墙?jīng)濟(jì)因素，即城鄉(xiāng)勞動(dòng)報(bào)酬的差異。從這個(gè)意義上說，政府必須首先做大做強(qiáng)城市“產(chǎn)業(yè)容器”，布局好高中低端各類產(chǎn)業(yè)，在重視高層次人才的同時(shí)尤其不能忽略農(nóng)民工就業(yè)群體，這樣可以在經(jīng)濟(jì)層面上解決好農(nóng)民工進(jìn)城生存性適應(yīng)問題。2.提供均等化公共服務(wù)供給，確保覆蓋無盲區(qū)?！皫椭F人的最好辦法不是將計(jì)劃目標(biāo)定位于更加關(guān)心窮人，而是確保對資源、公共服務(wù)與機(jī)會(huì)由一個(gè)總體的框架安排，這些資源、公共服務(wù)與機(jī)會(huì)應(yīng)該可以滿足每一個(gè)人的需要，可以為每一個(gè)人所利用”。3包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的每一個(gè)國家公共服務(wù)的受眾群體，不論財(cái)富、性別、年齡、種族和宗教信仰，都能共享就業(yè)機(jī)會(huì)、教育機(jī)會(huì)、就醫(yī)機(jī)會(huì)、住房保障機(jī)會(huì)、社會(huì)保障機(jī)會(huì)等，有了真正的獲得感，才會(huì)進(jìn)得來留得下。為此，政府至少應(yīng)提供養(yǎng)老醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等三個(gè)層次的保險(xiǎn)保障，提供便捷的、促進(jìn)市民提高自身身體、技能、素質(zhì)的機(jī)構(gòu)和設(shè)施，提供能夠自發(fā)促使市民不斷提升各方面能力、素養(yǎng)的環(huán)境，將享受公共服務(wù)的權(quán)利與居住地脫鉤，全面對接農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保兩個(gè)體系，在城鄉(xiāng)不完全統(tǒng)一、農(nóng)民工流而不遷或經(jīng)常返鄉(xiāng)的背景下，可以嘗試設(shè)計(jì)在城鄉(xiāng)之間無縫轉(zhuǎn)接的公共服務(wù)體系，比如在全國范圍內(nèi)設(shè)立“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”3，使農(nóng)民工不論在哪里，都可以攜帶，都可以享受到和“市民”一樣的公共服務(wù)。3.重構(gòu)地理空間，避免城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。居住權(quán)是農(nóng)民工獲得其他市民權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，也是品質(zhì)城市達(dá)標(biāo)的重要內(nèi)容。因此，政府要妥善安排好進(jìn)城農(nóng)民工的居住空間，不提倡修建特殊的、有區(qū)隔的農(nóng)民工集中安置區(qū)或安置點(diǎn)，而是積極主動(dòng)地將進(jìn)城農(nóng)民與城市低收入者一樣，納入城鎮(zhèn)“廉租房”和“經(jīng)濟(jì)適用房”規(guī)劃中。大力改造現(xiàn)有的棚戶區(qū)，充分考慮人口增長對交通和各種社會(huì)服務(wù)需求的增長，增加醫(yī)院、學(xué)校、休閑、運(yùn)動(dòng)等配套設(shè)施，充分考慮城市居民與農(nóng)民工的溝通、交流，4充分考慮市民的切身需求和具體感受，因?yàn)樗麄儾攀鞘朗来诖松⒎毖艿某鞘兄魅恕?.實(shí)施農(nóng)民工素質(zhì)提升工程，積淀可持續(xù)發(fā)展融城能力。任何一個(gè)社會(huì)、任何一個(gè)國家都不應(yīng)該讓接受教育成為一種奢望?！笆谌唆~，不如授人漁”。針對龐大的農(nóng)民工群體，必須開展大規(guī)模的免費(fèi)培訓(xùn)，可以建立約束機(jī)制，從國家層面將農(nóng)民工職業(yè)技能認(rèn)證體系融入國家職業(yè)資格鑒定體系當(dāng)中，成為農(nóng)民工在城市就業(yè)真正的門檻，給農(nóng)民傳遞一定的教育壓力；可以實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民工著眼于成為高素質(zhì)的現(xiàn)代城市產(chǎn)業(yè)工人和滿足自己對城市美好生活向往內(nèi)在意愿成為新市民的目標(biāo)，自我加壓，主動(dòng)鉆研業(yè)務(wù)技能知識(shí)，主動(dòng)學(xué)習(xí)城市公民基本道德規(guī)范，主動(dòng)提升個(gè)人資本存量；通過政府減稅或其他優(yōu)惠扶持政策，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施農(nóng)民工群體職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場上的競爭力，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要；遴選一批優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校，依托載體平臺(tái)，建立一批有特色的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)基地，形成分層次、一體化的職業(yè)教育供給體系。另外，由于大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城，還有讓子女接受更好教育的預(yù)期，因此政府還要努力關(guān)注并解決好二代農(nóng)民工教育起點(diǎn)、教育過程的公平問題。5.打造服務(wù)型政府，做好農(nóng)民工城市融入的頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)民工輸出地政府要進(jìn)一步完善各項(xiàng)“推出機(jī)制”：比如農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，健全流轉(zhuǎn)市場和交易平臺(tái)，加大對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)監(jiān)管，對長期在城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定收入且有住房的農(nóng)民工，可以保證他們在收益能得到補(bǔ)償、權(quán)益能得到保護(hù)的前提下，勸說他們自愿退出耕地和宅基地，將農(nóng)村土地的價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔鞘辛⒆愕奈镔|(zhì)資本；督促農(nóng)民工輸入地企業(yè)規(guī)范契約關(guān)系，構(gòu)建工資拖欠的事前預(yù)防機(jī)制、事中聯(lián)合督查機(jī)制以及事后嚴(yán)肅查處機(jī)制，切實(shí)解決好農(nóng)民工在城市的經(jīng)濟(jì)生存問題；改革政府考核辦法，將管理服務(wù)對象的農(nóng)民工作為政府年度考核的重要參與人和監(jiān)督人，將政府服務(wù)農(nóng)民工城市融入的成效納入各級(jí)政府相關(guān)部門的工作績效評價(jià)體系，從源頭加強(qiáng)對農(nóng)民工的關(guān)愛。6.致力于優(yōu)化群際關(guān)系，營造多主體和諧包容的氛圍。群際接觸理論認(rèn)為，各個(gè)群體之間產(chǎn)生偏見是因?yàn)橐粋€(gè)群體對另一群體缺乏完整甚至是存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)造成的，強(qiáng)調(diào)群體之間增加相互了解，減少群際偏見。5農(nóng)民工群體，你排斥或接納，歡迎或不歡迎，它都在城市里。各主體只有雙向理解認(rèn)同，互相接納，才能和諧共生。城市市民要尊重并接納農(nóng)民工，農(nóng)民工進(jìn)城所從事的行業(yè)與城市居民重合度并不高，彼此錯(cuò)位互補(bǔ)就業(yè)，形成更廣泛的包容性多元社會(huì)和文化；社區(qū)要樹立開放姿態(tài)，建立農(nóng)民工社區(qū)工作服務(wù)站等組織機(jī)構(gòu)，主動(dòng)創(chuàng)新基層治理機(jī)制，改進(jìn)群眾工作方法，通過紐帶網(wǎng)絡(luò)和橋梁網(wǎng)絡(luò)，將彼此熟悉和不熟悉的人們聯(lián)系起來，消除隔閡，滿足農(nóng)民工工具性需求；主流媒體要注意輿論方向，多宣傳報(bào)道農(nóng)民工在城市建設(shè)、社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造和保證人民正常生活秩序中發(fā)揮的正面作用，引導(dǎo)市民關(guān)注他們吃苦耐勞的精神和積極向上的生活追求，切實(shí)感受到農(nóng)民工的不容易和重要性；農(nóng)民工群體要努力再造社會(huì)資本。進(jìn)入城市后，失地農(nóng)民失去了建立在原有人際關(guān)系上的依賴感和安全感。在完成了生存適應(yīng)后，農(nóng)民工需要處理好與同事及上司的關(guān)系，增加業(yè)緣社會(huì)資本存量；處理好與鄰居的關(guān)系，構(gòu)建起新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)；進(jìn)一步編織好同鄉(xiāng)會(huì)這個(gè)熟人社會(huì)的重要關(guān)系網(wǎng)，拓展工會(huì)、農(nóng)民工自治組織等組織型社會(huì)資本，利用“朋友圈”拓展異質(zhì)性交往，推泄過量敵對情緒，重構(gòu)心理資本，不斷進(jìn)行心理調(diào)適，提高自身利益表達(dá)效能。

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作者：楊萍 王海峰