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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)地金融；農(nóng)地使用權(quán)抵押；制度創(chuàng)新；政策建議

論文摘要：為完善農(nóng)村金融服務(wù)組織體系，解決農(nóng)民中長(zhǎng)期貸款難問(wèn)題和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，迫切需要進(jìn)行以農(nóng)村土地使用權(quán)抵押為核心的農(nóng)地金融制度創(chuàng)新。為此，本文嘗試提出我國(guó)農(nóng)村土地金融制度設(shè)計(jì)，并提出相應(yīng)的配套改革措施和政策建議。

一、問(wèn)題的提出

為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問(wèn)題，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2006年12月20日了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)和實(shí)施，是中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的重大突破，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，必將對(duì)農(nóng)村金融起到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、完善體系、增加供給和改善服務(wù)的積極作用。然而，農(nóng)村金融的一些急需解決的突出問(wèn)題，比如農(nóng)民貸款難尤其是中長(zhǎng)期貸款難問(wèn)題不是僅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入就能解決的，其根本性的問(wèn)題甚至不是單靠金融就可以解決的。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2005年對(duì)全國(guó)29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的1962個(gè)農(nóng)戶(hù)的抽樣調(diào)查顯示，63％的農(nóng)戶(hù)有借款需求，實(shí)際發(fā)生過(guò)借款行為的農(nóng)戶(hù)占樣本的51％。在有借款經(jīng)歷的農(nóng)戶(hù)中，通過(guò)親戚朋友借款的占58％，從農(nóng)信社獲得貸款的僅占37％。據(jù)調(diào)研推算，目前大約僅25％的農(nóng)戶(hù)能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得信貸支持。并且農(nóng)信社貸款以短期貸款為主，短期貸款占當(dāng)年貸款余額的比重都在60％左右；對(duì)農(nóng)戶(hù)和鄉(xiāng)村企業(yè)調(diào)查中也反映，大部分農(nóng)戶(hù)和企業(yè)貸款都是短期貸款，貸款期限在10－12個(gè)月。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入后，我們相信能夠增加農(nóng)村金融服務(wù)供給，但涉農(nóng)貸款的期限結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，很難得到有效改善，因?yàn)槎唐趦?nèi)村鎮(zhèn)銀行等新生的農(nóng)村金融組織還不具備發(fā)放中長(zhǎng)期貸款的實(shí)力，即使正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和發(fā)展起來(lái)的新生農(nóng)村金融組織有發(fā)放中長(zhǎng)期貸款的實(shí)力，也會(huì)因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的合“規(guī)”資信問(wèn)題和“有財(cái)產(chǎn)而無(wú)銀行信用”的制度障礙，使其問(wèn)題不能得到很好的解決。所以，迫切需要我們?cè)趯?shí)踐中探索解決農(nóng)民貸款難和改善涉農(nóng)貸款期限結(jié)構(gòu)的新途徑和方法，而以農(nóng)村土地使用權(quán)抵押為核心的農(nóng)村土地金融市場(chǎng)制度的創(chuàng)新是一個(gè)重要的方面或突破點(diǎn)。這是對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)體系的完善，具有重要的理論和實(shí)踐意義，應(yīng)給予關(guān)注，并采取措施積極推進(jìn)其建設(shè)。

二、制度設(shè)計(jì)

(一)指導(dǎo)思想

農(nóng)村土地金融制度應(yīng)以推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化和制度效益的最大化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供有效的金融服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為立法指導(dǎo)思想。其制度構(gòu)建或創(chuàng)新的主要目標(biāo)：一是通過(guò)農(nóng)村土地使用權(quán)抵押，使土地經(jīng)營(yíng)者從金融機(jī)構(gòu)取得中長(zhǎng)期信貸資金投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是通過(guò)土地的資本化和農(nóng)村土地使用權(quán)與金融的內(nèi)在結(jié)合，使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到最大化的實(shí)現(xiàn)。三是通過(guò)農(nóng)村土地金融制度內(nèi)生機(jī)制的高效運(yùn)作，自主實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

(二)組織體系

土地金融業(yè)務(wù)的推行，必須有健全的組織機(jī)構(gòu)。從各國(guó)情況來(lái)看，合作經(jīng)營(yíng)土地金融機(jī)構(gòu)居多，亦較適合我國(guó)農(nóng)村土地絕大多數(shù)由集體所有和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的實(shí)際。同時(shí)考慮土地金融的性質(zhì)、各國(guó)土地金融專(zhuān)營(yíng)的趨勢(shì)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需要，我國(guó)應(yīng)籌建合作性土地金融機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性土地金融機(jī)構(gòu)和政策性土地金融機(jī)構(gòu)。在政府和有關(guān)部門(mén)的宏觀調(diào)控下，三者相互合作、配合、競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)，形成完善的土地金融機(jī)構(gòu)體系。

合作性土地金融機(jī)構(gòu)即土地合作金融組織。是指經(jīng)營(yíng)土地抵押貸款、土地出租等業(yè)務(wù)，并承擔(dān)國(guó)家金融扶助的非營(yíng)利性的農(nóng)民自治的土地合作金融法人。是農(nóng)戶(hù)在需要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金時(shí)，可根據(jù)情況，將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或者租給土地合作金融機(jī)構(gòu)，土地合作金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)戶(hù)所需資金的新型農(nóng)村合作金融組織。具體講，就是在政府財(cái)政和有關(guān)金融部門(mén)的扶持下，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民按照自愿原則，以農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的股權(quán)等為出資形式發(fā)起設(shè)立的，為入股社員服務(wù)、實(shí)行社員民主管理的社區(qū)性土地合作金融組織。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部建立的，可叫“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地金融合作社”，在村(自然村)內(nèi)部建立的，可稱(chēng)“村土地資金互助社”。農(nóng)戶(hù)家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在“土地金融合作社”或“土地資金互助社”進(jìn)行抵押貸款；“土地金融合作社”或“土地資金互助社”由農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)管理，接受政府和金融有關(guān)部門(mén)的調(diào)控和監(jiān)管，其利息收益的分配，由社員依照章程民主決定。農(nóng)村土地合作金融組織有一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程，并且組織形式也可以是多樣性的，而類(lèi)似于德國(guó)那樣的“土地抵押合作社”可能是其成熟的組織形式之一。

專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性土地金融機(jī)構(gòu)是專(zhuān)門(mén)從事土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的土地金融組織?，F(xiàn)行農(nóng)村金融體系中，經(jīng)授權(quán)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社都有能力承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，開(kāi)展業(yè)務(wù)創(chuàng)新。但農(nóng)地金融制度創(chuàng)建屬于外生性制度變遷，必須考慮到構(gòu)建中制度成本以及運(yùn)行中交易費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)等方面的約束。綜合分析以上因素，比較可行的是選用農(nóng)村信用社作為信用主體，在農(nóng)村信用社內(nèi)設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款辦理處”，專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的發(fā)放與回收等具體業(yè)務(wù)。待條件成熟時(shí)，發(fā)展成專(zhuān)營(yíng)性的土地金融公司。有的文獻(xiàn)認(rèn)為在農(nóng)村信用社內(nèi)設(shè)立的“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款辦理處”，似乎可以替代前述土地合作金融組織的作用，這種認(rèn)識(shí)是不可取的，在實(shí)踐中也是行不通的。因?yàn)檗r(nóng)村土地合作金融組織只有農(nóng)民自己來(lái)組建和管理，才能更好發(fā)揮其合作和互助的功能和作用，而我國(guó)成立幾十年的農(nóng)村信用合作社，事實(shí)上從未或并未發(fā)揮給它定位的功能和作用，不過(guò)倒是可利用其網(wǎng)點(diǎn)普遍和貼近農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)，從中成長(zhǎng)出專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性的土地金融組織如土地金融公司。有的文獻(xiàn)認(rèn)為考慮到我國(guó)的有關(guān)條件和組織體系費(fèi)用等因素不必設(shè)立專(zhuān)營(yíng)性的土地金融組織，這顯然是缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮的。

政策性土地金融機(jī)構(gòu)即國(guó)家土地銀行，在全國(guó)各省、自治區(qū)、計(jì)劃單列市設(shè)立分行。它的主要職能是：制定和組織實(shí)施國(guó)家土地金融政策；為其他土地金融機(jī)構(gòu)提供資金、指導(dǎo)和其他便利；審批土地使用權(quán)抵押申請(qǐng)，為土地經(jīng)營(yíng)者提供長(zhǎng)期低息貸款；發(fā)行或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行土地債券并負(fù)責(zé)還本付息等。起初，可在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行內(nèi)設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款部”，待條件成熟時(shí)，發(fā)展為或成立國(guó)家土地銀行。

以上三種土地金融機(jī)構(gòu)原則上同時(shí)發(fā)育和組建，并不斷發(fā)展和成熟。其中，合作性土地金融機(jī)構(gòu)是最基礎(chǔ)組織，專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性土地金融機(jī)構(gòu)是承上啟下的中間層組織，政策性土地金融機(jī)構(gòu)是最高管理和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，三者之間存在指導(dǎo)、合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，共同服務(wù)于農(nóng)村金融事業(yè)和“三農(nóng)”的發(fā)展。

(三)運(yùn)行辦法

成熟的運(yùn)作模式是：在政府有關(guān)部門(mén)的扶持下，國(guó)家土地銀行以土地充作抵押標(biāo)的物發(fā)行土地債券，廣泛籌集社會(huì)資金，然后通過(guò)專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性土地金融機(jī)構(gòu)和土地合作金融組織以較低利率貸給農(nóng)民等土地經(jīng)營(yíng)者，從而使土地經(jīng)營(yíng)者獲得低成本的中長(zhǎng)期信用支持。從土地經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)地金融制度體系運(yùn)行初期視角看，則是由土地經(jīng)營(yíng)者以項(xiàng)目計(jì)劃與土地使用權(quán)證向“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地金融合作社”或“村土地資金互助社”提出貸款申請(qǐng)；后者到“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款辦理處”申請(qǐng)辦理土地抵押貸款；“辦理處”經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序處理并經(jīng)“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款部”批準(zhǔn)后，辦理農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款事宜；若土地經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)狀況良好，并按規(guī)定還本付息，則借貸雙方在中止合同關(guān)系后，或者續(xù)訂貸款合同，或者形成穩(wěn)定的業(yè)務(wù)關(guān)系；對(duì)于經(jīng)營(yíng)不力、虧損嚴(yán)重、不能如期還本付息者，金融機(jī)構(gòu)依法對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行拍賣(mài)，處置收益用于彌補(bǔ)本金和利息收入，同時(shí)用于抵押貸款的農(nóng)地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。在農(nóng)地金融制度體系運(yùn)行的中期和成熟期，土地合作金融機(jī)構(gòu)也可經(jīng)國(guó)家土地銀行批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和辦理土地抵押貸款事宜，與專(zhuān)業(yè)(營(yíng))性土地金融機(jī)構(gòu)如土地金融公司形成競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)運(yùn)行態(tài)勢(shì)。當(dāng)然上述農(nóng)地金融制度體系及其業(yè)務(wù)的運(yùn)行是在政府和金融有關(guān)部門(mén)的調(diào)控和監(jiān)管下健康有序地進(jìn)行的。

三、配套措施與政策建議

農(nóng)地金融制度的創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的開(kāi)展，需要相應(yīng)的配套改革來(lái)保障，主要有以下幾點(diǎn)：

(一)賦予農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)，為農(nóng)地金融制度奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

我國(guó)農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有什么性質(zhì)，歷來(lái)有爭(zhēng)論，沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，目前存在著三種觀點(diǎn)：其一是物權(quán)說(shuō)；其二是債權(quán)說(shuō)；其三是由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化說(shuō)。2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二條第三款規(guī)定：“本法所稱(chēng)物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)?！备鶕?jù)該法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)中的用益物權(quán)性質(zhì)，那么權(quán)利人農(nóng)民就應(yīng)該對(duì)特定的物——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有直接支配和排他的權(quán)利。然而，農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有完整的物權(quán)性質(zhì)，表現(xiàn)在不享有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的直接支配和排他的權(quán)利，比如不能自主地處置其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押進(jìn)行投融資等，這顯然不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際要求，更是對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的一種不合理的法律束縛。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)名為一種物權(quán)，但在有關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐處理中又以債權(quán)性質(zhì)來(lái)對(duì)待，也是有悖法理的。所以，要適時(shí)賦予農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)，并完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)制度，以登記的方式公示，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開(kāi)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

(二)創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法制度，為農(nóng)地金融制度奠定法律保障

土地不僅是一種重要的生產(chǎn)資料，而且是不可再生的稀缺資源和重要的財(cái)產(chǎn)，土地權(quán)利因此成為各國(guó)法典中物權(quán)制度的核心。但是，就農(nóng)地使用權(quán)抵押制度的立法而言，我國(guó)已頒布的《物權(quán)法》相對(duì)于十幾年前頒布實(shí)施的《擔(dān)保法》并沒(méi)有突破，不但沒(méi)寫(xiě)明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可設(shè)抵押權(quán)，而且仍然原則上對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權(quán)禁止抵押，“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。對(duì)此，給出的解釋是：考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。但有關(guān)規(guī)定也給今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地。我們認(rèn)為：對(duì)于所有的城市近郊地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)而言，土地的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展功能是第一位的，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益要求充分實(shí)現(xiàn)，其傳統(tǒng)意義上的保障功能正在消失；不能把農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立與放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押對(duì)立起來(lái)，實(shí)際上二者是相輔相成的；我國(guó)地大物博，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大。所以，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權(quán)一概禁止抵押是不合時(shí)宜的，應(yīng)從法律上明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，加快制定我國(guó)《農(nóng)地抵押貸款法》，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等納入抵押設(shè)定，從法律上創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度，使土地由原來(lái)的傳統(tǒng)社會(huì)保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，并真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本，實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(三)政府積極參與和支持，為農(nóng)地金融制度提供服務(wù)保障

一是政府和有關(guān)金融部門(mén)對(duì)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)直接提供大量貼息貸款，或政府直接創(chuàng)辦土地金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，或購(gòu)買(mǎi)土地金融機(jī)構(gòu)的股份支持其發(fā)展。二是積極引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)組織和參與土地金融信用合作社，實(shí)行農(nóng)民互助、政府支持、民主參與、共同管理，保證土地金融信用合作社的健康發(fā)展。三是實(shí)施損失補(bǔ)償、特殊準(zhǔn)備金、救濟(jì)金等優(yōu)惠政策，發(fā)行土地債券籌集信貸資金，扶持土地金融事業(yè)。四是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面加以引導(dǎo)，提供方便。五是在法律和有關(guān)制度安排上加大創(chuàng)新力度，推動(dòng)農(nóng)地金融制度建設(shè)的試點(diǎn)，同時(shí)加快配套建設(shè)，積極推動(dòng)建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地金融制度，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供強(qiáng)有力的金融支持。