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金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“心臟”，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。一旦金融出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的破壞是致命的。亞洲金融危機(jī)已經(jīng)給新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家留下深刻的教訓(xùn)。隨著金融體制改革的深化和中國(guó)開放腳步的加快，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)之間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，部分經(jīng)營(yíng)管理不善，經(jīng)多種措施救助無(wú)效的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)將不可避免。近幾年，我國(guó)金融體系風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，自1995年中國(guó)人民銀行接管中銀信托投資公司以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)資不抵債退出市場(chǎng)的事件呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)。這不僅符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰”的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且也是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。然而，我國(guó)現(xiàn)已建立的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的目標(biāo)定位和處理方式，在運(yùn)作中帶有明顯的行政隨意性。為此，構(gòu)建基于市場(chǎng)原則之上的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的規(guī)范化、制度化、法律化，顯得尤為迫切和重要。

一、我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的狀況

我國(guó)金融業(yè)基本上是一種以公有制為主體的壟斷性行業(yè)，政府一直以國(guó)家信用為后盾，充當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的“護(hù)航者”。因此，在20世紀(jì)90年代中期之前，我國(guó)金融業(yè)基本上不存在市場(chǎng)退出問(wèn)題。依托計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入市場(chǎng)的各金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期生存于競(jìng)爭(zhēng)和淘汰壓力不足的舒適環(huán)境之中。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)體制和經(jīng)營(yíng)方式的缺陷不斷暴露，致使金融風(fēng)險(xiǎn)迅速積累并逐步顯現(xiàn)出來(lái)。在此背景下，政府放棄了對(duì)金融機(jī)構(gòu)一味予以保護(hù)的政策。1995年9月人民銀行接管中銀信托投資公司標(biāo)志著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)“無(wú)倒閉之虞”的神話從此終結(jié)，之后金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出問(wèn)題迅速擴(kuò)散到銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等各個(gè)金融領(lǐng)域。

然而，真正意義上的破產(chǎn)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言仍是一個(gè)難于觸及的話題。中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)謝平指出：迄今為止，只有1家金融機(jī)構(gòu)真正通過(guò)司法程序進(jìn)行了破產(chǎn)，那就是1998年的廣東省國(guó)際信托投資公司通過(guò)廣東省高級(jí)人民法院裁定由于資不抵債而實(shí)行破產(chǎn)。此外，還沒(méi)有哪家金融機(jī)構(gòu)是通過(guò)依法破產(chǎn)而退出金融市場(chǎng)。自從1998年央行對(duì)信托業(yè)、城市信用社和農(nóng)信社以及農(nóng)村“三會(huì)一部”等非法金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整頓以來(lái)，已經(jīng)有很多中小金融機(jī)構(gòu)退出了市場(chǎng)，但是它們并不是通過(guò)破產(chǎn)的形式退出，央行往往對(duì)它們采取了“關(guān)閉”而非讓它們“破產(chǎn)”。1998年，海南發(fā)展銀行因?yàn)閲?yán)重資不抵債和積聚了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)而被央行關(guān)閉，但是它并沒(méi)有被宣布破產(chǎn)。時(shí)隔6年，對(duì)海發(fā)行的清理結(jié)果至今還沒(méi)有公布，它的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處理也沒(méi)有見到官方的公開說(shuō)法。破產(chǎn)以前，海發(fā)行接收了海南省一些嚴(yán)重資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的城市信用社，結(jié)果不但沒(méi)有改變它們的狀況，反而被它們拖累而“關(guān)門”大吉。始于1998年的信托業(yè)第五次清理整頓，到2003年已經(jīng)基本完成。清理整頓前的239家信托投資公司只有60家左右得以保留，實(shí)現(xiàn)了重新登記。盡管清理整頓前幾乎所有信托公司都處于倒閉的邊緣，盡管中國(guó)光大信托、中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)公司等眾多信托公司先后被關(guān)閉，但是除了廣東國(guó)投以外，并沒(méi)有一家通過(guò)法律程序?qū)嵭衅飘a(chǎn)。目前全國(guó)110多家城市商業(yè)銀行中有許多家所以包袱沉重，就是因?yàn)檫@些城商行大多是由一些經(jīng)營(yíng)困難、事實(shí)上已瀕臨倒閉的城市信用社合并而成，通過(guò)合并很多城市信用社避免了破產(chǎn)的命運(yùn)。

二、我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制存在的問(wèn)題和缺陷

1.法律法規(guī)的缺失。到目前為止，我國(guó)尚無(wú)專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法。1986年頒布的《破產(chǎn)法》已不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的實(shí)際需要。我國(guó)《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》雖然規(guī)定了企業(yè)法人破產(chǎn)還債的程序，但沒(méi)有考慮到金融企業(yè)的特殊性質(zhì)，很難將其直接適用于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)?！吨袊?guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等金融法律雖然規(guī)定了人民銀行可對(duì)已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行實(shí)施接管，也規(guī)定了商業(yè)銀行合并、解散、被撤銷和被依法宣告破產(chǎn)的市場(chǎng)退出的法定形式，但大多僅為原則規(guī)定，缺乏可操作性，并且《商業(yè)銀行法》并不適用于非銀行金融機(jī)構(gòu)?！督鹑跈C(jī)構(gòu)撤消條例》則沒(méi)有解決在行政清算下的債務(wù)問(wèn)題，既不還債，也不破產(chǎn)，所以，它既不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也不代表未來(lái)的發(fā)展方向，使清算陷入死胡同。而且，現(xiàn)有的法律體系對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的有關(guān)規(guī)則缺乏詳細(xì)準(zhǔn)確的表達(dá)，法律條文過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙和分散，導(dǎo)致政府處理金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出隨意性較強(qiáng)，缺乏一種有效的約束機(jī)制來(lái)制約其行為和權(quán)力。

2.“行政性退出”的色彩明顯，政府介入過(guò)深，導(dǎo)致市場(chǎng)退出機(jī)制失衡。我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌中，金融體制的市場(chǎng)化改革明顯滯后于總體改革。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的制度安排上，長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政府全權(quán)干預(yù)處理，不僅使金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出難以實(shí)現(xiàn)初衷，而且使政府付出的成本較高，對(duì)于維護(hù)國(guó)家金融安全會(huì)產(chǎn)生消極影響，加之政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)日益加重，通貨膨脹壓力可能不斷加大。另外，政府全面接管與直接干預(yù)可能助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有較好地體現(xiàn)損失分擔(dān)原則，在一定程度上可能肋長(zhǎng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)理人員的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

3.有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置手段存在缺陷。目前我國(guó)處置有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的手段主要有兩種：一是政府指定一家健康金融機(jī)構(gòu)托管或者合并有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機(jī)構(gòu)；二是將有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，組織對(duì)關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算工作。然而在實(shí)踐中這兩種做法都暴露出許多問(wèn)題。接管或合并的方法并沒(méi)有消除風(fēng)險(xiǎn)，反而將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)給健康的金融機(jī)構(gòu)，海發(fā)行的關(guān)閉就是一個(gè)典型的例子。當(dāng)初海發(fā)行是由效益較好的海南信托投資公司合并了4家當(dāng)時(shí)已存在龐大債務(wù)和巨額虧損的信托公司為基礎(chǔ)成立的，之后又被迫接管了已發(fā)生大面積支付危機(jī)的28家城市信用社，成立不久就背上了沉重的債務(wù)包袱，不僅沒(méi)能挽救城市信用社，反而自己也很快地陷入了支付危機(jī)。而采取中央銀行提供再貸款的方法，會(huì)使貨幣政策的有效性受到影響，有可能引發(fā)通貨膨脹，也使得中央銀行不良債權(quán)增加。

4.援助資金的來(lái)源單一。從我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的資金援助來(lái)源看，主要是中央銀行再貸款和財(cái)政間接出資進(jìn)行救援。而且，救援資金一般是直接用于保證兌付自然人存款，以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?？傮w上看，援助資金單一有限，沒(méi)有體現(xiàn)損失分擔(dān)的原則和市場(chǎng)化的原則。從另一個(gè)角度看，中央銀行救助性再貸款本身是代替財(cái)政履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的公共資金，只是在國(guó)家財(cái)力有限和缺乏存款保險(xiǎn)制度的情況下，由中央銀行獨(dú)立承擔(dān)了救助資金。因此，這部分再貸款具有“準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)貼”性質(zhì)。然而這一形式可能弱化了存款人的存款銀行選擇，并且使有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)過(guò)多依賴中央銀行救肋，原有股東的責(zé)任得以減輕。尤其在處理地方有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，一些地方政府將金融風(fēng)險(xiǎn)向中央一推了之的可能性難以避免。

三、營(yíng)造我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的良好環(huán)境

我國(guó)應(yīng)積極創(chuàng)造條件來(lái)完善以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度安排，逐步減少政府對(duì)有問(wèn)題銀行處理的直接干預(yù)。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度安排上，盡可能按照市場(chǎng)化原則處理，引入市場(chǎng)手段，建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制與政府按規(guī)則干預(yù)的原則。具體包括以下幾個(gè)方面的制度建設(shè)：

1.健全和完善法律法規(guī)，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律支待，使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出依法有序規(guī)范進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)和金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡快制定頒布有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律法規(guī)以及與之相配套的實(shí)施細(xì)則和操作原則，如《金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算管理方法》等等。在立法過(guò)程中，必須在借鑒國(guó)外金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的金融現(xiàn)實(shí)，對(duì)法律的適用范圍市場(chǎng)退出界限與標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)退出的程序與原則等問(wèn)題予以明確的規(guī)定。

2.建立存款保險(xiǎn)制度。保護(hù)小儲(chǔ)戶的利益和維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性是建立存款保險(xiǎn)制度的兩個(gè)最基本的理由。同時(shí)，存款保險(xiǎn)不僅僅是一種保護(hù)存款人利益的補(bǔ)救措施，對(duì)維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、提高金融市場(chǎng)效率更有著積極的意義。宜參照國(guó)外實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)特點(diǎn)和實(shí)際，盡快建立起適合我國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，組建全國(guó)性股份制保險(xiǎn)公司，由金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政等部門參股，融投資、援助、解困、保險(xiǎn)功能于一體，以保護(hù)存款人的利益和銀行資信不受損害。需要指出的是，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的參股宜采取全部強(qiáng)制參加的方式，以便于從總體上維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定。

3.在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的處理中，應(yīng)弱化行政干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)手段作用的發(fā)揮。從以上分析可見，當(dāng)前我國(guó)解決有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出基本是以政府干預(yù)為主。但是政府的過(guò)多干預(yù)不僅不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的根本消除，同時(shí)還會(huì)制約市場(chǎng)退出制度作用的發(fā)揮。為此，管理層應(yīng)積極創(chuàng)造條件來(lái)完善以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的處理手段，逐步減少政府對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處理的直接干預(yù)。筆者認(rèn)為我國(guó)政府可以考慮讓人民銀行設(shè)立專職部門或指定某個(gè)資產(chǎn)管理公司，由其依據(jù)市場(chǎng)原則和法律法規(guī)來(lái)處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出。

4.多渠道籌集援助資金。國(guó)外在救援有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，資金來(lái)源十分廣泛，而且很少采用我國(guó)慣用的中央銀行直接發(fā)放純信用再貸款的救助資金形式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)貨幣政策獨(dú)立性的要求也在提高，中央銀行采取直接發(fā)放信用貸款救助形式的弊端將會(huì)不斷顯現(xiàn)。因此要逐漸向國(guó)際通行做法接軌，開辟多樣化的援助資金，包括發(fā)行次級(jí)債券或特別國(guó)債籌集資金，由原有股東增資或引入新股東出資，中央銀行采取再貼現(xiàn)、有擔(dān)保的再貸款間接提供救助資金等手段。援助資金的多樣化也有利于損失的分擔(dān)，并對(duì)各方的責(zé)任予以明確和制約。這也將有效避免對(duì)中央銀行行使貨幣政策的負(fù)面影響。

5.引導(dǎo)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)積極開展以購(gòu)并為主的主動(dòng)性市場(chǎng)退出。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度對(duì)金融機(jī)構(gòu)之間基于商業(yè)基礎(chǔ)上的收購(gòu)兼并等主動(dòng)性市場(chǎng)退出未能給予應(yīng)有的重視。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出卻更加注重以購(gòu)并為主的主動(dòng)性市場(chǎng)退出。20世紀(jì)90年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家金融業(yè)掀起一浪高過(guò)一浪的購(gòu)并狂潮，把這一特征表現(xiàn)得淋漓盡致。隨著我國(guó)金融服務(wù)領(lǐng)域的逐步開放，眾多“航空母艦型”的外資金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必將蜂擁而入。相比之下，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在資本總額、經(jīng)營(yíng)規(guī)模等方面的劣勢(shì)不言而喻。因此，金融業(yè)“重新洗牌”已經(jīng)勢(shì)在必行。為此，政府應(yīng)盡快制訂相應(yīng)的政策法規(guī)，引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)積極開展收購(gòu)、兼并，使各金融機(jī)構(gòu)迅速實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和特色化經(jīng)營(yíng)，以此優(yōu)化金融業(yè)的資源配置，提高抵御外資金融機(jī)構(gòu)沖擊的能力。

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