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摘要隨著金融業(yè)混業(yè)經營和金融全球化的深入發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管模式已不適應我國金融業(yè)的發(fā)展。通過比較英、美、德、日四國金融監(jiān)管模式，結合我國目前金融監(jiān)管中存在的問題，認為我國目前應建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，并給出了建立統(tǒng)一監(jiān)管模式的途徑建議。

關鍵詞金融監(jiān)管混業(yè)經營統(tǒng)一監(jiān)管途徑

我國加入WTO后，金融對外開放的步伐明顯加快，國際金融環(huán)境的變化，使我國金融機構對混業(yè)經營需求日益增強，政府對分業(yè)經營的限制開始松動，開始嘗試逐步向混業(yè)經營模式轉變或為混業(yè)經營預留空間?；鞓I(yè)經營已呈不可阻擋的趨勢。這就為我國的金融監(jiān)管提出了新的課題——金融監(jiān)管何去何從？

1我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.1我國金融監(jiān)管的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是分業(yè)監(jiān)管模式。1983年，工商銀行作為國有商業(yè)銀行從中國人民銀行中分離出來，實現(xiàn)了中央銀行與商業(yè)銀行的分離，標志著現(xiàn)代金融監(jiān)管模式初步成形。當時，人民銀行作為超級中央銀行既負責貨幣政策制定又負責對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行監(jiān)督。這時的專業(yè)銀行雖然對銀行經營業(yè)務有較嚴格的分工，但并不反對銀行分支機構辦理附屬信托公司，并在事實上成為一種混業(yè)經營模式。1984～1993年，混業(yè)經營、混業(yè)監(jiān)管的特征十分突出。20世紀90年代，隨著金融衍生產品的不斷增加，以及資本市場和保險業(yè)的迅速發(fā)展，1992年10月26日中國證監(jiān)會成立；1998年11月18日，中國保監(jiān)會成立，進一步把對證券、保險市場的監(jiān)管職能從人民銀行剝離出來；2003年初銀監(jiān)會的成立，使中國金融業(yè)“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”的框架最終完成，由此形成了我國“一行三會”的金融監(jiān)管體制。其中，銀監(jiān)會主要負責銀行業(yè)的監(jiān)管，包括四大國有商業(yè)銀行、三家政策性銀行和十大股份制銀行，以及規(guī)模不一的各地近百家地方金融機構；保監(jiān)會負責保險業(yè)的監(jiān)管；證監(jiān)會負責證券業(yè)的監(jiān)管；人民銀行則負責貨幣政策制定。2004年6月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會公布了《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，明確指出三家監(jiān)管機構建立“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”和“經常聯(lián)系機制”。《備忘錄》還提出，可以邀請中國人民銀行、財政部以及其它相關部委參加“聯(lián)席會議”和“經常聯(lián)系”會議?！秱渫洝返墓紭酥局O(jiān)管聯(lián)席會議機制的正式建立，并確立了金融控股公司的主監(jiān)管制度?！秱渫洝分刑岢?，對金融控股公司的監(jiān)管仍應堅持分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股集團的母公司按其主要業(yè)務的性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對子公司和各職能部門，按業(yè)務性質實行分業(yè)監(jiān)管。

1.2我國當前金融監(jiān)管模式的缺陷

（1）缺乏信息共享和行動的一致性。由于“三會”彼此地位平等，沒有從屬關系，各監(jiān)管者可能對本部門的市場情況考慮的較多，而對相關市場則不太關心。盡管建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機制，但監(jiān)管聯(lián)席會議機制更多地表現(xiàn)為部門之間利益的均衡和協(xié)調，信息溝通和協(xié)同監(jiān)管仍比較有限。

（2）可能產生跨市場的金融風險。當金融機構的業(yè)務范圍越來越廣、涉及多個金融市場時，分業(yè)監(jiān)管的模式使得同一金融機構雖在不同的金融市場上經營，但卻面對不同的監(jiān)管者，缺少統(tǒng)一金融監(jiān)管的約束，故在決策時缺乏全局利益考慮，容易滋生局部市場投機行為。因此，綜合經營趨勢與分業(yè)監(jiān)管的不匹配可能產生一些跨市場的金融風險。

（3）致使金融創(chuàng)新乏力。在分業(yè)監(jiān)管模式下，由于各個監(jiān)管者都選擇直接管制的監(jiān)管方式，對所監(jiān)管范圍內的市場風險過于謹慎，對所有創(chuàng)新產品進行合規(guī)性審查，強制金融機構執(zhí)行其規(guī)定的資本要求，從而增加了金融監(jiān)管的社會成本；而金融機構創(chuàng)新產品研發(fā)成本居高不下，同時又需要背負沉重的創(chuàng)新產品審查成本，則抑制了金融創(chuàng)新的動力。

2金融監(jiān)管模式的國際比較分析

2.1美國模式

在混業(yè)經營前提下，美國仍然采用分業(yè)監(jiān)管模式，既沒有合并各監(jiān)管機構成立一個統(tǒng)一的監(jiān)管當局，也沒有設立專門針對混業(yè)經營的監(jiān)管部門。在金融控股公司框架下，美國仍然采取機構監(jiān)管的方式，集團下屬的銀行子公司仍然由原有的(聯(lián)邦或州)主要銀行監(jiān)管機構進行監(jiān)督和檢查。為了從總體上對金融控股公司進行監(jiān)督，《金融服務現(xiàn)代化法案》規(guī)定，美聯(lián)儲是金融控股公司的“傘型監(jiān)管者”，從整體上評估和監(jiān)管金融控股公司，必要時對銀行、證券、保險等子公司擁有仲裁權。同時，該法案規(guī)定當各具體業(yè)務的監(jiān)管機構認為美聯(lián)儲的監(jiān)管措施不當時，可優(yōu)先執(zhí)行各監(jiān)管機構自身的制度，以起到相互制約的作用。在協(xié)調性和兼容性方面，要求美聯(lián)儲、證券管理機構與保險管理部門加強協(xié)調與合作，相互提供關于金融控股公司和各附屬子公司的財務、風險管理和經營信息。美聯(lián)儲在履行監(jiān)管職責時，一般不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機構，而應盡可能采用其功能監(jiān)管部門的檢查結果，以免形成重復監(jiān)管。

2.2德國模式

德國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性是大家公認的，這自然也與它的金融監(jiān)管制度有關。德國實行的是全能銀行制度，即商業(yè)銀行不僅可以從事包括銀行、證券、基金、保險等在內的所有金融業(yè)務，而且可以向產業(yè)、商業(yè)大量投資，成為企業(yè)的大股東，具有業(yè)務多樣化和一站式服務的特點。德國的全能銀行能夠滲透到金融、產業(yè)、商業(yè)等各個領域，在國民經濟中起著主導作用。為了減少和控制風險，德國政府對全能銀行的經營行為進行了嚴格的監(jiān)管和一定的限制。例如，規(guī)定銀行的投資總額不得超過其對債務負責的資本總額；代客戶出售證券可以賣給銀行自己，但價格不得低于官價；代客戶買入證券可以收購銀行自有的證券，但價格不得高于官價等。德國雖然實行全能銀行制度，但仍實行分業(yè)監(jiān)管。德國的聯(lián)邦金融監(jiān)管司下有銀行、證券、保險三個監(jiān)管局，獨立運作，分業(yè)監(jiān)管。德國銀行監(jiān)管的法律基礎是《聯(lián)邦銀行法》和《信用制度法》(KWG)?！堵?lián)邦銀行法》目的在于保障銀行業(yè)的穩(wěn)定性和債權人的利益，它規(guī)定了聯(lián)邦銀行在金融監(jiān)管方面的權力?！缎庞弥贫确ā芬?guī)定了從事信用活動的金融機構，要在哪些方面接受監(jiān)管。根據(jù)規(guī)定，德國的金融監(jiān)管主要來自兩個方面，即聯(lián)邦金融監(jiān)管局和德國聯(lián)邦銀行。聯(lián)邦金融監(jiān)管局是德國聯(lián)邦金融業(yè)監(jiān)督的主要機構。德國聯(lián)邦銀行是德國的中央銀行。由于聯(lián)邦金融監(jiān)管局沒有次級機構，具體的金融監(jiān)管工作由聯(lián)邦銀行的分支機構代為執(zhí)行，執(zhí)行效果反饋給聯(lián)邦金融監(jiān)管局。聯(lián)邦金融監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行的職能界定為：主管權屬于聯(lián)邦金融監(jiān)管局；在制定重大的規(guī)定和決策時，聯(lián)邦金融監(jiān)管當局必須和聯(lián)邦銀行協(xié)商并取得一致；聯(lián)邦銀行和金融監(jiān)管局相互共享信息。

2.3英國模式

英國的混業(yè)經營采用了金融控股集團模式。英國金融控股集團的母公司多為經營性的控股公司，且一般經營商業(yè)銀行業(yè)務，而證券、保險等業(yè)務則通過子公司來經營。同時，英國的金融控股集團內部有較嚴格的防火墻制度，以防止各業(yè)務的風險在集團內部擴散。英國的監(jiān)管體系已由分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管。1998年，英國整合了所有的金融監(jiān)管機構，建立了金融服務監(jiān)管局，由其統(tǒng)一實施對金融機構的監(jiān)管。2000年又頒布了《金融服務和市場法》，從而實現(xiàn)了由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的轉變。2001年12月1日，F(xiàn)SA依照《2000年金融服務和市場法》規(guī)定，正式行使其對金融業(yè)的監(jiān)管權力和職責，直接負責對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。FSA也獲得了一些其前任監(jiān)管機構所沒有的監(jiān)管權力，例如關于消除市場扭曲或濫用、促進社會公眾對金融系統(tǒng)的理解和減少金融犯罪等。

2.4日本模式

日本戰(zhàn)后5O多年的金融監(jiān)管體制一直是一種行政指導型的管制。大藏省負責全國的財政與金融事務，把持對包括日本銀行在內的所有金融機構的監(jiān)督權，大藏省下設銀行局、證券局和國際金融局。銀行局對日本銀行、其他政府金融機構以及各類民間金融機構實施行政管理和監(jiān)督。證券局對證券企業(yè)財務進行審查和監(jiān)督。國際金融局負責有關國際資本交易事務以及利用外資的政策制定與實施。這種監(jiān)管體制的行政色彩十分濃厚，大藏省在監(jiān)管中經常運用行政手段，對金融機構進行干預。1997年，日本政府進行了金融改革，取消了原來對銀行、證券、信托子公司的業(yè)務限制，允許設立金融控股公司進行混業(yè)經營。同年6月，日本頒布了《金融監(jiān)督廳設置法》，成立了金融監(jiān)督廳，專司金融監(jiān)管職能，證券委也從大藏省劃歸金融監(jiān)督廳管轄。1998年末，又成立了金融再生委員會，與大藏省平級，金融監(jiān)督廳直屬于金融再生委，大藏省的監(jiān)管權力大大削弱。2000年，金融監(jiān)督廳更名為金融廳，擁有原大藏省檢查、監(jiān)督和審批備案的全部職能。2001年，大藏省改名為財務省，金融行政管理和金融監(jiān)管的職能也分別歸屬給財務省和金融廳。金融廳成為單一的金融監(jiān)管機構，從而形成了日本單一化的混業(yè)金融監(jiān)管體制。

比較以上四種模式，美國模式可以稱為“雙元多頭金融監(jiān)管體制”，即中央和地方都對銀行有監(jiān)管權，同時每一級又有若干機構共同行使監(jiān)管職能。聯(lián)邦制國家因地方權力較大往往采用這種監(jiān)管模式。德國、英國模式基本可以劃為“單元多頭金融監(jiān)管體制”，其優(yōu)點是，有利于金融體系的集中統(tǒng)一和監(jiān)管效率的提高，但需要各金融管理部門之間的相互協(xié)作和配合。從德國、英國的實踐來看，人們習慣和贊成各權力機構相互制約和平衡，金融管理部門之間配合是默契的，富有成效的。然而，在一個不善于合作與法制不健全的國家里，這種體制難以有效運行。而且，這種體制也面臨同雙元多頭管理體制類似的問題，如機構重疊、重復監(jiān)管等。雖然德國和英國同劃為“單元多頭金融監(jiān)管體制”，但是德國模式和英國模式相比，更加強調其銀行監(jiān)管局、證券監(jiān)管局和保險監(jiān)管局之間既要相互協(xié)作而且還要保持各自的獨立。而日本的金融監(jiān)管事務完全由金融廳負責，因此日本模式可以劃為“集中單一金融監(jiān)管模式”，其優(yōu)點：金融管理集中，金融法規(guī)統(tǒng)一，金融機構不容易鉆監(jiān)管的空子；有助于提高貨幣政策和金融監(jiān)管的效率，克服其他模式的相互扯皮、推卸責任弊端，為金融機構提供良好的社會服務。但是，這種體制易于使金融管理部門養(yǎng)成官僚化作風，滋生腐敗現(xiàn)象。

3對我國金融監(jiān)管模式選擇的建議

3.1我國的混業(yè)監(jiān)管的模式選擇

通過國外模式的分析比較，筆者認為德國模式值得我國借鑒，即建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管當局，下設銀行、證券和保險三個監(jiān)管部門，實行一種混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的混合模式。

這種模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，銀行、證券和保險三個監(jiān)管部門相互獨立，各部門對自己的職能范圍較為明確，有利于各部門進行專業(yè)化管理。同時各部門之間可以形成一定的競爭，從而有效地提高監(jiān)管效率。其次，由于三個監(jiān)管部門統(tǒng)一在一個監(jiān)管當局下，因此有利于各部門之間的信息交流和合作，能夠同時對分業(yè)經營和混業(yè)經營的金融機構進行監(jiān)管，從而避免出現(xiàn)監(jiān)管的真空和重疊，同時也有利于根據(jù)金融市場的變化在各部門之間合理分配監(jiān)管資源。再次，我國金融混業(yè)的主要形式，即金融控股集團，具有“集團混業(yè)、個人分業(yè)”的特點，而德國模式下的監(jiān)管機構設置與這種金融機構設置相對應，因此其監(jiān)管效果會更好。最后，這種混業(yè)監(jiān)管模式的建立是將我國現(xiàn)有的三個監(jiān)管委員會進行整合，不需要重新設立或撤銷機構，既能減少現(xiàn)行體制下機構和功能重復設置導致的資源浪費，又使得改革的社會成本最低。

具體對我國來說，首先可以在中國人民銀行成立一個分部，專門負責處理全國金融監(jiān)管事務，并從銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會抽調人員和資源設立一個協(xié)調委員會。該委員會受人民銀行管轄。其主要職能是：三個監(jiān)管委員會收集的各種信息和數(shù)據(jù)匯集到協(xié)調委員會，由該委員會負責整理和分析，建立相應的金融信息數(shù)據(jù)庫，結果由三個監(jiān)管委員會共享，并且與中國人民銀行、財政部等部委的數(shù)據(jù)庫進行實時的交流和互換；協(xié)調委員會沒有監(jiān)管權力，僅負責三個監(jiān)管委員會之間的協(xié)調與合作，負責召集聯(lián)席會議和經常聯(lián)系會議，并由協(xié)調委員會與中國人民銀行、財政部等相關部委進行溝通和聯(lián)系。為了節(jié)約成本，可以成立協(xié)調委員會常務委員會，進行日常協(xié)調。

3.2建立適合我國混業(yè)監(jiān)管模式的途徑

（1）對現(xiàn)行的中央銀行法、商業(yè)銀行法、證券法和保險法等進行修改，確立混業(yè)經營的合法地位，為金融機構進行混業(yè)經營預留空間，并鼓勵金融機構進行金融創(chuàng)新。針對現(xiàn)行的混業(yè)經營的機構和方式，制定相關的法律法規(guī)，使得監(jiān)管機構有法可依。

（2）構建適應《新巴塞爾協(xié)議》的銀行業(yè)風險監(jiān)管框架。盡管巴塞爾委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監(jiān)管特權，也并不強求成員國在監(jiān)管技術上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會提出的原則影響到全球主要國家的跨國銀行，因而這些原則在事實上成為許多國際性銀行遵守的共同原則。中國作為國際清算成員國，尤其是加入WTO后，隨著外資銀行的大量涌入，金融全球化、一體化的步伐加快。在新的形勢下，我國必須按照《新協(xié)議》的要求，針對《新協(xié)議》的原則和監(jiān)管框架及時采取措施，以適應國際銀行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的需要。

（3）轉變監(jiān)管理念，加快監(jiān)管創(chuàng)新。一是要調整監(jiān)管目標，二是將監(jiān)管重心轉移到新業(yè)務、新品種的監(jiān)管上來；三是監(jiān)管手段要創(chuàng)新，改變目前金融監(jiān)管“救火隊”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)專業(yè)化的監(jiān)管；四是加強金融立法的創(chuàng)新，一方面對中國現(xiàn)行金融監(jiān)管法律法規(guī)進行系統(tǒng)清理，另一方面，補充制定新的金融監(jiān)管法律規(guī)范。

（4）注重金融監(jiān)管專業(yè)人才的培養(yǎng)和選拔。在這里，我們不得不承認和尊重監(jiān)管的專業(yè)性。金融業(yè)是現(xiàn)代經濟的核心，其組織形式和業(yè)務活動相當復雜，是最體現(xiàn)技術性與專業(yè)性的領域。金融監(jiān)管專業(yè)化是必然選擇，其運作離不開強大的專家體系。因此，選拔專業(yè)監(jiān)管者必須極度看重專業(yè)能力。在機構、人員設置上摒棄“官本位”。

（5）建立有效的危機處理機制和存款保險制度。由于金融業(yè)的高風險性，出現(xiàn)金融機構破產倒閉是不可避免的。因此，建立有效的危機處理機制和存款保護制度是必不可少的。只有這兩種制度的存在，才能將金融機構破產倒閉的發(fā)生率降到最低，最大限度地保護存款人的利益，從而維護金融秩序和社會的穩(wěn)定。

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