導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村信用社金融功能探討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村信用合作社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村信用社)作為我國(guó)農(nóng)村金融領(lǐng)域中的唯一的、正式的合作金融機(jī)構(gòu)，自從產(chǎn)生后便隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制與金融體制的變革而屢經(jīng)周折和變遷。在整個(gè)變遷過(guò)程中，農(nóng)村信用社服務(wù)功能的變異，是引起眾多學(xué)者激烈討論的焦點(diǎn)之一。本文的中心論題是：金融(對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)的)功能，從根本上講，取決于金融產(chǎn)權(quán)的有效安排。國(guó)家在金融產(chǎn)權(quán)安排過(guò)程中，具有必不可缺的作用，但是國(guó)家的不恰當(dāng)?shù)慕槿胪斐僧a(chǎn)權(quán)的殘缺或失落，從而導(dǎo)致金融產(chǎn)權(quán)安排的功能異化。建國(guó)后，40多年來(lái)的中國(guó)農(nóng)村信用社的變遷軌跡表明：國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的“姿意”破壞，使得農(nóng)村信用社的功能發(fā)生異化。

一、前人的研究

(一)產(chǎn)權(quán)制度的重要性

自科斯和阿爾欽、德姆塞茨、巴澤爾和張五常等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的開(kāi)創(chuàng)性工作以來(lái)，人們逐漸意識(shí)到，所有權(quán)的安排對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源的配置，已經(jīng)顯得越來(lái)越重要了?？扑筟1]認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)世界里，既然存在著交易費(fèi)用不為零和信息非對(duì)稱(chēng)，那么產(chǎn)權(quán)制度就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行為和經(jīng)濟(jì)效率發(fā)生作用。德姆塞茨[2]進(jìn)一步指出，如果使經(jīng)濟(jì)效率的潛力發(fā)揮出來(lái)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的某些變化是必要的。據(jù)此，有效率的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要影響。

(二)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)組織(產(chǎn)權(quán))的關(guān)系

在現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)和交易的活動(dòng)中，由于經(jīng)濟(jì)主體的多樣性、復(fù)雜性，產(chǎn)權(quán)規(guī)則不可能完全依賴(lài)于私人承諾來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，國(guó)家的有效保護(hù)就顯得必不可少了，[3]即具有“排他性收益”的產(chǎn)權(quán)有效履行需要國(guó)家強(qiáng)制性的實(shí)施。然而國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)提供的保護(hù)，并不是免費(fèi)的，要為保護(hù)所有權(quán)所能花費(fèi)的資源最終來(lái)自產(chǎn)權(quán)的“負(fù)賦”。[4]因而自所有權(quán)一開(kāi)始確立起來(lái)，就注定了與國(guó)家發(fā)生聯(lián)系。

這樣，一方面，國(guó)家為產(chǎn)權(quán)提供保護(hù)，另一方面，產(chǎn)權(quán)通過(guò)其“負(fù)賦”而向國(guó)家支付服務(wù)租金，以此為產(chǎn)權(quán)所有者形成確定的、合理的預(yù)期。自然而然，在產(chǎn)權(quán)與國(guó)家之間形成一個(gè)“公平交易”，即有效的產(chǎn)權(quán)安排就可以在一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)穩(wěn)定存在，并以此有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而。根據(jù)諾思[5]的研究，在人類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中，無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)是一種常態(tài)。據(jù)此，諾思提出了一個(gè)關(guān)于國(guó)家的分析模型，以分析國(guó)家在制度安排和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。在那里，國(guó)家是被看作具有使統(tǒng)治者租金(效用)最大化的方式和工具，同時(shí)也愿意在此前提下降低交易費(fèi)用以使稅收增加。但是，上述的兩個(gè)目的，并不總是完全一致的，即存在著這樣的矛盾事實(shí)：有效率的產(chǎn)權(quán)會(huì)提高統(tǒng)治者的財(cái)政收入，但由于交易費(fèi)用(監(jiān)督、檢測(cè)和課征賦稅)可能減少統(tǒng)治者的稅收，同時(shí)有效率的產(chǎn)權(quán)也可能危及統(tǒng)治者的政治基礎(chǔ)；另一方面，一個(gè)國(guó)家所面臨的競(jìng)爭(zhēng)約束，又使統(tǒng)治者必須不能觸犯有勢(shì)力的選民，所以統(tǒng)治者會(huì)同意一個(gè)有利于這些集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而無(wú)視對(duì)其效率所造成的影響。因而，常常出現(xiàn)國(guó)家及其人不能抵御短期租金增加的誘惑，使得無(wú)效率產(chǎn)權(quán)存在，從歷史上看，就表現(xiàn)為無(wú)效率產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期存在。

另外，國(guó)家及其人往往出于其它方面的考慮，對(duì)所擁有的資源的使用不一定與私人所有者遵循的利潤(rùn)最大化原則相同。即國(guó)家或其人往往從自身效用出發(fā)，而忽視私人所有者的交易原則，進(jìn)而造成私人所有權(quán)殘缺。因此德姆塞茨[2]指出：“所有權(quán)殘缺”之所以如此，是因?yàn)榭刂茝U除私有權(quán)利束的職位已被安排給了國(guó)家，或已由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。很顯然，所有權(quán)殘缺是國(guó)家侵權(quán)的一種結(jié)果。

(三)假設(shè)

產(chǎn)權(quán)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所闡述的“排他性收益”的產(chǎn)權(quán)安排對(duì)經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要的作用。而被視為在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織(即國(guó)家)一旦介入產(chǎn)權(quán)的履行與實(shí)施，則必然帶來(lái)強(qiáng)制性的特點(diǎn)，從而能有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的實(shí)現(xiàn)；但是，國(guó)家在介入產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，又由于其具有自身特殊的效用偏好，借用于暴力潛能的工具，可以無(wú)視有效率產(chǎn)權(quán)的存在，或?qū)τ行十a(chǎn)權(quán)的侵害。因而，本文提出一個(gè)假設(shè)：農(nóng)村合作金融組織(農(nóng)村信用社)功能的正常實(shí)現(xiàn)，取決于農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度的有效安排。國(guó)家在農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的過(guò)程中，具有舉足輕重的作用。但是國(guó)家或其人往往更注重短期租金的增加，往往憑借其暴力潛能的工具，隨意對(duì)有效的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)進(jìn)行侵害，致使農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的殘缺或失落，所引起的最終結(jié)果是農(nóng)村合作金融功能異化。

二、農(nóng)村合作金融功能異化的表征

一般來(lái)講，合作金融是在合作經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是以金融資產(chǎn)參與合作并為合作組織成員提供金融服務(wù)的經(jīng)濟(jì)金融形式。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，參與合作金融的成員大多數(shù)是金融活動(dòng)中的弱勢(shì)者，即他們無(wú)法較好地獲得商業(yè)性金融服務(wù)，但又有融通資金的需求。這樣，這些金融弱勢(shì)者就聯(lián)合起來(lái)組建互助性質(zhì)的合作金融組織，并且以簡(jiǎn)便的手續(xù)和較低的利率，向社員提供金融服務(wù)，以解決金融弱勢(shì)者的個(gè)人融資困境。具體到我國(guó)的農(nóng)村信用社，(注：《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》如此定義：“是指經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，有社員入股，實(shí)行社員民主管理，主要為社員(農(nóng)民)提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)”。)正是以上述目的應(yīng)運(yùn)而生的，以通過(guò)組建農(nóng)村信用社來(lái)實(shí)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低成本合作互助，然而，在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，有相當(dāng)數(shù)量的信用社的服務(wù)功能異化，沒(méi)有真正體現(xiàn)社員(小農(nóng))的低成本互助原則，更多的是傾向于以利潤(rùn)最大化為目的的商業(yè)性金融組織。

(一)非互助性?xún)A向

作為一種特殊的金融形式，合作金融首先體現(xiàn)的是以互助為目標(biāo)，為組織成員提供金融服務(wù)為目的。農(nóng)村信用社作為我國(guó)農(nóng)村領(lǐng)域唯一的、正式的合作金融機(jī)構(gòu)，在提供服務(wù)上，應(yīng)毫不例外地要體現(xiàn)互助合作的性質(zhì)，即首先為社區(qū)組織成員提供服務(wù)。而實(shí)際情況是，社員從農(nóng)村信用社得到的貸款比重不僅低，而且處于不斷下降的趨勢(shì)。根據(jù)何夢(mèng)筆和陳吉元[6]對(duì)廣東、浙江、湖北、山西和陜西5省的256戶(hù)社員的調(diào)查結(jié)果表明：有貸款需求的社員達(dá)72%以上，其中，從農(nóng)村信用社得到貸款的僅有10%，86%以上的貸款需求是通過(guò)民間金融機(jī)構(gòu)得到解決。同樣，溫鐵軍[7]對(duì)中國(guó)15省的24個(gè)地區(qū)的個(gè)案研究亦證實(shí)：1995—1999年農(nóng)村社員從農(nóng)村信用社的貸款比重呈下降趨勢(shì)，且70%以上社員的貸款需求是通過(guò)民間金融的方式得以解決?？梢?jiàn)，農(nóng)村信用社的互助合作的性質(zhì)沒(méi)有得到真正體現(xiàn)。

從設(shè)置形式上看，農(nóng)村信用社是按照行政區(qū)劃來(lái)設(shè)置的，(注：在1953—1956年的“合作升級(jí)”階段，農(nóng)村信用社設(shè)置形式一律建立高級(jí)社，并且排除一切低層次的合作經(jīng)濟(jì)組織。)一個(gè)鄉(xiāng)設(shè)置一個(gè)信用社，并且隨行政區(qū)劃變動(dòng)而變動(dòng)。合作金融組織形同行政機(jī)構(gòu)，“官辦”色彩濃厚。這種設(shè)置一方面脫離農(nóng)民；另一方面，更為嚴(yán)重的是，忽視互助合作的客觀基礎(chǔ)——社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的相似性，地理分布的集中性，工作關(guān)系上的密切性甚至宗教信仰的共同性帶來(lái)的較低的信息成本等。最終，社員之間的低成本互助演化為“高成本非互助”。

另外，社員出資入股組建起來(lái)的互助合作金融組織，本應(yīng)該通過(guò)“三會(huì)”來(lái)決定信用社的內(nèi)部運(yùn)作管理，但是長(zhǎng)期以來(lái)由國(guó)家銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理(李劍閣，2000)。[8]不僅如此，信用社與社員之間的貸款程序與標(biāo)準(zhǔn)基本參照農(nóng)業(yè)銀行的程序和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定(尤其是1996年農(nóng)業(yè)銀行與信用社“脫離”后，此種現(xiàn)象更為突出)，較低的交易成本在組織成員和合作金融組織之間沒(méi)有得到體現(xiàn)。因而，此時(shí)的農(nóng)村信用社既類(lèi)同于商業(yè)性金融，而并非是農(nóng)民自己的互助性合作金融組織，又類(lèi)似于政府部門(mén)的某類(lèi)附屬機(jī)構(gòu)。[8]

因此，民辦的農(nóng)村信用合作社演變成具有“官辦”性質(zhì)的金融組織，已經(jīng)失去低成本互助合作的性質(zhì)。

(二)金融服務(wù)非農(nóng)化傾向

解放初期，為了使農(nóng)民以較低成本獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，在國(guó)家的積極倡議下，部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)，建立起具有互助性質(zhì)的農(nóng)村信用合作社，并且在一定程度取得良好的效果，達(dá)到了互助合作目的。然而，隨著國(guó)家對(duì)金融資源控制的深入，農(nóng)村信用合作社也不可避免地被國(guó)家納入計(jì)劃管理體系中，越來(lái)越偏離為農(nóng)村、為農(nóng)民提供金融服務(wù)的道路。

從“一五”時(shí)期開(kāi)始，農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)存貸活動(dòng)中的存差較小，年平均僅為26.86%，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種存差比例呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，到了“四五”時(shí)期存差占存款余額的比例已超過(guò)50%以上，“五五”、“六五”期間已超過(guò)70%以上，“七五”期間有所下降，但在“八五”、“九五”時(shí)期又開(kāi)始反彈，達(dá)到75%以上(見(jiàn)表1)。

農(nóng)戶(hù)存差余額越來(lái)越大，這并非意味著農(nóng)村信用社資金富裕，也不能說(shuō)明農(nóng)戶(hù)不需要資金，而是農(nóng)村信用社資金的非農(nóng)化結(jié)果。[9]通過(guò)農(nóng)村信用社將大量的農(nóng)村資金轉(zhuǎn)離農(nóng)村，為城市工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量的資金來(lái)源。在改革開(kāi)放以前，農(nóng)村信用社只是通過(guò)動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄來(lái)提供城市工業(yè)化建設(shè)的資金；而改革開(kāi)放后，農(nóng)村除了動(dòng)員農(nóng)戶(hù)儲(chǔ)蓄以提供城市工業(yè)化建設(shè)，另外還要承擔(dān)為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金的重任。因而在“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時(shí)期，農(nóng)村信用社存貸差存款余額比例大大超過(guò)改革開(kāi)放以前的比例。

三、農(nóng)村信用社功能異化的演進(jìn)路徑

本節(jié)通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社變遷過(guò)程的考察，分析國(guó)家(注：以政府作為國(guó)家的人，則國(guó)家人又分解為中央政府和地方政府兩個(gè)層次。)基于自身的效用與偏好而對(duì)農(nóng)村信用社漸進(jìn)介入，造成農(nóng)村信用社所有權(quán)殘缺，而所有權(quán)的殘缺正是農(nóng)村信用社功能異化的制度原因。

(一)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前國(guó)家權(quán)力的介入

新中國(guó)成立后，隨著農(nóng)村及合作化運(yùn)動(dòng)的興起，農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大生產(chǎn)的愿望產(chǎn)生了對(duì)資金的需要，雖然部分農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)民間借貸獲取部分資金支持，但仍然存在較多的資金缺口。資金的缺乏，可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受挫，同時(shí)也為高利貸的滋生留下空間。為解決該問(wèn)題，中央政府分別在1951年5月，1953年2月，1953年12月召開(kāi)會(huì)議或發(fā)出通知要求試點(diǎn)組建農(nóng)村信用社。1954年3月中國(guó)人民銀行召開(kāi)第一屆全國(guó)農(nóng)村信用社合作會(huì)議，進(jìn)一步明確指出要堅(jiān)持合作化道路，為社員提供金融服務(wù)。盡管這時(shí)期農(nóng)村信用社具有較濃的政治色彩，并且規(guī)模較小，管理水平較低，但合作原則還是得到了充分體現(xiàn)。

然而，為實(shí)施工業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)戰(zhàn)略，國(guó)家便有了控制社會(huì)金融資源的動(dòng)機(jī)和行為，這樣控制農(nóng)村的金融資源也就在所難免。于是在1954年8月的《關(guān)于建立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的請(qǐng)示報(bào)告》中，明確提出農(nóng)業(yè)銀行的各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置管理信用社合作的職能部門(mén)，并且在1955年成立中國(guó)農(nóng)行銀行后，信用社工作的重要方針由中國(guó)人民銀行決定，具體工作則由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行組織執(zhí)行。同年9月，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)始大力整頓信用社，這樣，農(nóng)村信用社的社員股權(quán)權(quán)利第一次遭到國(guó)家銀行(國(guó)家人之一)限制，信用社的民主管理與自愿原則相應(yīng)地受到破壞。

在“”和“”期間，國(guó)家以政治運(yùn)動(dòng)的方式，先采取疾風(fēng)暴雨似的“合作升級(jí)”，強(qiáng)化了農(nóng)村信用社集體財(cái)產(chǎn)性的結(jié)構(gòu)，弱化其財(cái)產(chǎn)組織形式的合作性結(jié)構(gòu)；隨后兩次將農(nóng)村信用社的人、財(cái)權(quán)下放生產(chǎn)大隊(duì)管理，兩次又收回歸銀行管理。(注：第一次下放是1958年，1959年收回；第二次于1969年下放。1977年又將農(nóng)村信用社的資金使用、人員編制等納入國(guó)家計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了第二次收回，并一直持續(xù)到1984年。參見(jiàn)尚明(2000)的《新中國(guó)金融50年》(中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社)。)這樣，在國(guó)家的強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)下，農(nóng)村信用社從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成國(guó)家基層機(jī)關(guān)在農(nóng)村的融資工具，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村合作金融的強(qiáng)制性制度變遷。

(二)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后國(guó)家權(quán)力的控制

改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全面建設(shè)的新階段。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亦不例外，尤其是農(nóng)村生產(chǎn)和分配制度變革所帶來(lái)巨大的生產(chǎn)收益更是激勵(lì)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極性。這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)張，客觀上對(duì)生產(chǎn)資本有了日益增加的需求，也意味著國(guó)家面臨不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入的壓力。另一方面，國(guó)家以工業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略仍沒(méi)有根本性轉(zhuǎn)變，同時(shí)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)逐漸對(duì)外開(kāi)放，國(guó)內(nèi)大中型國(guó)有企業(yè)在一個(gè)相對(duì)開(kāi)放和自由競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境中，總體上是缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的。更進(jìn)一步講，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依靠人為制度安排以壓低工業(yè)發(fā)展的成本，即壓低資本、原材料和勞動(dòng)等的價(jià)格而形成的某類(lèi)產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)放和自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是沒(méi)有自生能力的。[11]然而，在缺乏自生能力的國(guó)有企業(yè)的退出機(jī)制及其配套措施尚未有效實(shí)施之前，國(guó)家更是出于政治社會(huì)(例如：國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)企人員就業(yè)等問(wèn)題)的穩(wěn)定性考慮，仍然會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投入，并且逐漸導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在資金上對(duì)國(guó)家產(chǎn)生了剛性依賴(lài)。

這樣，在經(jīng)濟(jì)改革的初始階段，國(guó)家面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展對(duì)資金要素需求日益增長(zhǎng)的雙重壓力?？墒牵?dāng)時(shí)的中國(guó)本來(lái)就是資本要素相當(dāng)稀缺、以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展中國(guó)家，無(wú)法供給較多的資金要素。更為重要的是，國(guó)家工業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，相形之下，國(guó)家在對(duì)有限的資金要素進(jìn)行配置時(shí)，更偏好于工業(yè)領(lǐng)域；并且還不斷地從農(nóng)村領(lǐng)域里汲取金融(經(jīng)濟(jì))剩余，繼續(xù)為工業(yè)部門(mén)“輸血”。由于在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)剩余是分散的，要將它們轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家手中的可用資金，就必須有相應(yīng)的制度安排，這樣的制度安排主要有兩種，一種是金融制度，一種是財(cái)稅制度。就金融制度而言，就是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)貨幣化進(jìn)程中，一方面超量供給貨幣，以獲取貨幣發(fā)行收益；[12]另一方面通過(guò)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)的控制，從而獲得一大筆經(jīng)濟(jì)剩余，尤其是在改革初始的財(cái)政收入下降的階段，國(guó)家更需要對(duì)金融資源的控制。表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中就是，國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行間接控制。從表1的農(nóng)村信用社的農(nóng)戶(hù)存貸款額的變動(dòng)趨勢(shì)，可以看出其中端倪，即在改革開(kāi)始的關(guān)鍵幾年，國(guó)家逐漸加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)干預(yù)，這樣最終使占3/4以上的中國(guó)農(nóng)民，在改革開(kāi)始的關(guān)鍵時(shí)期，以?xún)糍J款人為其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)貢獻(xiàn)了金融剩余。[13]與此同時(shí)，國(guó)家已通過(guò)農(nóng)村財(cái)政的公共支出與投入的控制，從農(nóng)村中汲取大量的資金，使得農(nóng)村資金表現(xiàn)為凈流出。[14]當(dāng)然，這種從農(nóng)村領(lǐng)域中汲取的金融剩余并非是免費(fèi)的，即國(guó)家的農(nóng)村金融控制是要消耗成本的，而且這種成本隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化水平的提高，邊際遞增；與此相反國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融控制的收益則邊際遞減，當(dāng)這種邊際成本大于邊際收益時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用社的控制就會(huì)逐漸淡化。于是1996年，農(nóng)業(yè)銀行與信用社正式分離，這不僅宣布國(guó)家正式放棄對(duì)農(nóng)村信用社的直接控制，還意味著農(nóng)村信用社進(jìn)入一個(gè)更為復(fù)雜的境地。

(三)地方政府的介入與農(nóng)村信用社控制權(quán)的失落

中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革從20世紀(jì)80年代以來(lái)，開(kāi)始朝著經(jīng)濟(jì)型分權(quán)邁進(jìn)，具體表現(xiàn)為放權(quán)讓利和“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施。但是在政府職能未根本轉(zhuǎn)變的條件下，這種分權(quán)對(duì)于地方政府講，并沒(méi)有得到根本上的治理權(quán)，即不能真正發(fā)揮一級(jí)政府的管理作用。相對(duì)于中央政府來(lái)講，沒(méi)有獨(dú)立的決策權(quán)，地方政府就只好(利用分權(quán))為本地區(qū)爭(zhēng)取利益；對(duì)下而言，沒(méi)有根本的治理權(quán)，也就不能承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的責(zé)任。[15]因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的一個(gè)結(jié)果是使地方政府在經(jīng)濟(jì)利益具有一定的相對(duì)獨(dú)立性。在經(jīng)濟(jì)改革初期的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，地方政府掌握了金融資源就意味著就業(yè)機(jī)會(huì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并可以確保一方“太平盛世”。這樣，地方政府就有激勵(lì)也有責(zé)任為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而尋求金融資源，從而積極參與金融市場(chǎng)的運(yùn)作。[16][17]具體運(yùn)作方式上表現(xiàn)為地方政府對(duì)現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)的滲入，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等。就農(nóng)村信用社而言，由于本身的地域性，地方政府憑借其政治力量可以對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行控制，例如：地方政府影響農(nóng)村信用社領(lǐng)導(dǎo)層的人事安排，從而使信用社的法律產(chǎn)權(quán)僅表現(xiàn)為名義上的，事實(shí)產(chǎn)權(quán)卻被地方政府控制。1996年，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行正式分離后，地方政府的這種控制得到進(jìn)一步加強(qiáng)。一旦地方政府這種運(yùn)作不慎或過(guò)度，導(dǎo)致地方性的經(jīng)濟(jì)(金融)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府則以“沒(méi)有根本的治理權(quán)”為由逃避責(zé)任，最終將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府(農(nóng)村合作基金會(huì)就是一個(gè)典型事例)。

至此，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社的制度變遷過(guò)程的回顧，可以看出在創(chuàng)社之初時(shí)具有合作性質(zhì)的農(nóng)村信用社，由于國(guó)家這個(gè)在暴力潛能上具有比較優(yōu)勢(shì)的壟斷組織的介入，導(dǎo)致其法律產(chǎn)權(quán)與事實(shí)產(chǎn)權(quán)不一致，信用社的所有權(quán)殘缺，因而合作功能被扭曲、異化。一開(kāi)始中央政府對(duì)信用社的介入和控制，使其演化為國(guó)家基層機(jī)構(gòu)的融資工具；在中央政府逐漸退出對(duì)信用社控制之時(shí)，具有相對(duì)獨(dú)立利益的地方政府又漸漸加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村信用社事實(shí)產(chǎn)權(quán)的控制，導(dǎo)致了信用社法律產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步失落。因而，農(nóng)村信用社除了在創(chuàng)社之初較好地體現(xiàn)合作制性質(zhì)，在以后的發(fā)展過(guò)程中，合作則是名義上的。

四、農(nóng)村信用社功能異化的破解

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)村合作金融制度被扭曲，合作金融功能?chē)?yán)重異化，核心問(wèn)題在于農(nóng)村信用社所有權(quán)的殘缺，這種所有權(quán)殘缺在于具有暴力潛能的國(guó)家依自己的偏好順序而對(duì)農(nóng)村信用社的侵權(quán)。因此，應(yīng)以農(nóng)村信用社內(nèi)外環(huán)境及產(chǎn)權(quán)改革為核心變革合作金融制度。

(一)產(chǎn)權(quán)主體的歸位

農(nóng)村信用社應(yīng)首先服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。因此解決合作金融的功能異化，關(guān)鍵在于農(nóng)村合作金融組織的利益格局應(yīng)引入農(nóng)戶(hù)的利益，使農(nóng)戶(hù)利益與合作組織的利益在制度層面上很好地結(jié)合，能夠在合作金融組織決策等方面表達(dá)他們成本——利益結(jié)構(gòu)。在制度安排上，首先，將信用社的產(chǎn)權(quán)主體人格化，即合理界定農(nóng)戶(hù)的合法產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)戶(hù)擁有農(nóng)村信用社的剩余索取權(quán)，使農(nóng)產(chǎn)在農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理方式的選擇上不僅能獲取收益，而且要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果。如果不能將農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)主體予以人格化，則農(nóng)村信用社就會(huì)成為不能分解為任何具體個(gè)人的抽象，再也不能向其組成的成員個(gè)人作進(jìn)一步的追溯。[18]因此，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)明確歸位于具有人格化意義的農(nóng)戶(hù)。經(jīng)過(guò)20多年的改革，農(nóng)村的下層結(jié)構(gòu)已具備了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成了一批具有資金實(shí)力的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)主，可以引入這批農(nóng)產(chǎn)入股進(jìn)社，并且承擔(dān)合作金融制度變遷的“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”角色。

(二)制度定位

以產(chǎn)權(quán)安排為核心，重新調(diào)整農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)，使各個(gè)利益主體能夠重新討價(jià)還價(jià)，形成合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這是從農(nóng)村信用社本身內(nèi)部解決功能異化問(wèn)題。但從外部看，制度環(huán)境亦是影響農(nóng)村合作金融正常運(yùn)作的關(guān)鍵因素。

從50多年來(lái)的農(nóng)村發(fā)展歷程來(lái)看，中央政府之所以憑借文件、決議、甚至行政通告，“姿意”對(duì)農(nóng)村信用社財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行侵害，對(duì)農(nóng)村信用社的性質(zhì)變更及運(yùn)作的調(diào)整進(jìn)行干涉；地方政府毫不顧忌地介入農(nóng)村信用社的運(yùn)作，關(guān)鍵在于沒(méi)有法典化的制度為農(nóng)村信用社提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)。如果國(guó)家能從外部給予農(nóng)村信用社正式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，將會(huì)增加農(nóng)村合作金融的連續(xù)性和穩(wěn)定性，能夠使產(chǎn)權(quán)主體在進(jìn)行金融交易時(shí)形成合理的預(yù)期，從而有效發(fā)揮產(chǎn)權(quán)主體的激勵(lì)功能。因此，國(guó)家應(yīng)以法典化的制度正式確定農(nóng)村合作金融的性質(zhì)地位、運(yùn)作機(jī)制等，有效地理順中央政府、地方政府與農(nóng)村合作金融組織的關(guān)系，防止其它利益主體對(duì)農(nóng)村信用社不規(guī)范的干預(yù)，從而有利于其連續(xù)、穩(wěn)定成長(zhǎng)。

(三)放松管制

目前，中央政府已放棄對(duì)農(nóng)村信用社的直接控制；反過(guò)來(lái)講，由于直接控制的成本大于直接控制的收益，中央政府也不愿意直接控制，從而“下放”到地方了。而地方政府對(duì)農(nóng)村信用社絲毫不忌后果地滲入，最終將導(dǎo)致農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大量向外轉(zhuǎn)嫁給中央政府，農(nóng)村信用社出現(xiàn)大量的損失和虧損時(shí)，將由中國(guó)人民銀行——中央政府進(jìn)行救助。因此在此條件下，國(guó)家在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行改造，僅僅就其實(shí)施成本(例如：制度變遷成本、制度摩擦成本、利益集團(tuán)的反對(duì)成本等)而言，將使中央政府難以承受如此大任。[19]即便是通過(guò)上層結(jié)構(gòu)，采取自上而下的強(qiáng)制方式進(jìn)行改革，所形成的一種農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)也將是低效率的和不穩(wěn)定的。因此，從改革的長(zhǎng)期視角看，應(yīng)該放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的“門(mén)檻”，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，依此能夠使鄉(xiāng)村居民根據(jù)一致同意的原則進(jìn)行交易。從契約論角度看，這樣不僅可以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村居民自身的金融需求；而且在這種一致同意的交易中推導(dǎo)出一個(gè)穩(wěn)定的制度化規(guī)則，以使金融交易費(fèi)用更為節(jié)約、功能更易發(fā)揮。