導(dǎo)語：農(nóng)村信用社金融功能探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村信用合作社(以下簡稱農(nóng)村信用社)作為我國農(nóng)村金融領(lǐng)域中的唯一的、正式的合作金融機(jī)構(gòu)，自從產(chǎn)生后便隨著中國的經(jīng)濟(jì)體制與金融體制的變革而屢經(jīng)周折和變遷。在整個變遷過程中，農(nóng)村信用社服務(wù)功能的變異，是引起眾多學(xué)者激烈討論的焦點(diǎn)之一。本文的中心論題是：金融(對經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)的)功能，從根本上講，取決于金融產(chǎn)權(quán)的有效安排。國家在金融產(chǎn)權(quán)安排過程中，具有必不可缺的作用，但是國家的不恰當(dāng)?shù)慕槿胪斐僧a(chǎn)權(quán)的殘缺或失落，從而導(dǎo)致金融產(chǎn)權(quán)安排的功能異化。建國后，40多年來的中國農(nóng)村信用社的變遷軌跡表明：國家對農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的“姿意”破壞，使得農(nóng)村信用社的功能發(fā)生異化。

一、前人的研究

(一)產(chǎn)權(quán)制度的重要性

自科斯和阿爾欽、德姆塞茨、巴澤爾和張五常等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的開創(chuàng)性工作以來，人們逐漸意識到，所有權(quán)的安排對于經(jīng)濟(jì)資源的配置，已經(jīng)顯得越來越重要了。科斯[1]認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)世界里，既然存在著交易費(fèi)用不為零和信息非對稱，那么產(chǎn)權(quán)制度就會對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行為和經(jīng)濟(jì)效率發(fā)生作用。德姆塞茨[2]進(jìn)一步指出，如果使經(jīng)濟(jì)效率的潛力發(fā)揮出來，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的某些變化是必要的。據(jù)此，有效率的產(chǎn)權(quán)安排會對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生重要影響。

(二)國家與經(jīng)濟(jì)組織(產(chǎn)權(quán))的關(guān)系

在現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)和交易的活動中，由于經(jīng)濟(jì)主體的多樣性、復(fù)雜性，產(chǎn)權(quán)規(guī)則不可能完全依賴于私人承諾來實(shí)現(xiàn)，因此，國家的有效保護(hù)就顯得必不可少了，[3]即具有“排他性收益”的產(chǎn)權(quán)有效履行需要國家強(qiáng)制性的實(shí)施。然而國家對產(chǎn)權(quán)提供的保護(hù)，并不是免費(fèi)的，要為保護(hù)所有權(quán)所能花費(fèi)的資源最終來自產(chǎn)權(quán)的“負(fù)賦”。[4]因而自所有權(quán)一開始確立起來，就注定了與國家發(fā)生聯(lián)系。

這樣，一方面，國家為產(chǎn)權(quán)提供保護(hù)，另一方面，產(chǎn)權(quán)通過其“負(fù)賦”而向國家支付服務(wù)租金，以此為產(chǎn)權(quán)所有者形成確定的、合理的預(yù)期。自然而然，在產(chǎn)權(quán)與國家之間形成一個“公平交易”，即有效的產(chǎn)權(quán)安排就可以在一個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)穩(wěn)定存在，并以此有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而。根據(jù)諾思[5]的研究，在人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中，無效率的產(chǎn)權(quán)是一種常態(tài)。據(jù)此，諾思提出了一個關(guān)于國家的分析模型，以分析國家在制度安排和推動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用。在那里，國家是被看作具有使統(tǒng)治者租金(效用)最大化的方式和工具，同時也愿意在此前提下降低交易費(fèi)用以使稅收增加。但是，上述的兩個目的，并不總是完全一致的，即存在著這樣的矛盾事實(shí)：有效率的產(chǎn)權(quán)會提高統(tǒng)治者的財(cái)政收入，但由于交易費(fèi)用(監(jiān)督、檢測和課征賦稅)可能減少統(tǒng)治者的稅收，同時有效率的產(chǎn)權(quán)也可能危及統(tǒng)治者的政治基礎(chǔ)；另一方面，一個國家所面臨的競爭約束，又使統(tǒng)治者必須不能觸犯有勢力的選民，所以統(tǒng)治者會同意一個有利于這些集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而無視對其效率所造成的影響。因而，常常出現(xiàn)國家及其人不能抵御短期租金增加的誘惑，使得無效率產(chǎn)權(quán)存在，從歷史上看，就表現(xiàn)為無效率產(chǎn)權(quán)的長期存在。

另外，國家及其人往往出于其它方面的考慮，對所擁有的資源的使用不一定與私人所有者遵循的利潤最大化原則相同。即國家或其人往往從自身效用出發(fā)，而忽視私人所有者的交易原則，進(jìn)而造成私人所有權(quán)殘缺。因此德姆塞茨[2]指出：“所有權(quán)殘缺”之所以如此，是因?yàn)榭刂茝U除私有權(quán)利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔(dān)。很顯然，所有權(quán)殘缺是國家侵權(quán)的一種結(jié)果。

(三)假設(shè)

產(chǎn)權(quán)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所闡述的“排他性收益”的產(chǎn)權(quán)安排對經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要的作用。而被視為在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織(即國家)一旦介入產(chǎn)權(quán)的履行與實(shí)施，則必然帶來強(qiáng)制性的特點(diǎn)，從而能有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的實(shí)現(xiàn)；但是，國家在介入產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程中，又由于其具有自身特殊的效用偏好，借用于暴力潛能的工具，可以無視有效率產(chǎn)權(quán)的存在，或?qū)τ行十a(chǎn)權(quán)的侵害。因而，本文提出一個假設(shè)：農(nóng)村合作金融組織(農(nóng)村信用社)功能的正常實(shí)現(xiàn)，取決于農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度的有效安排。國家在農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的過程中，具有舉足輕重的作用。但是國家或其人往往更注重短期租金的增加，往往憑借其暴力潛能的工具，隨意對有效的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)進(jìn)行侵害，致使農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的殘缺或失落，所引起的最終結(jié)果是農(nóng)村合作金融功能異化。

二、農(nóng)村合作金融功能異化的表征

一般來講，合作金融是在合作經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是以金融資產(chǎn)參與合作并為合作組織成員提供金融服務(wù)的經(jīng)濟(jì)金融形式。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，參與合作金融的成員大多數(shù)是金融活動中的弱勢者，即他們無法較好地獲得商業(yè)性金融服務(wù)，但又有融通資金的需求。這樣，這些金融弱勢者就聯(lián)合起來組建互助性質(zhì)的合作金融組織，并且以簡便的手續(xù)和較低的利率，向社員提供金融服務(wù)，以解決金融弱勢者的個人融資困境。具體到我國的農(nóng)村信用社，(注：《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》如此定義：“是指經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，有社員入股，實(shí)行社員民主管理，主要為社員(農(nóng)民)提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)”。)正是以上述目的應(yīng)運(yùn)而生的，以通過組建農(nóng)村信用社來實(shí)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低成本合作互助，然而，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，有相當(dāng)數(shù)量的信用社的服務(wù)功能異化，沒有真正體現(xiàn)社員(小農(nóng))的低成本互助原則，更多的是傾向于以利潤最大化為目的的商業(yè)性金融組織。

(一)非互助性傾向

作為一種特殊的金融形式，合作金融首先體現(xiàn)的是以互助為目標(biāo)，為組織成員提供金融服務(wù)為目的。農(nóng)村信用社作為我國農(nóng)村領(lǐng)域唯一的、正式的合作金融機(jī)構(gòu)，在提供服務(wù)上，應(yīng)毫不例外地要體現(xiàn)互助合作的性質(zhì)，即首先為社區(qū)組織成員提供服務(wù)。而實(shí)際情況是，社員從農(nóng)村信用社得到的貸款比重不僅低，而且處于不斷下降的趨勢。根據(jù)何夢筆和陳吉元[6]對廣東、浙江、湖北、山西和陜西5省的256戶社員的調(diào)查結(jié)果表明：有貸款需求的社員達(dá)72%以上，其中，從農(nóng)村信用社得到貸款的僅有10%，86%以上的貸款需求是通過民間金融機(jī)構(gòu)得到解決。同樣，溫鐵軍[7]對中國15省的24個地區(qū)的個案研究亦證實(shí)：1995—1999年農(nóng)村社員從農(nóng)村信用社的貸款比重呈下降趨勢，且70%以上社員的貸款需求是通過民間金融的方式得以解決?？梢姡r(nóng)村信用社的互助合作的性質(zhì)沒有得到真正體現(xiàn)。

從設(shè)置形式上看，農(nóng)村信用社是按照行政區(qū)劃來設(shè)置的，(注：在1953—1956年的“合作升級”階段，農(nóng)村信用社設(shè)置形式一律建立高級社，并且排除一切低層次的合作經(jīng)濟(jì)組織。)一個鄉(xiāng)設(shè)置一個信用社，并且隨行政區(qū)劃變動而變動。合作金融組織形同行政機(jī)構(gòu)，“官辦”色彩濃厚。這種設(shè)置一方面脫離農(nóng)民；另一方面，更為嚴(yán)重的是，忽視互助合作的客觀基礎(chǔ)——社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的相似性，地理分布的集中性，工作關(guān)系上的密切性甚至宗教信仰的共同性帶來的較低的信息成本等。最終，社員之間的低成本互助演化為“高成本非互助”。

另外，社員出資入股組建起來的互助合作金融組織，本應(yīng)該通過“三會”來決定信用社的內(nèi)部運(yùn)作管理，但是長期以來由國家銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理(李劍閣，2000)。[8]不僅如此，信用社與社員之間的貸款程序與標(biāo)準(zhǔn)基本參照農(nóng)業(yè)銀行的程序和標(biāo)準(zhǔn)來決定(尤其是1996年農(nóng)業(yè)銀行與信用社“脫離”后，此種現(xiàn)象更為突出)，較低的交易成本在組織成員和合作金融組織之間沒有得到體現(xiàn)。因而，此時的農(nóng)村信用社既類同于商業(yè)性金融，而并非是農(nóng)民自己的互助性合作金融組織，又類似于政府部門的某類附屬機(jī)構(gòu)。[8]

因此，民辦的農(nóng)村信用合作社演變成具有“官辦”性質(zhì)的金融組織，已經(jīng)失去低成本互助合作的性質(zhì)。

(二)金融服務(wù)非農(nóng)化傾向

解放初期，為了使農(nóng)民以較低成本獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，在國家的積極倡議下，部分地區(qū)開始試點(diǎn)，建立起具有互助性質(zhì)的農(nóng)村信用合作社，并且在一定程度取得良好的效果，達(dá)到了互助合作目的。然而，隨著國家對金融資源控制的深入，農(nóng)村信用合作社也不可避免地被國家納入計(jì)劃管理體系中，越來越偏離為農(nóng)村、為農(nóng)民提供金融服務(wù)的道路。

從“一五”時期開始，農(nóng)村信用社農(nóng)戶存貸活動中的存差較小，年平均僅為26.86%，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種存差比例呈現(xiàn)增長的趨勢，到了“四五”時期存差占存款余額的比例已超過50%以上，“五五”、“六五”期間已超過70%以上，“七五”期間有所下降，但在“八五”、“九五”時期又開始反彈，達(dá)到75%以上(見表1)。

農(nóng)戶存差余額越來越大，這并非意味著農(nóng)村信用社資金富裕，也不能說明農(nóng)戶不需要資金，而是農(nóng)村信用社資金的非農(nóng)化結(jié)果。[9]通過農(nóng)村信用社將大量的農(nóng)村資金轉(zhuǎn)離農(nóng)村，為城市工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量的資金來源。在改革開放以前，農(nóng)村信用社只是通過動員農(nóng)村儲蓄來提供城市工業(yè)化建設(shè)的資金；而改革開放后，農(nóng)村除了動員農(nóng)戶儲蓄以提供城市工業(yè)化建設(shè)，另外還要承擔(dān)為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金的重任。因而在“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期，農(nóng)村信用社存貸差存款余額比例大大超過改革開放以前的比例。

三、農(nóng)村信用社功能異化的演進(jìn)路徑

本節(jié)通過對我國農(nóng)村信用社變遷過程的考察，分析國家(注：以政府作為國家的人，則國家人又分解為中央政府和地方政府兩個層次。)基于自身的效用與偏好而對農(nóng)村信用社漸進(jìn)介入，造成農(nóng)村信用社所有權(quán)殘缺，而所有權(quán)的殘缺正是農(nóng)村信用社功能異化的制度原因。

(一)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前國家權(quán)力的介入

新中國成立后，隨著農(nóng)村及合作化運(yùn)動的興起，農(nóng)戶擴(kuò)大生產(chǎn)的愿望產(chǎn)生了對資金的需要，雖然部分農(nóng)戶可以通過民間借貸獲取部分資金支持，但仍然存在較多的資金缺口。資金的缺乏，可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受挫，同時也為高利貸的滋生留下空間。為解決該問題，中央政府分別在1951年5月，1953年2月，1953年12月召開會議或發(fā)出通知要求試點(diǎn)組建農(nóng)村信用社。1954年3月中國人民銀行召開第一屆全國農(nóng)村信用社合作會議，進(jìn)一步明確指出要堅(jiān)持合作化道路，為社員提供金融服務(wù)。盡管這時期農(nóng)村信用社具有較濃的政治色彩，并且規(guī)模較小，管理水平較低，但合作原則還是得到了充分體現(xiàn)。

然而，為實(shí)施工業(yè)優(yōu)先增長戰(zhàn)略，國家便有了控制社會金融資源的動機(jī)和行為，這樣控制農(nóng)村的金融資源也就在所難免。于是在1954年8月的《關(guān)于建立中國農(nóng)業(yè)銀行的請示報告》中，明確提出農(nóng)業(yè)銀行的各級機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置管理信用社合作的職能部門，并且在1955年成立中國農(nóng)行銀行后，信用社工作的重要方針由中國人民銀行決定，具體工作則由中國農(nóng)業(yè)銀行組織執(zhí)行。同年9月，中國農(nóng)業(yè)銀行開始大力整頓信用社，這樣，農(nóng)村信用社的社員股權(quán)權(quán)利第一次遭到國家銀行(國家人之一)限制，信用社的民主管理與自愿原則相應(yīng)地受到破壞。

在“”和“”期間，國家以政治運(yùn)動的方式，先采取疾風(fēng)暴雨似的“合作升級”，強(qiáng)化了農(nóng)村信用社集體財(cái)產(chǎn)性的結(jié)構(gòu)，弱化其財(cái)產(chǎn)組織形式的合作性結(jié)構(gòu)；隨后兩次將農(nóng)村信用社的人、財(cái)權(quán)下放生產(chǎn)大隊(duì)管理，兩次又收回歸銀行管理。(注：第一次下放是1958年，1959年收回；第二次于1969年下放。1977年又將農(nóng)村信用社的資金使用、人員編制等納入國家計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了第二次收回，并一直持續(xù)到1984年。參見尚明(2000)的《新中國金融50年》(中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社)。)這樣，在國家的強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)下，農(nóng)村信用社從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成國家基層機(jī)關(guān)在農(nóng)村的融資工具，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村合作金融的強(qiáng)制性制度變遷。

(二)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后國家權(quán)力的控制

改革開放后，中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全面建設(shè)的新階段。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亦不例外，尤其是農(nóng)村生產(chǎn)和分配制度變革所帶來巨大的生產(chǎn)收益更是激勵了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極性。這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)張，客觀上對生產(chǎn)資本有了日益增加的需求，也意味著國家面臨不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入的壓力。另一方面，國家以工業(yè)優(yōu)先增長的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略仍沒有根本性轉(zhuǎn)變，同時國內(nèi)市場逐漸對外開放，國內(nèi)大中型國有企業(yè)在一個相對開放和自由競爭的國際市場環(huán)境中，總體上是缺乏競爭力的。更進(jìn)一步講，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代依靠人為制度安排以壓低工業(yè)發(fā)展的成本，即壓低資本、原材料和勞動等的價格而形成的某類產(chǎn)業(yè)，在開放和自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)中是沒有自生能力的。[11]然而，在缺乏自生能力的國有企業(yè)的退出機(jī)制及其配套措施尚未有效實(shí)施之前，國家更是出于政治社會(例如：國家經(jīng)濟(jì)安全、國企人員就業(yè)等問題)的穩(wěn)定性考慮，仍然會對國有企業(yè)進(jìn)行投入，并且逐漸導(dǎo)致國有企業(yè)在資金上對國家產(chǎn)生了剛性依賴。

這樣，在經(jīng)濟(jì)改革的初始階段，國家面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展對資金要素需求日益增長的雙重壓力?？墒?，當(dāng)時的中國本來就是資本要素相當(dāng)稀缺、以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展中國家，無法供給較多的資金要素。更為重要的是，國家工業(yè)優(yōu)先增長的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略沒有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，相形之下，國家在對有限的資金要素進(jìn)行配置時，更偏好于工業(yè)領(lǐng)域；并且還不斷地從農(nóng)村領(lǐng)域里汲取金融(經(jīng)濟(jì))剩余，繼續(xù)為工業(yè)部門“輸血”。由于在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)剩余是分散的，要將它們轉(zhuǎn)變?yōu)閲沂种械目捎觅Y金，就必須有相應(yīng)的制度安排，這樣的制度安排主要有兩種，一種是金融制度，一種是財(cái)稅制度。就金融制度而言，就是國家在經(jīng)濟(jì)貨幣化進(jìn)程中，一方面超量供給貨幣，以獲取貨幣發(fā)行收益；[12]另一方面通過對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)的控制，從而獲得一大筆經(jīng)濟(jì)剩余，尤其是在改革初始的財(cái)政收入下降的階段，國家更需要對金融資源的控制。表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中就是，國家通過農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)村信用社進(jìn)行間接控制。從表1的農(nóng)村信用社的農(nóng)戶存貸款額的變動趨勢，可以看出其中端倪，即在改革開始的關(guān)鍵幾年，國家逐漸加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)干預(yù)，這樣最終使占3/4以上的中國農(nóng)民，在改革開始的關(guān)鍵時期，以凈貸款人為其他經(jīng)濟(jì)部門貢獻(xiàn)了金融剩余。[13]與此同時，國家已通過農(nóng)村財(cái)政的公共支出與投入的控制，從農(nóng)村中汲取大量的資金，使得農(nóng)村資金表現(xiàn)為凈流出。[14]當(dāng)然，這種從農(nóng)村領(lǐng)域中汲取的金融剩余并非是免費(fèi)的，即國家的農(nóng)村金融控制是要消耗成本的，而且這種成本隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化水平的提高，邊際遞增；與此相反國家對農(nóng)村金融控制的收益則邊際遞減，當(dāng)這種邊際成本大于邊際收益時，國家對農(nóng)村信用社的控制就會逐漸淡化。于是1996年，農(nóng)業(yè)銀行與信用社正式分離，這不僅宣布國家正式放棄對農(nóng)村信用社的直接控制，還意味著農(nóng)村信用社進(jìn)入一個更為復(fù)雜的境地。

(三)地方政府的介入與農(nóng)村信用社控制權(quán)的失落

中國經(jīng)濟(jì)改革從20世紀(jì)80年代以來，開始朝著經(jīng)濟(jì)型分權(quán)邁進(jìn)，具體表現(xiàn)為放權(quán)讓利和“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施。但是在政府職能未根本轉(zhuǎn)變的條件下，這種分權(quán)對于地方政府講，并沒有得到根本上的治理權(quán)，即不能真正發(fā)揮一級政府的管理作用。相對于中央政府來講，沒有獨(dú)立的決策權(quán)，地方政府就只好(利用分權(quán))為本地區(qū)爭取利益；對下而言，沒有根本的治理權(quán)，也就不能承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的責(zé)任。[15]因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的一個結(jié)果是使地方政府在經(jīng)濟(jì)利益具有一定的相對獨(dú)立性。在經(jīng)濟(jì)改革初期的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式下，地方政府掌握了金融資源就意味著就業(yè)機(jī)會與經(jīng)濟(jì)增長，并可以確保一方“太平盛世”。這樣，地方政府就有激勵也有責(zé)任為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而尋求金融資源，從而積極參與金融市場的運(yùn)作。[16][17]具體運(yùn)作方式上表現(xiàn)為地方政府對現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)的滲入，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等。就農(nóng)村信用社而言，由于本身的地域性，地方政府憑借其政治力量可以對農(nóng)村信用社進(jìn)行控制，例如：地方政府影響農(nóng)村信用社領(lǐng)導(dǎo)層的人事安排，從而使信用社的法律產(chǎn)權(quán)僅表現(xiàn)為名義上的，事實(shí)產(chǎn)權(quán)卻被地方政府控制。1996年，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行正式分離后，地方政府的這種控制得到進(jìn)一步加強(qiáng)。一旦地方政府這種運(yùn)作不慎或過度，導(dǎo)致地方性的經(jīng)濟(jì)(金融)風(fēng)險時，地方政府則以“沒有根本的治理權(quán)”為由逃避責(zé)任，最終將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給中央政府(農(nóng)村合作基金會就是一個典型事例)。

至此，通過對我國農(nóng)村信用社的制度變遷過程的回顧，可以看出在創(chuàng)社之初時具有合作性質(zhì)的農(nóng)村信用社，由于國家這個在暴力潛能上具有比較優(yōu)勢的壟斷組織的介入，導(dǎo)致其法律產(chǎn)權(quán)與事實(shí)產(chǎn)權(quán)不一致，信用社的所有權(quán)殘缺，因而合作功能被扭曲、異化。一開始中央政府對信用社的介入和控制，使其演化為國家基層機(jī)構(gòu)的融資工具；在中央政府逐漸退出對信用社控制之時，具有相對獨(dú)立利益的地方政府又漸漸加強(qiáng)了對農(nóng)村信用社事實(shí)產(chǎn)權(quán)的控制，導(dǎo)致了信用社法律產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步失落。因而，農(nóng)村信用社除了在創(chuàng)社之初較好地體現(xiàn)合作制性質(zhì)，在以后的發(fā)展過程中，合作則是名義上的。

四、農(nóng)村信用社功能異化的破解

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)村合作金融制度被扭曲，合作金融功能嚴(yán)重異化，核心問題在于農(nóng)村信用社所有權(quán)的殘缺，這種所有權(quán)殘缺在于具有暴力潛能的國家依自己的偏好順序而對農(nóng)村信用社的侵權(quán)。因此，應(yīng)以農(nóng)村信用社內(nèi)外環(huán)境及產(chǎn)權(quán)改革為核心變革合作金融制度。

(一)產(chǎn)權(quán)主體的歸位

農(nóng)村信用社應(yīng)首先服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。因此解決合作金融的功能異化，關(guān)鍵在于農(nóng)村合作金融組織的利益格局應(yīng)引入農(nóng)戶的利益，使農(nóng)戶利益與合作組織的利益在制度層面上很好地結(jié)合，能夠在合作金融組織決策等方面表達(dá)他們成本——利益結(jié)構(gòu)。在制度安排上，首先，將信用社的產(chǎn)權(quán)主體人格化，即合理界定農(nóng)戶的合法產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)戶擁有農(nóng)村信用社的剩余索取權(quán)，使農(nóng)產(chǎn)在農(nóng)村信用社經(jīng)營管理方式的選擇上不僅能獲取收益，而且要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果。如果不能將農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)主體予以人格化，則農(nóng)村信用社就會成為不能分解為任何具體個人的抽象，再也不能向其組成的成員個人作進(jìn)一步的追溯。[18]因此，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)明確歸位于具有人格化意義的農(nóng)戶。經(jīng)過20多年的改革，農(nóng)村的下層結(jié)構(gòu)已具備了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成了一批具有資金實(shí)力的個體經(jīng)營戶和私營企業(yè)主，可以引入這批農(nóng)產(chǎn)入股進(jìn)社，并且承擔(dān)合作金融制度變遷的“初級行動團(tuán)體”角色。

(二)制度定位

以產(chǎn)權(quán)安排為核心，重新調(diào)整農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)，使各個利益主體能夠重新討價還價，形成合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這是從農(nóng)村信用社本身內(nèi)部解決功能異化問題。但從外部看，制度環(huán)境亦是影響農(nóng)村合作金融正常運(yùn)作的關(guān)鍵因素。

從50多年來的農(nóng)村發(fā)展歷程來看，中央政府之所以憑借文件、決議、甚至行政通告，“姿意”對農(nóng)村信用社財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行侵害，對農(nóng)村信用社的性質(zhì)變更及運(yùn)作的調(diào)整進(jìn)行干涉；地方政府毫不顧忌地介入農(nóng)村信用社的運(yùn)作，關(guān)鍵在于沒有法典化的制度為農(nóng)村信用社提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)。如果國家能從外部給予農(nóng)村信用社正式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，將會增加農(nóng)村合作金融的連續(xù)性和穩(wěn)定性，能夠使產(chǎn)權(quán)主體在進(jìn)行金融交易時形成合理的預(yù)期，從而有效發(fā)揮產(chǎn)權(quán)主體的激勵功能。因此，國家應(yīng)以法典化的制度正式確定農(nóng)村合作金融的性質(zhì)地位、運(yùn)作機(jī)制等，有效地理順中央政府、地方政府與農(nóng)村合作金融組織的關(guān)系，防止其它利益主體對農(nóng)村信用社不規(guī)范的干預(yù)，從而有利于其連續(xù)、穩(wěn)定成長。

(三)放松管制

目前，中央政府已放棄對農(nóng)村信用社的直接控制；反過來講，由于直接控制的成本大于直接控制的收益，中央政府也不愿意直接控制，從而“下放”到地方了。而地方政府對農(nóng)村信用社絲毫不忌后果地滲入，最終將導(dǎo)致農(nóng)村信用社經(jīng)營風(fēng)險大量向外轉(zhuǎn)嫁給中央政府，農(nóng)村信用社出現(xiàn)大量的損失和虧損時，將由中國人民銀行——中央政府進(jìn)行救助。因此在此條件下，國家在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對農(nóng)村信用社進(jìn)行改造，僅僅就其實(shí)施成本(例如：制度變遷成本、制度摩擦成本、利益集團(tuán)的反對成本等)而言，將使中央政府難以承受如此大任。[19]即便是通過上層結(jié)構(gòu)，采取自上而下的強(qiáng)制方式進(jìn)行改革，所形成的一種農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)也將是低效率的和不穩(wěn)定的。因此，從改革的長期視角看，應(yīng)該放松市場準(zhǔn)入的“門檻”，創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境，依此能夠使鄉(xiāng)村居民根據(jù)一致同意的原則進(jìn)行交易。從契約論角度看，這樣不僅可以滿足鄉(xiāng)村居民自身的金融需求；而且在這種一致同意的交易中推導(dǎo)出一個穩(wěn)定的制度化規(guī)則，以使金融交易費(fèi)用更為節(jié)約、功能更易發(fā)揮。