導(dǎo)語(yǔ)：財(cái)稅體制改革與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：通過(guò)財(cái)稅體制和政策的調(diào)整，包括稅目和稅率的調(diào)整，以及稅收在上下級(jí)政府之間的分配關(guān)系等，可以引導(dǎo)政府、企業(yè)和消費(fèi)者的行為，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須對(duì)現(xiàn)有的財(cái)稅體制進(jìn)行改革，建立起一種與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的新的財(cái)稅體制。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；資源稅；環(huán)境稅；營(yíng)業(yè)稅；增值稅；分稅制；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一問(wèn)題上，筆者此前已經(jīng)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了探討［1］，本文再集中從財(cái)稅體制改革的角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的探討。財(cái)稅既是政府取得收入、維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)、興辦各種社會(huì)事業(yè)的主要途徑，又是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的一種重要杠桿。通過(guò)財(cái)稅體制和政策的調(diào)整，包括稅目和稅率的調(diào)整，以及稅收在上下級(jí)政府之間的分配關(guān)系等，可以引導(dǎo)作為市場(chǎng)主體的企業(yè)和消費(fèi)者的行為，也可以引導(dǎo)政府尤其是地方政府的行為，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之所以難以改變，與它建立在舊的財(cái)稅體制的基礎(chǔ)上是分不開(kāi)的。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須對(duì)現(xiàn)有的財(cái)稅體制進(jìn)行改革，建立起一種與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相配套的財(cái)稅體制。

一、資源稅和環(huán)境稅的改革

資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象，為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅［2］。自然資源是人們共有的，因此為了體現(xiàn)公平的原則，國(guó)家就必須對(duì)資源的使用者征稅。同時(shí)，對(duì)資源的使用往往會(huì)帶來(lái)對(duì)環(huán)境的破壞，因此國(guó)家必須通過(guò)征收資源稅以調(diào)節(jié)人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，從而達(dá)到節(jié)約使用資源、保護(hù)環(huán)境的目的。發(fā)達(dá)國(guó)家較早開(kāi)始征收資源稅，已建立了很完善的制度。我國(guó)從1984年才開(kāi)始征收資源稅，當(dāng)時(shí)只限于煤炭、石油和天然氣三種，后來(lái)又?jǐn)U大到鐵礦石。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都只對(duì)這四種資源產(chǎn)品征收資源稅，并且稅率很低，還是從量征收。這是客觀條件所決定的。首先，我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，如果實(shí)行發(fā)達(dá)國(guó)家那樣嚴(yán)格的資源稅制度，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的制約作用；其次，實(shí)行嚴(yán)格的資源稅制度就會(huì)削弱國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使其陷入發(fā)展困境。然而，這種過(guò)于松弛的資源稅制度也使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了過(guò)大的代價(jià)，帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以長(zhǎng)期存在高投入、高消耗、高污染、低效益等問(wèn)題，是與沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格的資源稅制度，企業(yè)以及消費(fèi)者對(duì)資源使用的成本太低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重分不開(kāi)的。我國(guó)許多重要資源的人均占有量都低于世界平均水平，長(zhǎng)期以來(lái)又實(shí)行低稅甚至無(wú)稅的政策，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受到的資源瓶頸約束越來(lái)越大。同時(shí)，在這種制度下，由于資源的開(kāi)發(fā)成本很低，人們只要能夠拿到資源的開(kāi)采權(quán)，就意味著獲得了暴利的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致對(duì)資源進(jìn)行濫采濫挖的現(xiàn)象，并帶來(lái)了兩極分化和貪污腐敗。2011年9月30日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例＞的決定》。新條例擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，并在現(xiàn)有資源稅從量定額計(jì)征的基礎(chǔ)上增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法，調(diào)整了原油、天然氣等品目資源稅稅率。新條例有了一定的進(jìn)步，但征收范圍仍然限于礦藏品領(lǐng)域，而沒(méi)有覆蓋到水資源等非礦藏品領(lǐng)域，同時(shí)還繼續(xù)保留從量稅，稅率仍然偏低。2010年下半年在新疆率先進(jìn)行資源稅改革，將石油、天然氣的資源稅由“從量”征收改為“從價(jià)”征收，收到了良好的效果。2011年前4個(gè)月，新疆入庫(kù)資源稅1937億元，同比增收1470億元，增長(zhǎng)3146％。今后應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上把這項(xiàng)改革推廣到全國(guó)，并逐漸擴(kuò)大到其他的主要資源品領(lǐng)域，充分發(fā)揮這一經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用，使企業(yè)合理開(kāi)發(fā)資源，生產(chǎn)企業(yè)采用新技術(shù)和新設(shè)備節(jié)能降耗；消費(fèi)者合理地進(jìn)行消費(fèi)，從而減少對(duì)各種資源的消耗；實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。環(huán)境稅也稱為生態(tài)稅、綠色稅，是20世紀(jì)末國(guó)際稅收學(xué)界提出的一個(gè)概念。它是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，再通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。目前，部分發(fā)達(dá)國(guó)家征收的環(huán)境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。［3］之所以會(huì)產(chǎn)生這個(gè)稅種，是由于人類社會(huì)的工業(yè)化已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此政府必須對(duì)企業(yè)以及消費(fèi)者征收一定的環(huán)境稅，利用這一經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，從而達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的目的。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境作為一種天然的公共物品人們都是免費(fèi)使用，從而變得沒(méi)有節(jié)制，帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境稅就是為了扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀，使人們?yōu)樽约旱纳a(chǎn)和消費(fèi)所帶來(lái)的環(huán)境成本付費(fèi)，從而自覺(jué)地節(jié)制自己的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。保護(hù)環(huán)境固然需要不斷地提高人們的環(huán)保意識(shí)，但更需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，將其與環(huán)境成本直接聯(lián)系起來(lái)，從而更好地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)目前尚未實(shí)行這一制度，而目前我們所面臨的嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)要求必須加快出臺(tái)這樣的制度。以水為例，我國(guó)是一個(gè)淡水資源比較缺乏的國(guó)家，但長(zhǎng)期以來(lái)卻實(shí)行低水價(jià)制度，更沒(méi)有征收水污染稅，致使在生產(chǎn)和生活中，浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，并對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了十分嚴(yán)重的破壞。調(diào)整水價(jià)以及征收水資源稅無(wú)疑會(huì)增加人們的生產(chǎn)和生活成本，但舍此又別無(wú)他途。如果我們不愿意付出這個(gè)成本，所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題就得不到解決，所付出的代價(jià)將會(huì)更大。至于它會(huì)影響到低收入階層的生活，這固然是需要考慮的問(wèn)題，但可以通過(guò)政府對(duì)他們采取生活補(bǔ)助的辦法加以解決。這種“直接補(bǔ)助，節(jié)約歸己”的辦法無(wú)疑要比實(shí)行低水價(jià)的辦法更可取，它一方面沒(méi)有降低低收入階層的生活水平，另一方面又產(chǎn)生了節(jié)約水資源的積極效果。為了解決環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)分級(jí)啟動(dòng)“綠色稅收轉(zhuǎn)型”，把綠色稅收調(diào)節(jié)范圍由工業(yè)擴(kuò)大到建筑、交通、公用事業(yè)等領(lǐng)域，開(kāi)征專門(mén)的能源環(huán)境稅，促進(jìn)資源的循環(huán)利用，促使企業(yè)更新技術(shù)設(shè)備，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗、減少排污的目的［4］245－276。建立和完善資源和環(huán)境稅制度還會(huì)從另一個(gè)角度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極作用，即它可以逐步增加資源和環(huán)境稅在地方政府財(cái)政收入中的比重，以逐步減少對(duì)流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的征收，從而削弱地方政府熱衷于發(fā)展那些高投入、高消耗、高污染、低效益的重化工項(xiàng)目，降低實(shí)行低水平擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因［4］245－276。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅主要來(lái)自那些投資巨大的項(xiàng)目，它關(guān)注的是產(chǎn)值，而不是經(jīng)濟(jì)效益，不是節(jié)能降耗，不是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化；而資源和環(huán)境稅則不然，它一方面可以給政府帶來(lái)穩(wěn)定的財(cái)政收入，從而不必去上那些大的投資項(xiàng)目，另一面又會(huì)促使企業(yè)主動(dòng)地更新技術(shù)和設(shè)備，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級(jí)優(yōu)化，從而達(dá)到節(jié)能降耗的目的。在進(jìn)行資源稅和環(huán)境稅這項(xiàng)改革中還有一個(gè)重要的方面，是要對(duì)從稅收政策的制定到稅收收入的使用這一整個(gè)過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。新的稅收政策必須是立法部門(mén)經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證和合法的程序才能出臺(tái)的，而不是由行政機(jī)構(gòu)制定一個(gè)條例就可以實(shí)行；稅收收入要真正用于治理和改善環(huán)境，以及其他合理的支出，真正做到“取之于民，用之于民”。只有這樣，人們才會(huì)真正接受這一稅種，積極配合這一政策的實(shí)施。

二、營(yíng)業(yè)稅改增值稅

1994年我國(guó)稅制配套改革后，對(duì)制造業(yè)征收增值稅，實(shí)行中央和地方分成，中央拿75％，地方拿25％，每年的增量中70％歸中央；對(duì)服務(wù)業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，全部歸地方所有。出臺(tái)這樣的改革方案有特定的背景，即分稅制改革的目標(biāo)是在整個(gè)稅收收入中地方占40％，中央占60％；中央轉(zhuǎn)移支付20％；地方支出60％，中央支出40％。當(dāng)時(shí)我國(guó)的主要稅種是產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅。其中流轉(zhuǎn)稅占80％多，中央和地方都關(guān)注這一部分，誰(shuí)也不要企業(yè)所得稅。如果把營(yíng)業(yè)稅也改成增值稅，中央的占比要達(dá)到70％～80％，地方只有10％～20％，因此必須給地方一個(gè)大的稅種，并且這個(gè)稅種會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增長(zhǎng)。最后就把服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅劃給了地方。［5］199－218這種帶有妥協(xié)性的方案對(duì)于分稅制改革的順利出臺(tái)是必要的，但它同時(shí)也帶來(lái)了相應(yīng)的問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移這一問(wèn)題變得愈發(fā)嚴(yán)重。由于我國(guó)稅收的主要來(lái)源是增值稅，其中有一半是生產(chǎn)型的增值稅，并且稅改之后，在稅收重心上移到中央的同時(shí)，許多事權(quán)卻下移到了地方。在這種情況下，地方政府為了創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，只能大力上馬那些產(chǎn)值大的重化工項(xiàng)目。盡管這些項(xiàng)目效益低下，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)十分有限，但由于可以帶來(lái)大量的財(cái)政收入，地方政府熱衷于此，從而無(wú)法轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。與此同時(shí)，由于服務(wù)業(yè)領(lǐng)域由地方政府征收營(yíng)業(yè)稅而不是增值稅，產(chǎn)生了嚴(yán)重的重復(fù)征稅現(xiàn)象，使服務(wù)業(yè)發(fā)展受到了很大的限制?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)就是以服務(wù)業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)，服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展可以很好地滿足人們的生活需要，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為生產(chǎn)提供更好的服務(wù)，提高產(chǎn)品附加值。發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)早已是以服務(wù)業(yè)為主體，而我國(guó)的服務(wù)業(yè)卻一直是發(fā)展的軟肋，其中原因固然是多方面的，而稅收制度的缺陷卻是一個(gè)重要的方面。從2012年開(kāi)始，在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”的試點(diǎn)。在舊的稅制結(jié)構(gòu)下，增值稅納稅人外購(gòu)勞務(wù)所負(fù)的營(yíng)業(yè)稅、營(yíng)業(yè)稅納稅人外購(gòu)貨物所負(fù)的增值稅均不能抵扣，存在著重復(fù)征稅的現(xiàn)象，企業(yè)的稅負(fù)比較重。實(shí)行“營(yíng)改增”有利于消除營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征稅，減輕企業(yè)的稅負(fù)，使市場(chǎng)細(xì)化和分工協(xié)作不受稅制影響，有利于完善和延伸二、三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條［6］。實(shí)踐證明，這項(xiàng)改革的成效是十分明顯的，尤其是有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，應(yīng)將其推廣到全國(guó)，并且在服務(wù)業(yè)的各個(gè)行業(yè)進(jìn)行推廣。但是要有效地推行這一改革，還必須解決一個(gè)十分重要的問(wèn)題，這項(xiàng)改革把原來(lái)全部歸地方掌握的營(yíng)業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75％歸中央，每年的增量中70％歸中央的增值稅，這反而會(huì)減少地方政府的財(cái)政收入，從而地方政府就會(huì)更加依賴發(fā)展那些高投入、高產(chǎn)值的重化工業(yè)，這樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)生反向調(diào)節(jié)作用。因此，要成功地推進(jìn)這一改革，亟須對(duì)增值稅進(jìn)行配套改革，合理地調(diào)整中央與地方的分成比例，適當(dāng)?shù)卦黾拥胤降姆殖杀壤?，尤其是在服?wù)業(yè)領(lǐng)域要增加地方的分成比例。經(jīng)過(guò)這樣的改革，地方政府就不會(huì)熱衷于上那些大項(xiàng)目，而是著眼于創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，包括完善的基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法制環(huán)境、高效的政府服務(wù)等硬環(huán)境和軟環(huán)境，以吸引更多的資本前來(lái)投資，獲得更多的稅源，從而有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

三、完善分稅制改革

1994年我國(guó)稅制配套改革建立起的中央與地方之間的分稅制，對(duì)于規(guī)范財(cái)政體制，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的財(cái)稅制度基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功不可沒(méi)，是具有里程碑意義的一項(xiàng)改革，但也遺留了一些問(wèn)題，需繼續(xù)完善。其中一個(gè)重要的方面就是要進(jìn)一步規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系，以及各級(jí)地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。當(dāng)初這項(xiàng)改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是要使財(cái)政的重心上移到中央，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)很好地實(shí)現(xiàn)了。但與此同時(shí)，一些本該由中央政府履行的職能卻下移到地方。在這種情況下，地方政府為了承擔(dān)起事權(quán)，為了增加財(cái)政收入，只能更多地依賴“土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”，為了取得更多的財(cái)政收入，熱衷于上那些投資大、產(chǎn)值大的投資項(xiàng)目，而這樣做的結(jié)果又給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一系列的隱患，產(chǎn)生了更多的社會(huì)矛盾和沖突，使轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的目標(biāo)遲遲不能實(shí)現(xiàn)。因此，必須本著“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步在中央與地方之間合理地分配事權(quán)與財(cái)權(quán)。一方面，要把那些應(yīng)當(dāng)歸地方政府的稅種留給地方政府，使地方政府擁有與其職能相匹配的財(cái)力；另一方面，要把一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)歸中央政府的事權(quán)收歸中央政府，如上移司法、義務(wù)教育、基本社會(huì)保障等具有全社會(huì)公共物品性質(zhì)的支出責(zé)任。這對(duì)于緩解地方政府的財(cái)政壓力，解決目前已經(jīng)日益難以為繼的“土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”以及舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問(wèn)題是十分必要的。也只有這樣，地方債改革、土地制度改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改革等才能順利地進(jìn)行。當(dāng)時(shí)分稅制改革只規(guī)范了中央與省級(jí)的財(cái)政關(guān)系，省以下還沒(méi)有建立起規(guī)范的分稅制，仍然是實(shí)行復(fù)雜多變、討價(jià)還價(jià)色彩很濃的分成制和包干制。地方政府存在的“土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”以及舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問(wèn)題，重要的原因就在于省以下這種混亂的財(cái)政關(guān)系。因此，下一步財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)就是要在省以下建立起規(guī)范的分稅制，理順各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。要使這一改革順利地推進(jìn)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政框架扁平化和財(cái)政層級(jí)扁平化的行政體制改革。在我國(guó)，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有五個(gè)行政層級(jí)，政府的財(cái)力分配也是按照這五個(gè)層級(jí)進(jìn)行的，這在世界上是十分罕見(jiàn)的。這不但大大增加了行政管理的難度以及行政支出的成本，同時(shí)也使省以下實(shí)行分稅制改革在技術(shù)上變得十分困難。因此，還得結(jié)合行政管理上“省管縣”的改革，同步進(jìn)行財(cái)政上的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)。這對(duì)提高行政效率、節(jié)約行政成本的作用是巨大的，同時(shí)還使得省以下的分稅制改革在技術(shù)上變得可行［7］。

作者:胡應(yīng)泉 單位:福建對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院

［參考文獻(xiàn)］

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