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1功能食品管理面臨的主要問題與成因

縱觀當前功能食品的市場發(fā)展狀況和管理體制，功能食品管理存在的主要問題既有誠信缺失等道德層面的問題、法規(guī)滯后、不完善等法律層面的問題也有多部門管理問題和單一審批等監(jiān)管層面的問題。

1.1誠信缺失是當前功能食品管理面臨和急需解決的最大問題

在20世紀80年代至90年代初期，人們生活水平的提高為功能食品市場創(chuàng)造了商機，推動了保健食品產業(yè)的快速發(fā)展。一些企業(yè)就從自身利益出發(fā)，開始對自己產品功能進行盲目承諾和虛假宣傳，消費者對產品的期望值有多高，企業(yè)就承諾多高，由此滋生出了一些虛假宣傳，制假、售假的企業(yè)，夸大和虛假廣告宣傳成了功能食品企業(yè)主要的營銷手段，市場上產品質量良莠不齊，各類廣告遍地開花，消費者真假難辨，過度而夸大的廣告宣傳不僅大大增加了保健食品的成本，而且失去了消費者的信任，顧客無法建立對功能食品品牌的信任，甚至對整個功能食品行業(yè)產生了抵觸情緒。北京聯合大學的一項調查結果表明，消費者認為保健食品能達到預期宣傳全部效果的只占3%，認為部分有效的有60%，認為沒有任何效果的占26%，認為有副作用的為2%，虛假廣告的負效應可見一斑。造成功能食品產業(yè)誠信整體缺失的主要原因主要在與以下3個方面：首先是功能食品市場發(fā)育不成熟，經營行為不規(guī)范，企業(yè)誠信經營意識不強，投機取巧思想泛濫。其次是信息不對稱，企業(yè)誠信缺少有效的外部監(jiān)督。功能食品生產經營中存在高度的信息不對稱，生產經營者是產品充分信息的擁有者，而消費者對保健食品和服務的認識非常有限，同時致政府及行業(yè)協會在降低信息不對稱及規(guī)范企業(yè)行為中的作用有限，因此不可避免的產生了信息不對稱，后果即是當產品的質量及功效自動暴露出來之后，消費者對產品的信任度迅速下降。第三是制度的不健全使誠信缺失行為缺乏矯正力量。人們理性地追求效益的最大化是在一定約束條件下進行的，這些約束條件很大一部分就是人們“發(fā)明”或“創(chuàng)造”的一系列規(guī)范、規(guī)則等即被稱之為制度。由于我國功能食品的相關立法及管理法規(guī)、技術標準空白點太多，企業(yè)經營行為缺乏有效地監(jiān)督與制約，失信行為難以有效遏制。

1.2多頭管理，監(jiān)管部門職責缺乏協調統一是目前功能食品監(jiān)管面臨的主要問題

我國功能食品目前尚未作為一個獨立的行業(yè)列入國民經濟產業(yè)目錄，按照現行法規(guī)功能食品產業(yè)定位不清晰，既和普通食品有明顯不同，又并非藥品；監(jiān)管工作政出多門，職能重疊現象十分嚴重。現行功能食品安全監(jiān)管工作是按照《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》中所明確的一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，各部門根據自己的職能在各自環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，在監(jiān)管工作中所執(zhí)行的法律依據各不相同，如質監(jiān)部門主要依據《產品質量法》、工商部門則依據《商標法》和《反不正當競爭法》等等。這些法律標準不一，如對假冒偽劣產品的處罰，按照《產品質量法》，要處以貨值金額0.5～3倍的罰款；按照《商標法》，則處以貨值金額的5倍以下罰款；按照《反不正當競爭法》，則處以非法所得的1至3倍罰款。具體處罰時，涉及到生產加工、經營和消費等多環(huán)節(jié)、多部門，執(zhí)行時有異議，落實時難到位。多部門監(jiān)管帶來的最大問題就是職能與責任移位，誘發(fā)責權扯皮。功能食品的注冊審批權在國家食品藥品監(jiān)管部門，監(jiān)管權在各級衛(wèi)生等相關部門（2008年9月份公布將監(jiān)管權移至藥監(jiān)部門），保健食品的生產管理有質監(jiān)部門、流通有工商部門，保健服務又涉及到商務部；保健食品廣告審批權在省級以上食品藥品監(jiān)督管理部門，監(jiān)測工作又在市、縣兩級食品藥品監(jiān)管部門；而對違法廣告的處罰權又在各級工商行政管理部門；這種監(jiān)管模式容易導致部門之間工作上的互相扯皮以及中央和地方政府間的責任不清。一旦出現問題，追究相關責任就比較復雜。管理的部門越多，鏈條越長，就越有可能在工作中產生推諉、扯皮、相互踢皮球等現象。由于各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法銜接不暢，以致出現高成本低效率執(zhí)法等現象。

1.3功能食品單一審批制制約了功能食品產業(yè)的發(fā)展

目前我國對于功能食品涵蓋范疇的缺乏清晰的界定，審批形式與其他國家也不一樣。我國功能食品是通過行政審批，以產品的標識宣傳來界定的，即表明具有特定保健功能的一類食品，其它所有具有功能成分或健康功效的功能性食品全都得不到法律法規(guī)上的定義。隨著營養(yǎng)學發(fā)展，人們對食品的成分功能有了新的認識，原有的許多觀念限制了消費者關于功能性食品的信息范圍和精確性，阻礙了新的功能性食品的開發(fā)與銷售。另外，我國保健食品的27項功能及其功能試驗、宣傳用語等等多是西醫(yī)標準，而我國的保健食品大部分是以中醫(yī)理論為基礎，以中草藥為原料加工制作出來的，有許多產品的功能不能用西醫(yī)的稱謂進行描述。盡管是理論依據不同、配方不同、原創(chuàng)設計不同、供銷用途不同的產品，卻仍然只能在政府圈定的27項功能中“對號入座”，無法“對號”的則也被劃入“免疫調節(jié)”“、抗疲勞”等功能范疇，結果造成產品同質化，功能過分集中，社會反響強烈。中華各民族傳統的保健理論是我國保健食品的發(fā)展具備了得天獨厚的優(yōu)勢，有很大一部分保健養(yǎng)生的食品配方在中醫(yī)藥典籍都有記載。而在我國的12800多種藥用植物資源中，允許用于保健食品的僅有211種，認可“既是食品又是藥品”的只有87種。極大的限制了保健食品的發(fā)展。

1.4法律法規(guī)滯后，功能食品監(jiān)管缺乏充分的法律保障

經過了20多年的時間，我國功能食品管理法律法規(guī)體系雖然不斷完善，但是與快速發(fā)展的功能食品產業(yè)的管理需求相比還是難以滿足行業(yè)的發(fā)展要求。我國功能食品法律法規(guī)的滯后主要體現在數量和質量上的明顯滯后。數量的滯后主要表現在很少有國務院制訂或頒布的法規(guī)，更沒有全國人大或全國人大常委會制訂或者頒布的法律，只有國務院主管部門制訂的管理辦法和技術性要求，在規(guī)范市場主體、調整市場秩序關系、加強和完善宏觀調控，建立健全保健食品市場制度以及促進行業(yè)發(fā)展方面的立法工作仍然存在不少空白點。質量上滯后表現在產業(yè)發(fā)展的相關法律法規(guī)還不成熟，沒有統一的基礎性的、綜合性的法規(guī)，整個法律法規(guī)體系缺乏系統性，法規(guī)之間缺乏協調性。

2加強功能食品管理的建議與對策

功能食品是具有聲稱保健功能的食品，因此，功能食品在生產和消費過程中更突出的是功能性。它是在滿足于一般食物需求基礎上的更高層次的食品。我國雖然在功能食品管理和監(jiān)督方面采取了一系列的措施，但是，食品市場秩序混亂的局面仍沒有得到徹底扭轉，制假售假等違法行為仍然十分嚴重，因此，需要從科學發(fā)展觀的角度加強對功能食品的管理。

2.1建立產品為主的全程監(jiān)管的管理模式，加強市場監(jiān)管體系的建設

功能食品與普通食品一樣，原料復雜，來源多樣，監(jiān)管困難；生產過程復雜，生產企業(yè)水平參差不齊，因此建立和食品一樣的全程監(jiān)管模式是保健食品管理的核心內容。以產品為主的全程監(jiān)管首要的工作是明確部門職責，逐漸有現在的多部門監(jiān)管向單部門或者有限監(jiān)管部門轉軌。目前功能食品與食品一樣面臨多頭監(jiān)管的問題，如廣告屬于工商行政部門管轄，但是廣告的審批權又在藥監(jiān)部門，出了問題以后，部門之間互相推諉。因此，應該進行科學的職能分解和職能分析，明確各部門的職責分工，建立嚴格的工作責任制和崗位責任制，從制度上解決職能不清、多頭領導、政出多門的弊端，形成閉環(huán)監(jiān)管的模式。在目前現有監(jiān)管模式下，要進一步明確監(jiān)管主體，建立問責制；部門專項整治與長效機制相結合，提高監(jiān)管效率；建立功能食品質量安全監(jiān)管的統一協調機制，使功能食品質量安全監(jiān)管成為一個系統工程。

2.2依法強化監(jiān)管，充分發(fā)揮行業(yè)協會及其他社會團體監(jiān)督作用

2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》第五十一條中規(guī)定“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監(jiān)管。有關監(jiān)督管理部門應當依法履職，承擔責任。具體管理辦法由國務院規(guī)定。聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產生急性、亞急性或者慢性危害，其標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容必須真實，應當載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等；產品的功能和成分必須與標簽、說明書相一致?！币虼?，監(jiān)管部門要依此法規(guī)，認真研究保健食品監(jiān)管的保障措施。行政監(jiān)管部門應從過去的以運用行政手段為主轉向以經濟手段為主。經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合的方式，充分發(fā)揮行業(yè)協會等第三方力量，通過市場機制引導企業(yè)，規(guī)范發(fā)展。

2.3盡快修訂補充完善功能食品的法律法規(guī)，使功能食品管理有法可依

我國目前功能食品的監(jiān)管主要的法律法規(guī)依據就是2005年7月1日開始實施的《保健食品注冊管理辦法(試行)》，該管理辦法自頒布以來一直沒有進行修訂，目前已經不能適應我國功能食品發(fā)展的新形勢。因此法律法規(guī)的滯后及其前后脫節(jié)是導致我國功能食品管理問題的主要因素之一。相比之下，各發(fā)達國家對法律法規(guī)的修訂就比較及時，例如美國對食品標簽上功能聲稱的管理依據主要是《營養(yǎng)標簽與教育法（NLEA）》（1990）和《膳食補充劑健康與教育法（DSHEA）》（1994），首先明確了“營養(yǎng)素含量聲稱”、“結構/功能聲稱”、以及“具有明確科學共識的健康聲稱”，隨后又于1997年頒布了《食品藥品管理局現代化法》（FDAMA），明確了健康聲稱授權的第二條途徑“具有權威聲明的健康聲稱”，而“2003年FDA較好營養(yǎng)的消費者健康信息計劃”又對“有條件的健康聲稱”做出了具體的規(guī)定。因此，建議借鑒國外發(fā)達國家為加強管理而適時修訂法規(guī)或頒布補充規(guī)定的經驗，針對我們在管理中存在的一些疏漏、為適應產業(yè)發(fā)展及市場需求而及時修改或補充出臺新法規(guī)，避免上述的法律法規(guī)的嚴重滯后或法規(guī)之間脫節(jié)不銜接的問題，以確保保健食品管理制度的連續(xù)性和系統性。

2.4嚴格準入門檻，針對產品特點進行分類管理

功能食品與藥品相比，是一種長時間服用的產品，因此，在功能食品的準入標準中，安全性是至關重要的，必須嚴格根據現有的法規(guī)和安全性評價技術來來設置準入標準，加強對功能食品的安全性審查。功能食品的管理模式也可借鑒藥品和食品安全的風險管理模式。對于功能食品的安全風險評估就是科學地評價已知的和潛在的由于人類暴露于高風險的功能食品而引發(fā)的有害于健康的效應，不同暴露水平所帶來的風險不同，因此就要求對功能食品進行分級、分類管理。功能食品的分級管理可以按照原料進行管理，在對我國的功能食品進行普查或抽樣調查的基礎上，科學評估原料中功能因子的健康效應，并進行攝入量的定性、定量評價。同時也要對原料和成品中的危害因素的風險進行評估，確定風險程度，按照風險的級別對功能食品進行分級。政府監(jiān)管機構，在功能食品風險評估的基礎上，采取風險管理措施，根據不同種類功能食品風險高低進行“分類管理”。一是營養(yǎng)補充劑類功能食品可以從“個別許可制”改為“規(guī)格許可的備案制”。二是某些風險比較低，安全性比較高的功能食品（例如膳食纖維類、低聚糖類）也可以考慮建立類似日本“規(guī)格基準型制度”，有利于新產品市場開發(fā)和產業(yè)發(fā)展，并可大大減輕政府審批工作量。

2.5加強功能食品標準體系建設，統一監(jiān)管技術標準

我國尚未建立起統一的功能食品標準體系。一個產業(yè)的發(fā)展必須要通過完善的標準體系里進行規(guī)范，否則這個產業(yè)的發(fā)展將處于無序狀態(tài)，而且建立統一的技術標準也是任何一個產業(yè)發(fā)展成熟到一定程度后的必然趨勢和需求。我國的功能食品經過近三十年的發(fā)展，產業(yè)體系已經基本形成，現在急需一套能夠對產業(yè)發(fā)展、產品質量進行規(guī)范的技術和管理標準，對功能食品原料、生產過程、審評審批和產品宣傳各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。從功能食品技術和管理角度考慮，我國目前急需完善一下幾個方面的標準：首先是食品、中藥與天然藥物有效成分（即功能因子）的技術標準。通過對食品營養(yǎng)成分、天然功效成分、中藥等植物提取物的有效成分進行科學合理的研究，建立與國際接軌的分析方法體系、質量標準體系，特別是安全標準體系和計量標準溯源體系，為食品、中藥及其提取物的產品質量管理、控制和監(jiān)督提供科學依據，確保食品、中藥與天然藥物中有效成分（含量）標示的準確可靠。其次是中藥材類保健食品中活性成分的安全限量標準。違法添加和超量添加是中藥材類保健食品監(jiān)管中存在的主要問題之一，因此制定有關中藥材類保健食品中中藥、中藥提取物及其活性成分使用安全限量的標準，有助于促進我國中藥材類保健食品中食品添加劑使用的規(guī)范化管理。第三是中藥材外源性有害物質安全限量的技術標準。當前中藥材等動植物物品及其提取物原料中的農藥殘留、重金屬、霉菌毒素及有害成分等導致的原料污染不容忽視，研究制定以中藥為原料產品有害物質安全限量標準，并結合我國中藥材生產現狀，逐步提升中藥原料品質，有利于保障消費者的服用安全。第四是功能食品的退出機制與標準。目前尚未針對保健食品設立明確的退出機制，往往是發(fā)生問題時的應急處理，缺乏連續(xù)性和規(guī)范性，有必要對此進行研究，規(guī)范管理。

3小結

功能食品產業(yè)作為一個新興產業(yè)，科學監(jiān)管、正確引導是產業(yè)健康發(fā)展的關鍵。通過本文的分析可以看出我國功能食品監(jiān)管中既有制度性問題、也有法律法規(guī)方面的問題，解決這些問題需要國家職能部門進行全面的調研，深入研究功能食品產業(yè)發(fā)展特點，完善監(jiān)管制度，健全法律法規(guī)，才能形成有效的監(jiān)管體系，保障功能食品產業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。（本文來自于《食品研究與開發(fā)》雜志?！妒称费芯颗c開發(fā)》雜志簡介詳見.）

作者：郭曉燕1王俊平2工作單位：1.內蒙古農業(yè)大學經濟管理學院2.天津科技大學食品工程與生物技術學院