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摘要：我國開展財政資金績效管理的主體多元化，存在著多主體各自為政的情況，造成行政資源的浪費。本文主要厘清各主體的監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)各主體績效管理需求和各自優(yōu)劣勢，結(jié)合財政績效管理的各環(huán)節(jié)特點，探索人大、財政部門、審計部門、主管部門和第三方機構(gòu)分環(huán)節(jié)分工協(xié)作的管理模式。

關(guān)鍵詞：績效管理；主體定位；管理模式

一、我國全面實施績效管理的背景

報告中提出：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，這標(biāo)志績效管理已被提升至前所未有的高度。2018年《政府工作報告》明確要求，全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，明確加強對支出績效和政策目標(biāo)落實情況的監(jiān)督，推動建立健全預(yù)算績效管理機制。在此背景下，我國拉開了全面實施績效管理的帷幕，從中央到地方，各級部門都在積極籌劃，全面落實績效管理藍(lán)圖。

二、我國財政資金績效管理的內(nèi)涵

廣義上，全面實施績效管理應(yīng)該是指政府績效管理。報告中全面實施績效管理的前提是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。全面實施績效管理就是要緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實現(xiàn)程度。同時，財政資金績效管理是為政府績效管理服務(wù)的，是政府績效管理的有機組成部分，是政府績效管理的核心內(nèi)容。因此，筆者認(rèn)為從目前我國國情出發(fā)，本次全面實施績效管主要還是針對財政資金績效管理。受財政管理水平和法律制度等條件的制約，目前的財政資金績效管理尚處于預(yù)算績效管理階段。預(yù)算績效管理是將績效管理理念、績效管理方法融入預(yù)算管理過程，使其與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，分為績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價和績效評價結(jié)果應(yīng)用。

三、我國財政資金績效管理主體分析

1.管理現(xiàn)狀及問題。目前，我國開展財政資金績效管理的主體越來越多元化。以廣東為例，省人大近年自主開展專項資金的事后績效評價；財政部門是目前財政資金績效管理的主導(dǎo)部門，開展績效管理的范圍較廣，實現(xiàn)事前績效目標(biāo)管理、事中績效監(jiān)控和事后績效評價的全過程績效管理；審計部門開展的績效審計則與事后績效評價相近；主管部門根據(jù)自身工作需要，主要對下屬單位資金使用績效實行事后評價；第三方機構(gòu)以受托形式協(xié)助開展財政資金績效管理為主。財政資金績效管理主體各自為政的情況造成了行政資源的浪費，究其原因，這與財政資金績效管理的頂層設(shè)計模糊、缺乏強有力的部門統(tǒng)一部署、各管理主體監(jiān)管職責(zé)重疊等因素有關(guān)。2.管理主體的多維度分析。為比較不同主體實施財政支出績效管理的優(yōu)劣勢，筆者根據(jù)績效管理各主體的權(quán)責(zé)，從績效管理對象、管理內(nèi)容、管理主體的組織能力、公信力、專業(yè)性等多個維度進(jìn)行分析比較。（1）人大及其常委會是我國重要的權(quán)力機關(guān)，憲法和預(yù)算法等法律賦予其審查、監(jiān)督政府財政支出的權(quán)力，是審查批準(zhǔn)財政預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主體。因此，人大及其常委會能管理的對象和內(nèi)容較廣，調(diào)動資源和組織協(xié)調(diào)能力優(yōu)勢明顯，尤其是人大擁有問責(zé)權(quán)，其公信力和應(yīng)用力度是其他管理主體無法比擬的。但是，由于人大及其常委會對財政支出的監(jiān)督管理往往是通過財政部門或第三方機構(gòu)間接實施，很少實施直接監(jiān)管，其對財政支出的熟悉程度和績效管理專業(yè)性相對較弱，預(yù)算績效信息的獲取往往需要依賴財政部門。（2）財政部門本身就是財政支出的直接監(jiān)管部門，肩負(fù)著財政支出分配、監(jiān)督的重要職責(zé)。近年來，財政部推行的全過程預(yù)算績效管理，各地財政部門因自身管理需要和上級引導(dǎo)等因素，都在積極推進(jìn)財政支出績效管理，成為目前績效管理最重要的實施主體。財政部門具有獲得績效信息的便利性，其績效管理組織能力強。但是財政部門實施的績效管理屬于內(nèi)部管理，實際指向組織內(nèi)部關(guān)系。財政部門本身負(fù)有資金監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)該是被評價的對象之一，其作為績效管理主體就出現(xiàn)了角色沖突，也難以避免公信力不足和結(jié)果應(yīng)用效果有限等問題。（3）審計部門近年也在實施財政支出績效審計，雖然財政支出績效審計與績效管理在內(nèi)容、方法、程序等方面有著明顯的差異，但在事后管理環(huán)節(jié)，績效審計與績效評價還是有相似之處，都是對政府及其隸屬部門的經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行審計或評價。由審計部門實施績效審計，其績效審計的效果和公信力都明顯強于財政部門和主管部門。但是，績效審計只關(guān)注事后環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)管理和績效監(jiān)控都不在其范圍。（4）資金主管部門由于績效問責(zé)的壓力、自身資金分配和管理的需要等原因，都在不同程度上開展財政支出績效管理。資金主管部門實施的財政支出績效管理屬于內(nèi)部管理，是一種自上而下的管理手段，因此其管理對象一般只是下屬用款單位，公信力較弱，結(jié)果應(yīng)用一般用于完善內(nèi)部預(yù)算管理，應(yīng)用效果有限。（5）第三方機構(gòu)參與財政支出績效管理，在公信力和專業(yè)性方面相對于政府部門有著一定的優(yōu)勢。第三方機構(gòu)獨立開展績效管理存在諸多困難，例如：被評單位不配合，獲取績效信息的難度很大，法律地位不明確等。受制于此，目前獨立開展績效管理的第三方機構(gòu)鳳毛麟角，受托開展是目前第三方機構(gòu)參與績效管理的主流形式。受托開展的績效管理，管理的范圍和內(nèi)容就只能按委托方規(guī)定執(zhí)行，結(jié)果則只能反饋給委托方，應(yīng)用效果受限。

四、關(guān)于財政資金績效管理主體的建議

目前，我國財政支出績效管理尚處于改革階段，相關(guān)法制建設(shè)也未完善，在誰來管理、管理什么、如何管理、結(jié)果怎么應(yīng)用等關(guān)鍵問題上還存在爭議。因此，筆者認(rèn)為在誰來管理的問題上不能一概而論，建議根據(jù)各主體績效管理需求和各自優(yōu)劣勢，再結(jié)合績效管理的各環(huán)節(jié)特點，探索出人大、財政部門、審計部門、主管部門和第三方機構(gòu)分環(huán)節(jié)分工協(xié)作的管理模式。1.預(yù)算績效目標(biāo)由財政部門組織審核，人大批準(zhǔn)。績效目標(biāo)管理包括績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)三項內(nèi)容。預(yù)算單位編制預(yù)算并設(shè)定績效目標(biāo)。財政部門負(fù)責(zé)審核和批復(fù)績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)審核重點包括相關(guān)性、可行性、科學(xué)性，以及所需資金的合理性。因此，績效目標(biāo)審核不是孤立的，是與預(yù)算編制審核相輔相成、相互促進(jìn)的。財政部門在審核預(yù)算的同時審核績效目標(biāo)是合理高效的選擇。建議預(yù)算績效目標(biāo)隨同預(yù)算一起報人大批準(zhǔn)后，再由財政部門批復(fù)。一是因為預(yù)算績效目標(biāo)是財政預(yù)算的重要組成部分，預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)與財政預(yù)算具有一樣的法律地位；二是績效目標(biāo)信息有助于人大審批財政預(yù)算；三是人大批準(zhǔn)預(yù)算績效目標(biāo)是人大參與財政支出績效管理的一種有效方式，為人大參與事后預(yù)算監(jiān)督提供基礎(chǔ)。2.預(yù)算績效監(jiān)控由主管部門全面實施，財政部門抽查，向政府和人大匯報。預(yù)算績效監(jiān)控是日常預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，其持續(xù)性最長，貫穿資金使用的全過程。雖然理論上人大、財政部門和主管部門都可以是績效監(jiān)控的主體，但是鑒于人大和財政部門難以有充足的人力物力對眾多單位的預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)控，建議由主管部門實施全面預(yù)算績效監(jiān)控較容易實施，監(jiān)控結(jié)果向財政部門報備。財政部門根據(jù)主管部門的監(jiān)控結(jié)果和自身工作需要，對個別重點項目或異常項目進(jìn)行重點監(jiān)控，重點監(jiān)控結(jié)果向政府和人大匯報。這樣既可彌補人大和財政部門人手不足的問題，又能通過抽查強化結(jié)果的可靠性。3.績效評價由審計部門組織，結(jié)果向政府和人大匯報。由于財政部門和主管部門開展績效評價的公信力相對于人大和審計部門弱，而審計部門可在審計過程中同時實施績效評價或績效審計，效率性比人大高。建議績效評價由審計部門組織實施，評價結(jié)果向政府和人大匯報，由人大及相關(guān)部門根據(jù)評價結(jié)果實施績效問責(zé)。4.第三方機構(gòu)協(xié)助實施全過程績效管理。財政支出績效管理是一項技術(shù)性和專業(yè)性很強的業(yè)務(wù)，建議以政府購買服務(wù)的形式，各實施主體根據(jù)需要委托第三方機構(gòu)協(xié)助開展績效管理，以彌補自身專業(yè)性或公信力方面的不足。以廣東實踐為例，第三方機構(gòu)協(xié)助開展績效目標(biāo)評審和績效評價已有十多年經(jīng)驗，其參與全過程績效管理也不是新鮮事物。因此，第三方機構(gòu)協(xié)助實施全過程績效管理是可行的、合理的、符合現(xiàn)實的管理需求。

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作者:翁健怡 單位:佛山市財政局