導(dǎo)語(yǔ)：探究理性政府績(jī)效審核體制論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：科學(xué)的政府績(jī)效觀應(yīng)充分體現(xiàn)以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展思想與戰(zhàn)略。本文在探討科學(xué)績(jī)效觀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了科學(xué)的政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、地位、模式與標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；績(jī)效；政府績(jī)效審計(jì)

黨的十七大報(bào)告對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論進(jìn)行了新的概括，顯著特點(diǎn)就是把科學(xué)發(fā)展觀有機(jī)地嵌入到中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系中，使科學(xué)發(fā)展觀成為我國(guó)在新的歷史時(shí)期做好各項(xiàng)工作的思想綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。對(duì)于政府公務(wù)人員而言，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀的核心是樹(shù)立科學(xué)的政府績(jī)效觀。政府績(jī)效審計(jì)本質(zhì)上是一種政府績(jī)效評(píng)估行為。因此，樹(shù)立科學(xué)的政府績(jī)效審計(jì)觀是科學(xué)的研究政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、地位、模式與標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

一、樹(shù)立科學(xué)的績(jī)效觀

當(dāng)今世界，發(fā)展已成為各國(guó)討論的共同主題。美國(guó)管理學(xué)家HarringtonEmerson指出，正是人類活動(dòng)的低效率導(dǎo)致了貧困，多數(shù)人在完成工作任務(wù)的過(guò)程中僅達(dá)到60%的效率，人類的效率潛能僅利用了不足1%?？梢哉f(shuō)，政府績(jī)效小小的改善將會(huì)帶來(lái)人民生活質(zhì)量的提高，為進(jìn)一步的發(fā)展鋪平道路。對(duì)我國(guó)而言，由于廣泛存在政府公共物品供給能力低下的現(xiàn)象，因此，政府績(jī)效的改善具有更為緊迫的意義。

以人為本的科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)了尊重人依靠人的社會(huì)發(fā)展規(guī)律。中國(guó)歷史上，從封建皇權(quán)統(tǒng)治到高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，當(dāng)權(quán)者在認(rèn)識(shí)上形成一個(gè)誤區(qū)：將政府職能的全能化等同于為人民服務(wù)，將政府壟斷資源的生產(chǎn)和分配視同為替人民著想。所以，政府的行為即為政績(jī)，將政府包辦視為人民社會(huì)生活的需求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，才打破了政府壟斷的局面，人民自我意識(shí)的覺(jué)醒使政府不得不重新認(rèn)識(shí)和定位自身的職能?！耙匀藶椤北靖拍畹奶岢稣俏覈?guó)政府制度建設(shè)的重新定位，要求政府在制度建設(shè)時(shí)要尊重和體現(xiàn)人的意志，保護(hù)人的權(quán)利，牢牢樹(shù)立“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！钡挠^念。由此起點(diǎn)決定的政績(jī)觀，才能體現(xiàn)政府的核心價(jià)值。堅(jiān)持以人為本原則是衡量政府績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

科學(xué)的政績(jī)觀不能忽視全面、可持續(xù)的發(fā)展。改革開(kāi)放以前，發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，政策主要體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；黨的十三大提出物質(zhì)文明和精神文明兩手抓兩手都要硬的發(fā)展觀；黨的十六大提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面的社會(huì)主義發(fā)展觀。即在考察政府績(jī)效時(shí)不僅要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要關(guān)注政治發(fā)展績(jī)效、文化發(fā)展績(jī)效、社會(huì)發(fā)展績(jī)效、環(huán)境保護(hù)績(jī)效。

樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的基本前提。中國(guó)傳統(tǒng)文化歷來(lái)講究“和諧”的思想，儒家學(xué)派提出：“君子和而不同，小人同而不和”，“和”的本質(zhì)是一種有原則的統(tǒng)一。科學(xué)的政績(jī)觀體現(xiàn)的正是這種“君子和而不同”的和諧統(tǒng)一。期望通過(guò)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的觀念的發(fā)揚(yáng)，實(shí)現(xiàn)政府公務(wù)人員以及社會(huì)公眾的認(rèn)同形成對(duì)國(guó)家發(fā)展的治理。美國(guó)學(xué)者曼紐爾•卡斯特［1］認(rèn)為：“在構(gòu)建社會(huì)時(shí)，每一種認(rèn)同建構(gòu)的過(guò)程都會(huì)導(dǎo)致一種獨(dú)特的結(jié)果。合法性認(rèn)同產(chǎn)生公民社會(huì)，也就是產(chǎn)生一套組織和支付，以及一系列被結(jié)構(gòu)化、組織化的社會(huì)行動(dòng)者，這些社會(huì)行動(dòng)者同時(shí)也再生的產(chǎn)生出合理化其結(jié)構(gòu)性支配來(lái)源的認(rèn)同?！边@強(qiáng)調(diào)了認(rèn)同一種觀念的力量，既提升了科學(xué)政績(jī)觀的合法性基礎(chǔ)，又強(qiáng)化了政府公務(wù)人員的社會(huì)角色意識(shí)，使政府公務(wù)人員的行為在既有的價(jià)值觀念范圍之中。

樹(shù)立科學(xué)的績(jī)效觀，既要樹(shù)立政府科學(xué)的績(jī)效意識(shí)，更需完善的績(jī)效體制。政府績(jī)效審計(jì)作為一種依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，是一種對(duì)政府績(jī)效科學(xué)合理的監(jiān)督制度。政府績(jī)效審計(jì)屬于政府績(jī)效評(píng)估的范疇，是政府績(jī)效評(píng)估的一種特殊形式。政府績(jī)效審計(jì)和政府績(jī)效評(píng)估有著天然的不可分割的聯(lián)系，政府績(jī)效評(píng)估所要關(guān)注的就是政府績(jī)效審計(jì)所要注意的。孟華［2］認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)的“改善績(jī)效”目標(biāo)是通過(guò)審計(jì)這一專業(yè)活動(dòng)對(duì)政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)性、效率與效益的評(píng)價(jià)與檢查，來(lái)督促政府機(jī)關(guān)改進(jìn)管理程序與過(guò)程，調(diào)整職能運(yùn)作，以便產(chǎn)生更好的績(jī)效。從理論上論證了良好的政府績(jī)效與政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)系。實(shí)踐上，美國(guó)政府2004年7月7日將美國(guó)審計(jì)署更名，將原來(lái)的GeneralAccountingOffice變更為GovernmentAccountabilityOffice，名稱直譯為“政府責(zé)任辦公室”，在《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中規(guī)定GAO的使命是強(qiáng)化政府責(zé)任，改進(jìn)政府績(jī)效。實(shí)質(zhì)是讓政府審計(jì)部門承擔(dān)政府績(jī)效評(píng)估的職責(zé)，并且提出績(jī)效改進(jìn)意見(jiàn)［3-5］。

二、提高政府績(jī)效審計(jì)地位

績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式，是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的一種有效方式［6］。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的地位和實(shí)踐與西方績(jī)效審計(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，差距仍然較大。美國(guó)作為世界上開(kāi)展績(jī)效審計(jì)比較早的國(guó)家，已經(jīng)形成了相當(dāng)完備的法律體系。1972年，GAO公布了《政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)及功能的審計(jì)準(zhǔn)則》，指出：政府審計(jì)也要考慮政府組織是否達(dá)到了批準(zhǔn)項(xiàng)目和籌集資金時(shí)所期望的目的，工作是否經(jīng)濟(jì)、有效，是否遵循現(xiàn)行法規(guī)。在世界政府審計(jì)史上中第一次提出了“績(jī)效審計(jì)”，并對(duì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、實(shí)施和報(bào)告作了具體規(guī)定。1988年，GAO將《政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)及功能的審計(jì)準(zhǔn)則》改為《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，開(kāi)創(chuàng)了財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兩大內(nèi)容的政府審計(jì)模式，其中第六、七章分別為績(jī)效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則和績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了績(jī)效審計(jì)的操作步驟和要求；1994年和2007年GAO又對(duì)準(zhǔn)則進(jìn)行了修改，使其更加完善［7］。

20世紀(jì)60年代英國(guó)議會(huì)及學(xué)界要求改革審計(jì)制度以適應(yīng)政府角色的改變，特別是賦予審計(jì)長(zhǎng)超然獨(dú)立的地位。1983年，《國(guó)家審計(jì)法》提出建立國(guó)家審計(jì)署（NationalAuditOffice，NA0）。NAO主要職責(zé)之一就是進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。1979年，澳大利亞有關(guān)績(jī)效審計(jì)的授權(quán)寫(xiě)入了修訂后的《審計(jì)法》，審計(jì)法賦予了審計(jì)長(zhǎng)對(duì)政府公共管理機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效審計(jì)的權(quán)力，只是對(duì)于國(guó)有公司的績(jī)效審計(jì)必須得到澳大利亞總理的同意或請(qǐng)求［4］。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，與績(jī)效審計(jì)有關(guān)的立法是績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的直接前提。不論在哪個(gè)國(guó)家，績(jī)效審計(jì)總是依法建立和開(kāi)展。而我國(guó)績(jī)效審計(jì)立法的發(fā)展，除了《審計(jì)法》中提到效果審計(jì)概念外，其他規(guī)定均未涉及績(jī)效審計(jì)；地方性法規(guī)中只有深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計(jì)監(jiān)督條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》引入了績(jī)效審計(jì)概念。與其他國(guó)家績(jī)效審計(jì)健全的法律體制相比，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的法律依據(jù)顯得相對(duì)單薄。而在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中，法律的威懾力往往能夠起到“一錘定音”的作用。

目前在實(shí)踐中，要運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀提高政府績(jī)效審計(jì)的地位，必須需要依靠相關(guān)法律制定部門和政府審計(jì)人員共同的努力。首先，需要政府審計(jì)人員統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)。加大宣傳績(jī)效審計(jì)的力度，重大績(jī)效審計(jì)案例實(shí)行公告等多種手段和方法，多場(chǎng)合、全方位宣傳中國(guó)特色績(jī)效審計(jì)。其次，已經(jīng)實(shí)行績(jī)效審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極推廣在績(jī)效審計(jì)中獲得的經(jīng)驗(yàn)。陳宋生［8］通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)證檢驗(yàn)的方法得出“經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)審計(jì)人員越贊同開(kāi)展績(jī)效審計(jì)”，證明了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行實(shí)行政府績(jī)效審計(jì)的必要性。第三，積極推動(dòng)有關(guān)績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的制訂和完善，努力做到用專門的法律法規(guī)條款規(guī)范績(jī)效審計(jì)。在做好審計(jì)法實(shí)施條例的修訂和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例的制定工作中，注重涉及完善有關(guān)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。立足我國(guó)審計(jì)實(shí)踐，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取較短的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和指南。

三、優(yōu)化政府績(jī)效審計(jì)目標(biāo)

績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是指希望通過(guò)績(jī)效審計(jì)而達(dá)到的境地，是一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在優(yōu)化政府績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的理論研究方面，我國(guó)學(xué)者做出了相應(yīng)的較為實(shí)際的建議。如，余玉苗、何曉東認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)主要是針對(duì)某一項(xiàng)目的核心效用或者多個(gè)項(xiàng)目的同一核心效用開(kāi)展的。社會(huì)公眾的需求決定公共物品的核心效用，也決定政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)［9］。吳國(guó)萍，王會(huì)金和易仁萍從發(fā)展的角度看待我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，認(rèn)為現(xiàn)階段的績(jī)效審計(jì)是為了評(píng)價(jià)各項(xiàng)投入資源的經(jīng)濟(jì)和有效程度，并借以尋找進(jìn)一步提高績(jī)效的途徑，實(shí)現(xiàn)由查處達(dá)到控制和提高的目的［10-11］。戚振東和吳清華認(rèn)為我國(guó)績(jī)效審計(jì)不應(yīng)過(guò)分注重“3E”的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從不同的績(jī)效維度開(kāi)展多樣化的審計(jì)評(píng)價(jià)，如社會(huì)公平、資源的利用、環(huán)境的保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為政府績(jī)效的評(píng)價(jià)內(nèi)容［12］。

在《審計(jì)署2003—2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)或者重點(diǎn)是：“揭露管理不善和損失浪費(fèi)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益?！弊罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第12屆國(guó)際會(huì)議《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中確立的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是：為公營(yíng)部門改善一切資源的管理打好基礎(chǔ)；使決策者、立法者和公眾所利用的公營(yíng)部門管理成果方面的信息質(zhì)量得到提高；促使公營(yíng)部門管理人員采用一定的程序?qū)?jī)效作出報(bào)告；確定更適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。

顯然目前我國(guó)的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)出現(xiàn)了理論與實(shí)踐脫節(jié)，這是由我國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展水平所決定的。一方面，我國(guó)大部分審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)相比其他績(jī)效審計(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，從績(jī)效審計(jì)的審計(jì)的范圍、內(nèi)容、所需的證據(jù)類型還是方法和技術(shù)手段方面都處于較低水平。這也決定了績(jī)效審計(jì)目標(biāo)必須與具體實(shí)踐情況相結(jié)合，不能將目標(biāo)制定過(guò)高。另一方面，像深圳市審計(jì)局在政府績(jī)效審計(jì)中所取得的成功經(jīng)驗(yàn)和成果等還未歸納總結(jié)使其上升至理論的高度。

從科學(xué)發(fā)展觀的角度，現(xiàn)行績(jī)效審計(jì)目標(biāo)并不能實(shí)現(xiàn)政府達(dá)到“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的基本要求，雖然關(guān)注經(jīng)濟(jì)性和效率性，但是在效果性的方面關(guān)注不夠。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)目標(biāo)中更加注重效果性方面的影響，這樣的效果是通過(guò)改善公營(yíng)部門的經(jīng)濟(jì)性和效率性之后而達(dá)到的結(jié)果，是對(duì)政府部門在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)公共資源的管理和使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。有兩種方式實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的優(yōu)化：一是從審計(jì)結(jié)果入手，選擇核心目標(biāo)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在績(jī)效審計(jì)方面有兩大目標(biāo)，其中之一是要求監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任履行，增強(qiáng)政府的責(zé)任性，“向議會(huì)提供關(guān)于收入、支出及資源管理中主要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益的獨(dú)立信息、證明意見(jiàn)及建議”。二是從審計(jì)過(guò)程入手，選擇實(shí)際目標(biāo)。如美國(guó)績(jī)效審計(jì)在《黃皮書(shū)》中主要關(guān)注：在經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)中，政府責(zé)任辦公室主要關(guān)注：機(jī)構(gòu)是否經(jīng)濟(jì)地和高效率地取得、保護(hù)和使用它的資源；低效率和不經(jīng)濟(jì)的情況產(chǎn)生的原因；機(jī)構(gòu)在與經(jīng)濟(jì)性與效率性有關(guān)的事項(xiàng)方面是否遵守了有關(guān)的法律法規(guī)。

根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)以及遵循科學(xué)發(fā)展的第一要義，我們選擇第二種優(yōu)化審計(jì)目標(biāo)方式。我國(guó)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)可簡(jiǎn)明的確定為：公共資金使用部門是否經(jīng)濟(jì)有效的取得管理和利用其取得的資源；權(quán)力機(jī)關(guān)確立的項(xiàng)目或資金使用的預(yù)期效果或效益有未達(dá)到；是否遵守了有關(guān)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的法律法規(guī)；是否考慮了可能以較低成本達(dá)到預(yù)期效果的其他可供選擇的辦法等。

四、完善政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益好壞的尺度，是審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)報(bào)告的依據(jù)，評(píng)價(jià)被審計(jì)單位績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是若干個(gè)評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)組成的有機(jī)體系。中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)（2007）指出：評(píng)價(jià)指標(biāo)反映的是被審計(jì)單位的“績(jī)效是什么樣的”結(jié)果，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)反映的是“績(jī)效應(yīng)該是什么樣的”，政府績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計(jì)意見(jiàn)、作出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)是政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。

我國(guó)績(jī)效審計(jì)缺乏明確的法律制度或指標(biāo)作為評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。而美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞的績(jī)效審計(jì)實(shí)施約占審計(jì)資源的80%以上，說(shuō)明美、英、澳都已積累了豐富的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，是科學(xué)發(fā)展觀的合理運(yùn)用。西方大多數(shù)國(guó)家都制定有詳細(xì)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)GAO在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面也根據(jù)不同的項(xiàng)目使用相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。包括：（1）公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則。（2）上級(jí)部門對(duì)被審計(jì)單位提出的目標(biāo)。（3）被審計(jì)單位自身制定的制度和規(guī)則。（4）審計(jì)組和被審計(jì)部門共同協(xié)商確定的標(biāo)準(zhǔn)。（5）被審計(jì)單位內(nèi)部不同渠道或相同渠道形成數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。另外，GAO還以專家的意見(jiàn)、被審計(jì)單位以前的年度績(jī)效、同行業(yè)績(jī)效及私營(yíng)部門績(jī)效等作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［4］。

英國(guó)主要由四個(gè)類型的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，分別是：（1）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括國(guó)際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。（2）社會(huì)公眾調(diào)查結(jié)果。（3）專家研究成果和意見(jiàn)。（4）被審計(jì)單位制定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于事實(shí)清楚的審計(jì)項(xiàng)目只在審計(jì)報(bào)告中列示實(shí)施情況，不做評(píng)價(jià)，不論意愿還是社會(huì)公眾，都會(huì)對(duì)績(jī)效優(yōu)劣進(jìn)行合理判斷。英國(guó)審計(jì)師認(rèn)為，缺乏可計(jì)量的產(chǎn)出結(jié)果是完成效益審計(jì)主要限制。

目前我國(guó)缺乏完整的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致了審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府公共部門進(jìn)行具體評(píng)價(jià)時(shí)，難以達(dá)到控制的目的。評(píng)價(jià)制度的不完善，使審計(jì)人員工作成果得不到及時(shí)的評(píng)判和應(yīng)有的肯定，從而削弱審計(jì)人員的審計(jì)自主性和自覺(jué)性，影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，科學(xué)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的形成，必須在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷從個(gè)別案例研究到標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)化的過(guò)程。美英等國(guó)，雖然情況各不相同，但是在標(biāo)準(zhǔn)中共同的一點(diǎn)是以被審計(jì)單位制定或使用過(guò)的效益和標(biāo)準(zhǔn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)績(jī)效審計(jì)還沒(méi)有全面進(jìn)行，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)展了一部分績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，如在深圳2006年所進(jìn)行的海上田園風(fēng)光旅游區(qū)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中，使用的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)包括了財(cái)務(wù)指標(biāo)，還包括了項(xiàng)目的《可行性研究報(bào)告》、《技術(shù)參數(shù)》、有關(guān)招標(biāo)的規(guī)定等一系列可以量化的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)在未來(lái)實(shí)行相似的項(xiàng)目審計(jì)時(shí)可供參考。

政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也要在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)展，Secoy指出：審計(jì)師必須在既定環(huán)境下，開(kāi)發(fā)適用、適當(dāng)且充分的管理審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這是編制管理審計(jì)報(bào)告的前提條件?？?jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確立是具體的歷史的。在目前科學(xué)發(fā)展觀的指引下，項(xiàng)目實(shí)施是否適當(dāng)、決策是否適當(dāng)、人員是否適當(dāng)直接關(guān)系到未來(lái)的發(fā)展，所以以“適當(dāng)性”作為對(duì)行為的檢查是再恰當(dāng)不過(guò)的了，這也將是績(jī)效審計(jì)由有關(guān)資金預(yù)算的審計(jì)向行為結(jié)果審計(jì)的一個(gè)轉(zhuǎn)化趨勢(shì)。

五、改進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)模式

審計(jì)模式是審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和存在的方式，它體現(xiàn)為審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員與被審計(jì)對(duì)象構(gòu)成的系統(tǒng)。一般分為司法型、立法型、行政型與獨(dú)立型。司法型模式是國(guó)家審計(jì)擁有司法權(quán)，審計(jì)官員享用司法地位，強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的職能；立法型模式是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，是獨(dú)立于政府部門之外的一種模式，直接向議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；獨(dú)立型審計(jì)模式主要標(biāo)志是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法行政和司法之外，不受任何機(jī)構(gòu)組織領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的一種模式。我國(guó)實(shí)行行政型審計(jì)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)包括中央審計(jì)機(jī)關(guān)（國(guó)家審計(jì)署）和地方審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)審計(jì)工作；地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制造成審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)某些涉及地方政府利益的事項(xiàng)不得不采取回避讓步態(tài)度，績(jī)效審計(jì)難以擺脫獨(dú)立性置疑。立法型審計(jì)模式對(duì)于績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展最為有利，美、英、澳、加等國(guó)都是實(shí)行立法型審計(jì)模式。英《國(guó)家審計(jì)法》授權(quán)了國(guó)家審計(jì)署依法檢查被審單位資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。美國(guó)審計(jì)署是美國(guó)重要的績(jī)效和責(zé)任組織，對(duì)公共資金進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)聯(lián)邦項(xiàng)目和活動(dòng)，做出有效的決策和撥款的決定?！墩畬徲?jì)準(zhǔn)則》開(kāi)創(chuàng)了財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兩大內(nèi)容的政府審計(jì)模式，其中第六，七章分別為績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則和績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了績(jī)效審計(jì)的操作步驟和要求。并且在審計(jì)前GAO的處長(zhǎng)與審計(jì)業(yè)務(wù)小組都要討論保持獨(dú)立性問(wèn)題。在形式上和事實(shí)上確保了績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性［4］。司法型審計(jì)模式由于受到司法審判性質(zhì)的影響，績(jī)效審計(jì)開(kāi)展難以盡如人意。如法國(guó)盡管開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，但仍處于初級(jí)階段。獨(dú)立型模式的國(guó)家績(jī)效審計(jì)出現(xiàn)與司法型審計(jì)模式國(guó)家類似的情況，典型的國(guó)家如日本。

相較而言，要加強(qiáng)我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，勢(shì)必要轉(zhuǎn)變審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)模式。楊素昌、肖澤忠認(rèn)為政府審計(jì)采用“雙軌制”模式更為合適，將現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的部分職能職責(zé)和工作體系從政府系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在保留現(xiàn)行行政型審計(jì)機(jī)關(guān)的同時(shí)，又在人大系統(tǒng)中構(gòu)建一個(gè)新的審計(jì)體系，形成人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督和政府審計(jì)監(jiān)督［13］。但是我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段不可能做到立即的轉(zhuǎn)變審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬模式，1982年我國(guó)修改憲法確定行政型審計(jì)模式的目的就是要寓行政監(jiān)督于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督之中、突出行政權(quán)威和行政手段。要通過(guò)人大立法的討論再?zèng)Q定是否改變審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬還尚需時(shí)日?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，給審計(jì)模式一個(gè)新的轉(zhuǎn)變方向。“十七大”在確立“以人為本”執(zhí)政理念的基礎(chǔ)上，將構(gòu)建服務(wù)型政府確定為行政體制改革的主要目標(biāo)，說(shuō)明我國(guó)政府正由權(quán)力管制型政府向責(zé)任服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?？?jī)效審計(jì)作為一種對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任更深層次的考核方式，其審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)該更多的關(guān)注公眾利益，以服務(wù)公眾利益為根本目的。政府審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政體制的逐步構(gòu)建，為新型政府績(jī)效審計(jì)模式的建立提供了必要條件。樹(shù)立“以人為本”的政府績(jī)效觀，就是從滿足人的發(fā)展角度確保政府的群眾滿意度。所以，我們倡導(dǎo)一種群眾滿意導(dǎo)向的績(jī)效審計(jì)模式，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平。

需求促生供給，公眾的社會(huì)需求是開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的第一個(gè)因素，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾持續(xù)企盼政府績(jī)效審計(jì)對(duì)政府管理產(chǎn)生影響的社會(huì)張力，正是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力。我國(guó)現(xiàn)狀是關(guān)注公眾利益需求方面政府重視明顯不夠。政府績(jī)效審計(jì)動(dòng)力主要源于最高審計(jì)機(jī)關(guān)自身對(duì)審計(jì)模式的拓展，也就是來(lái)自于內(nèi)部需求，從根源上來(lái)說(shuō)，是審計(jì)機(jī)關(guān)自身為適應(yīng)我國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)及世界范圍內(nèi)政府審計(jì)發(fā)展的潮流而作出的內(nèi)部調(diào)整。群眾滿意導(dǎo)向的績(jī)效審計(jì)模式下要求以群眾的需求為導(dǎo)向，群眾需要了解的績(jī)效，在通過(guò)論證的情況下就可以納入政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)之中。

群眾滿意導(dǎo)向的政府績(jī)效審計(jì)模式的工作重點(diǎn)應(yīng)放在以群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)影響大的專項(xiàng)審計(jì)，如政府性專項(xiàng)資金（基金）、政府部門的專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等為突破口開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。要通過(guò)以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)或在初步調(diào)查中了解到的線索，選擇那些可能存在管理不善、損失浪費(fèi)、效益低下情況的項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展審計(jì)。同時(shí)，對(duì)于建設(shè)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目應(yīng)該定期開(kāi)展后續(xù)審計(jì)。

在具體實(shí)踐上筆者有四點(diǎn)建議：一是在審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立專門的信訪部門接受公眾投訴和建議，接受全國(guó)范圍公眾的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目建議。二是在審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置專職部門討論審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)目標(biāo)的確定以及人力資源的分配。三是審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，并且明確責(zé)任是否免除。審計(jì)結(jié)果是否客觀公正，審計(jì)評(píng)價(jià)是否符合社會(huì)價(jià)值取向應(yīng)該受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。四是要加快績(jī)效審計(jì)的立法進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)有法可依，將政策法制化確?？?jī)效審計(jì)順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

［1］曼紐爾•卡斯特.認(rèn)同的力量［M］.夏鑄九，黃麗靈譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

［2］孟華.增強(qiáng)責(zé)任性與改善績(jī)效——政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)剖析［J］.審計(jì)研究，2008，（5）：38-43.

［3］中華人民共和國(guó)審計(jì)署外事司.國(guó)外效益審計(jì)簡(jiǎn)介［M］.北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

［4］陳亮，李建新，等.析英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2007，（4）：11-16.

［5］UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice，GovernmentAuditStandard（exposuredraft）.1994-2007.

［6］溫美琴，徐衛(wèi)華.政府績(jī)效審計(jì)助推政府績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)制［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2009，（5）.

［7］中華人民共和國(guó)審計(jì)署外事司.最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織文集［C］.北京：中國(guó)審計(jì)出版社，2000.

［8］陳宋生.政府績(jī)效審計(jì)研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006.

［9］余玉苗，何曉東.核心效用觀下政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施框架［J］.審計(jì)研究，2005，（3）：23-27.

［10］吳國(guó)萍.關(guān)于開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)工作的思考［J］.審計(jì)研究，2005，（2）：56-58.

［11］王會(huì)金，易仁萍.試論政府績(jī)效審計(jì)的若干理論問(wèn)題［J］.審計(jì)研究，2007，（1）：47-50.

［12］戚振東，吳清華.政府績(jī)效審計(jì)：國(guó)際演進(jìn)及啟示［J］.會(huì)計(jì)研究，2008，（2）：76-85.

［13］楊肅昌，肖澤忠.中國(guó)國(guó)家審計(jì)體制問(wèn)題［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.