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摘要：在深化科技體制改革過程中，加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金管理改革，是營造良好創(chuàng)新環(huán)境的重要舉措。本文在分析廣東省深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的緊迫性的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)，針對廣東科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀及存在問題，提出廣東省進(jìn)一步深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)管理；體制改革；政策建議

一、廣東省深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的緊迫性

1.廣東省深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的時(shí)代背景黨的報(bào)告提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”，明確“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。廣東省委、省政府緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略部署，2014年6月印發(fā)了《關(guān)于全面深化科技體制改革加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的決定》（粵發(fā)〔2014〕12號），正式拉開創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展序幕。近年來，隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，廣東創(chuàng)新發(fā)展取得顯著成效，作為全國經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展大省的地位得到進(jìn)一步鞏固。截至2016年，廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）連續(xù)29年雄居國內(nèi)省市經(jīng)濟(jì)總量榜首，區(qū)域創(chuàng)新綜合能力連續(xù)9年排名全國第2位。因此，為貫徹落實(shí)對廣東提出的“地區(qū)生產(chǎn)總值要支撐全國，結(jié)構(gòu)調(diào)整也要支撐全國，在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整上走在前列，當(dāng)好創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的排頭兵”指示要求，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢，廣東必須高舉創(chuàng)新發(fā)展大旗，深化科技體制改革，將科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革作為重中之重，下放權(quán)力和簡化行政審批權(quán)限，增強(qiáng)科研人員對科研經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，調(diào)動高校、科研機(jī)構(gòu)等科研人員的積極性和主動性，開創(chuàng)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新局面。2.廣東省科研經(jīng)費(fèi)管理體制存在的問題廣東省現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理體制中不乏阻礙經(jīng)費(fèi)管理使用效率的深層次因素，主要集中在三個(gè)方面：一是科研經(jīng)費(fèi)管理缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，存在多頭管理的局面；二是科研經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)分配不合理，間接費(fèi)用及勞務(wù)費(fèi)等現(xiàn)有規(guī)定不利于調(diào)動科研人員工作積極性；三是科研經(jīng)費(fèi)使用評價(jià)導(dǎo)向機(jī)制不利于科研成果產(chǎn)出，僅重視科研經(jīng)費(fèi)使用過程中發(fā)票是否合規(guī)，不注重科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)，將導(dǎo)致部分科研經(jīng)費(fèi)無效使用。3.廣東省深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的意義面對現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理體制存在的諸多問題，廣東省在新的發(fā)展時(shí)期若能突破現(xiàn)有瓶頸，將對未來可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。一是有利于深化科技體制改革，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；二是有利于改進(jìn)政府科技管理模式，推進(jìn)科研治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是有利于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，深化財(cái)政科技投入體制改革；四是有利于充分調(diào)動科研人員積極性，提升創(chuàng)新發(fā)展的效率。

二、國外發(fā)達(dá)國家科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力下放，機(jī)制靈活科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力下放，提升了科研機(jī)構(gòu)、科研人員對科研經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)，有利于激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，促進(jìn)更多科研成果產(chǎn)生。如：美國科研資金的分配和管理，分散在多個(gè)聯(lián)邦級的部門，聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)主要是通過理事會或委員會為核心的自我管理體制，以此保證單位和科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)[1]。德國出臺《科學(xué)自由法》，以法律形式賦予弗勞恩霍夫協(xié)會等受國家資助的非高?？蒲袡C(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)管理方面的自主權(quán)和主動權(quán)[2]。2.科研經(jīng)費(fèi)管理支出比例彈性大，注重人員經(jīng)費(fèi)配置與我國現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)規(guī)定中對間接費(fèi)用以及勞務(wù)費(fèi)用規(guī)定較為嚴(yán)格不同，發(fā)達(dá)國家在此類經(jīng)費(fèi)支出中彈性較大，且充分考慮人員經(jīng)費(fèi)問題。美國在科研經(jīng)費(fèi)中設(shè)立“附加管理費(fèi)”，比例由大學(xué)和政府機(jī)構(gòu)直接協(xié)商。美國研究型大學(xué)的教授每年有3個(gè)月的收入可以從課題經(jīng)費(fèi)中支出，且比例可達(dá)課題經(jīng)費(fèi)50%左右，實(shí)際支出可以有15%上下的浮動范圍。瑞典的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于博士生等科研人員工資支出可占50%。德國項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中臨時(shí)聘用人員的開支可占到80%。3.科研經(jīng)費(fèi)管理重成果，輕過程發(fā)達(dá)國家：一方面，注重科研經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性；另一方面，注重科研經(jīng)費(fèi)使用績效，重視投入與產(chǎn)出的關(guān)系。經(jīng)費(fèi)使用的過程，只要在項(xiàng)目合理支出范圍內(nèi)，使用彈性非常大。這與國內(nèi)將科研經(jīng)費(fèi)管理的合規(guī)性及關(guān)注點(diǎn)集中于報(bào)銷發(fā)票是否合規(guī)有極大的不同。因此，科研經(jīng)費(fèi)管理的導(dǎo)向性不同，導(dǎo)致了科研經(jīng)費(fèi)使用效率的差異。美國是世界上典型的重成果、輕過程的國家，美國投入科研經(jīng)費(fèi)總量位居世界第一，其科技創(chuàng)新能力也高居世界第一。英國科研實(shí)行“項(xiàng)目制”，從事科研項(xiàng)目的人自行管理經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)的使用由科學(xué)家自行決定，這一制度促使英國成為科研經(jīng)費(fèi)使用最有效率的國家。4.科研經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督力度大，懲罰嚴(yán)重發(fā)達(dá)國家在科研經(jīng)費(fèi)使用方面賦予單位和科研人員非常大的自主權(quán)，但同時(shí)也建立了非常系統(tǒng)、完善、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度作為保障。對于單位或科研人員的經(jīng)費(fèi)使用違法違規(guī)問題，規(guī)定了非常嚴(yán)厲的處罰措施。美國對大學(xué)經(jīng)費(fèi)使用設(shè)置了“系管理人員———學(xué)校的基金管理機(jī)構(gòu)———相關(guān)撥款機(jī)構(gòu)”的審計(jì)三道監(jiān)督關(guān)卡。一旦科研人員發(fā)生了科研經(jīng)費(fèi)濫用、挪用等違法違規(guī)行為，不但會受到法律制裁，還會導(dǎo)致無法再申請政府財(cái)政科研資金支持[3]。

三、國家及兄弟省市科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.國家層面科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)一步深化科技體制改革，加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，國家著力加快科研經(jīng)費(fèi)改革，力求實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用績效新突破。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），明確提出改進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理的具體措施。2015年，財(cái)政部、國家自然科學(xué)基金委員會修訂的《國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教〔2015〕15號）也秉持簡政放權(quán)，激發(fā)研發(fā)人員科研積極性的宗旨，下放了部分預(yù)算調(diào)整權(quán)限，將原來全部預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)均需報(bào)自然科學(xué)基金委批準(zhǔn)，調(diào)整為特定預(yù)算如需調(diào)整，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研活動的實(shí)際需要提出申請，報(bào)依托單位審批。提高間接費(fèi)用比例等。2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，提出了“放管服”的改革要求，加大簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校、科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限。如提高間接費(fèi)用比重，規(guī)定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。這些政策中充分體現(xiàn)了國家層面的政策釋放和下放科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力的強(qiáng)烈信號，對科研人員較為關(guān)心的間接費(fèi)用和勞務(wù)費(fèi)使用管理提出了更為靈活的規(guī)定，這將有利于調(diào)動科研人員工作積極性，有利于科研成果的產(chǎn)生。2.兄弟省市科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)國內(nèi)各兄弟省市為激發(fā)本地區(qū)科技創(chuàng)新活力，推動地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，也紛紛在國家相關(guān)法律法規(guī)及政策要求的前提下，制定了相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。在已有政策中，不乏針對性強(qiáng)、靈活度高的適用性政策。如上?！渡虾Ｊ锌蒲杏?jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（滬財(cái)教〔2015〕95號）中規(guī)定：間接費(fèi)用實(shí)行總額控制，申請資助的間接費(fèi)用總額不得超過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助總額的10%，其中績效支出不得超過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助總額的5%。如湖北省2015年出臺《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)省級財(cái)政科技項(xiàng)目和資金管理的實(shí)施意見》（鄂政發(fā)〔2015〕40號）調(diào)整勞務(wù)費(fèi)開支范圍，將項(xiàng)目臨時(shí)聘用人員的社會保險(xiǎn)補(bǔ)助納入勞務(wù)費(fèi)科目中列支。進(jìn)一步下放對同一項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)限。如重慶市2016年出臺《重慶市科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理辦法（試行）》提出人力資源費(fèi)可占到30%，其中決策咨詢與管理創(chuàng)新研究項(xiàng)目和軟件開發(fā)項(xiàng)目最高不超過60%?？傮w而言，兄弟省市出臺的科研經(jīng)費(fèi)管理政策都在保證科研機(jī)構(gòu)、科研人員自主權(quán)方面下足功夫，充分考慮科研人員利益，這將給科研活動營造良好的氣氛，避免科研人員在實(shí)際工作中變成財(cái)務(wù)人員。眾多兄弟省市政策中的典型代表是上海市出臺的《上海市科研計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（滬財(cái)教〔2015〕95號）。它無論是在權(quán)力下放的力度還是在經(jīng)費(fèi)使用靈活度，都取得較大政策突破。同時(shí)，該政策在保證經(jīng)費(fèi)使用合理合規(guī)的前提下，極大保障了科研人員的權(quán)益，減少了科研人員的后顧之憂。

四、廣東省科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及問題

廣東省是全國創(chuàng)新大省，必須加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，這樣才能保證科研經(jīng)費(fèi)切實(shí)為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。為此，本文對廣東省近年重要科研經(jīng)費(fèi)管理政策進(jìn)行簡單介紹，從中找到廣東省科研經(jīng)費(fèi)管理的不足，找準(zhǔn)未來科研經(jīng)費(fèi)管理改革的方向。2014年，廣東出臺了《關(guān)于加強(qiáng)廣東省省級財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的實(shí)施意見》（粵府〔2014〕31號），提出要進(jìn)一步改進(jìn)加強(qiáng)省級科研項(xiàng)目和資金管理，整合優(yōu)化各類科技專項(xiàng)資金、實(shí)行科研項(xiàng)目分類管理等。2016年，廣東修訂出臺了《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》，其中第56條明確提出了本省財(cái)政性資金設(shè)立的自主創(chuàng)新項(xiàng)目，人力資源成本費(fèi)最高可占40%；其中，軟科學(xué)研究項(xiàng)目、社會科學(xué)研究項(xiàng)目和軟件開發(fā)類項(xiàng)目最高可占60%。進(jìn)一步明確提出人力資源成本費(fèi)包括項(xiàng)目承擔(dān)單位的項(xiàng)目組成員、項(xiàng)目組臨時(shí)聘用人員的人力資源成本費(fèi)，以及為提高科研工作績效而安排的相關(guān)支出。2017年3月，廣東印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善省級財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見(試行)》，按照“只做加法、不做減法”的原則，在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，積極實(shí)現(xiàn)突破。一是簡化預(yù)算編制科目，下放調(diào)劑權(quán)限，對一些科目合并“同類項(xiàng)”；二是重視人力成本，允許科研經(jīng)費(fèi)開支人員工資；三是科研績效支出不受工資總額限制，提高了間接費(fèi)用比重，500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%；四是打破勞務(wù)費(fèi)比例限制等。廣東在科研經(jīng)費(fèi)管理改革方面，積極落實(shí)中央文件精神，修改完善科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，充分體現(xiàn)了為科技創(chuàng)新松綁。但在執(zhí)行層面存在政策措施不夠銜接配套、部門執(zhí)行依據(jù)各異、相互打架沖突等現(xiàn)象，制約影響政策措施落地。主要問題包括：一是人頭費(fèi)在落實(shí)中受事業(yè)單位績效工資管理限制。高校、科研機(jī)構(gòu)往往受制于國家和省關(guān)于事業(yè)單位績效工資管理、資金管理等方面的限制，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中人頭費(fèi)控制嚴(yán)格。部分高校、科研機(jī)構(gòu)甚至不允許項(xiàng)目組成員從項(xiàng)目中支出人力資源成本費(fèi)，更不允許科研績效支出；二是經(jīng)費(fèi)管理中將科研機(jī)構(gòu)和科研人員按照行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員進(jìn)行管理。往往對科研機(jī)構(gòu)的出國考察指標(biāo)、差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、會議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)卡使用、零余額管理、政府采購等參照政府機(jī)關(guān)管理，使得各類科技經(jīng)費(fèi)管理的松綁性政策難以真正實(shí)施；三是橫向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理按照政府縱向項(xiàng)目課題管理，未能按照實(shí)際合同支出。部分高校在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中，由于受到紀(jì)檢、審計(jì)等部門的相關(guān)規(guī)定，不管是縱向課題經(jīng)費(fèi)，還是橫向課題經(jīng)費(fèi)，全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，導(dǎo)致橫向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)仍然按照縱向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理來使用支出，并未能按照委托合同實(shí)現(xiàn)自主支配經(jīng)費(fèi)。因此，廣東省科研經(jīng)費(fèi)管理體制仍有一定的改革空間，需要立足實(shí)際，進(jìn)一步挖掘改革的關(guān)鍵點(diǎn)所在，找準(zhǔn)問題根源對癥下藥，切實(shí)激發(fā)科研活力，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

五、廣東省深化科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革的政策建議

廣東省科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)該抓住現(xiàn)有幾大問題對癥下藥，在合法合規(guī)的前提下強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，本文具體提出以下四點(diǎn)政策建議：第一，建立健全間接成本補(bǔ)償機(jī)制，合理提高間接成本使用范圍及比例。在充分考慮科研機(jī)構(gòu)類型及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大科研項(xiàng)目間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制的適用范圍，在廣東省科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)中研究建立間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)提高間接費(fèi)用比例，提升科研人員積極性。第二，提高人頭費(fèi)所占比例，建立科研人員績效支出管理制度。參考國內(nèi)外有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大高校、科研機(jī)構(gòu)等單位和科研人員經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，提高人頭費(fèi)所占比例，允許科研經(jīng)費(fèi)使用中有事業(yè)編制的科研人員支出人頭費(fèi)，打破科研經(jīng)費(fèi)管理與事業(yè)單位績效工資管理的矛盾和制約，進(jìn)一步完善科研人員績效支出管理辦法。第三，進(jìn)一步完善橫向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理辦法，將橫向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理與縱向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理分離。建議盡快出臺廣東省橫向項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)管理具體辦法，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，明確高校、科研機(jī)構(gòu)等單位在橫向項(xiàng)目課題資金方面的管理權(quán)限，對不同功能和資金來源的科研項(xiàng)目實(shí)行分類管理。第四，完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，預(yù)防科研腐敗。參考發(fā)達(dá)國家，建立完善、系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理制度，構(gòu)建完善的信用評價(jià)機(jī)制[4]。建立健全科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理使用的信用記錄和評級機(jī)制，建立黑名單制度。落實(shí)對違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的懲處措施，加大懲處力度，一旦進(jìn)入黑名單將不得再申請任何科研項(xiàng)目。

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作者:李金惠 鄭秋生 余碧儀 單位:廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心