導(dǎo)語：財政基建財務(wù)投資領(lǐng)域問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從基建財政財務(wù)管理的現(xiàn)狀及問題；產(chǎn)生問題的根源分析；構(gòu)筑基建財政財務(wù)管理體系的設(shè)想進(jìn)行論述。其中，主要包括：新開工項目過多，投資規(guī)模大、建設(shè)資金不落實(shí)，投資缺口大、概預(yù)算審查不嚴(yán)，三超現(xiàn)象嚴(yán)重、基建投資成本高，投資效益差、基建資金分散，財政可控性差、投資體制不健全，機(jī)制有缺陷、考核制度不完善，領(lǐng)導(dǎo)工程多、預(yù)算約束不嚴(yán)，資金到位率差、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，財務(wù)管理弱化、制度不夠健全，管理不夠規(guī)范、按建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的要求，規(guī)范財政管理基建財務(wù)的職能、強(qiáng)化預(yù)算約束、嚴(yán)格資金管理、強(qiáng)化項目管理、完善會計制度、健全管理機(jī)構(gòu)等，具體請詳見。

一、基建財政財務(wù)管理的現(xiàn)狀及問題

財政收回原中國建設(shè)銀行代行的基建財政財務(wù)管理職能后，財政部門根據(jù)基建財務(wù)管理涉及領(lǐng)域寬、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高、延伸面寬的特點(diǎn)，結(jié)合本身熟悉財務(wù)管理的優(yōu)勢，在增強(qiáng)基建領(lǐng)域的宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化基建財務(wù)管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建設(shè)經(jīng)營性資金管理辦法，改變了過去以計劃代預(yù)算的辦法，簡化了資金撥付程序，強(qiáng)化預(yù)算約束等。各有關(guān)主管部門也積極加強(qiáng)基建財務(wù)管理和項目管理，努力降低建設(shè)成本，提高投資效益，認(rèn)真做好國有建設(shè)單位年度財務(wù)決算的編審工作，加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督。目前，財政部門暫按預(yù)算級次實(shí)行中央和地方兩級管理基建投資和財務(wù)，其中中央級財政投資項目的資金委托項目所在地的經(jīng)辦建設(shè)銀行辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，其財務(wù)監(jiān)督管理由財政部駐各地的專員辦事處負(fù)責(zé)，地方投資的建設(shè)項目的資金和財務(wù)管理，由地方財政部門負(fù)責(zé)。在各級財政部門的努力下，基本實(shí)現(xiàn)了基建財政財務(wù)管理職能、業(yè)務(wù)管理工作運(yùn)轉(zhuǎn)的平穩(wěn)過渡。但是目前的管理體系同社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求相比還有相當(dāng)?shù)牟罹?，還有許多待完善的地方。財政基建財務(wù)管理工作在某些方面滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，突出表現(xiàn)在投資領(lǐng)域中存在一些問題：

1、新開工項目過多，投資規(guī)模大。投資規(guī)模應(yīng)同國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)控制在國家財力所能承受的范圍之內(nèi)。但在現(xiàn)行投資體制下，出于利益機(jī)制驅(qū)動，一些部門和單位，千方百計上項目，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，再加上審批制度不健全，導(dǎo)致新開工項目過多，甚至有的低水平、重復(fù)性建設(shè)項目也能蒙混過關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，從1991年到1995年，全國基建投資規(guī)模年均遞增31％，超過同期國民經(jīng)濟(jì)年均遞增12％的水平，大大超過了國家財務(wù)所能承受的能力。

2、建設(shè)資金不落實(shí)，投資缺口大。在大上基建項目的同時，基建資金不足卻是擺在建設(shè)單位面前的棘手問題。有的基建項目是在資金來源不落實(shí)的情況下倉促上馬的，項目開工后基建資金遲遲不能到位；有的項目則是受建筑材料、設(shè)備價格、人員工資等市場因素變化，加上建設(shè)期間工期延長，不可預(yù)料的地質(zhì)、地形等情況，工程建設(shè)所需資金超出預(yù)算的范圍；有的項目一開始就搞“釣魚”工程，釣到多少資金就建多少，釣不到就擺在那里，處于半建半停的狀態(tài)，人為形成“胡子”工程，“半拉子”工程。

3、概預(yù)算審查不嚴(yán)，三超現(xiàn)象嚴(yán)重。投資領(lǐng)域內(nèi)普遍存在“三超”現(xiàn)象，即建設(shè)項目概算超計劃、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算?！叭爆F(xiàn)象形成主要有以下原因：一是有的建設(shè)項目不是嚴(yán)格按批準(zhǔn)的可行性報告開展設(shè)計工作，編制設(shè)計概算，甚至有的設(shè)計部門為能多收設(shè)計費(fèi)人為抬高設(shè)計概算，使編制的概算一開始就超計劃；二是人為壓縮概算。有的建設(shè)項目開始申報時為能申報，爭取上項目，或為減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，人為壓縮概算、預(yù)算，一旦項目批下來，又把攤子鋪大；三是概預(yù)算審核不嚴(yán)。由于某些管理方面的原因，工程的概預(yù)算審核不嚴(yán)，或是審而不調(diào)，對有的建設(shè)項目概預(yù)算應(yīng)做調(diào)整的不及時調(diào)整或不調(diào)整，使實(shí)際施工遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原定的概預(yù)算。

4、基建投資成本高，投資效益差。目前施工管理普遍不嚴(yán)，施工質(zhì)量差，建設(shè)過程中損失浪費(fèi)嚴(yán)重，加上基建單位的財會人員素質(zhì)低，會計核算、成本核算弱化，而伸向建設(shè)工程的收費(fèi)項目越來越多，標(biāo)準(zhǔn)越來越高，一個項目下來，各項稅費(fèi)開支占總投資的30％左右。有的項目的基建資金很大一部分是通過貸款來的，投資期的利息負(fù)擔(dān)很重，建設(shè)成本過高，資產(chǎn)交付生產(chǎn)部門后效益往往不理想，有的重點(diǎn)建設(shè)項目成了重點(diǎn)浪費(fèi)項目。

5、基建資金分散，財政可控性差。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，投資領(lǐng)域出現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金來源多渠道的局面，其中屬于財政性的資金但由其它部門、單位掌握和支配的資金越來越大，相當(dāng)一部分資金脫離了財政預(yù)算管理的軌道，不少的部門、單位利用自己支配的資金大搞基本建設(shè)，大量的基建資金沒有按照基建程序來管理，基建資金的源頭失去控制，對基建投資規(guī)模膨脹起了推波助瀾作用，對整個投資計劃沖擊很大，不僅不利于財政監(jiān)督，而且分散了有限的財力，降低基建投資的整體效益。

二、產(chǎn)生問題的根源分析

基建投資領(lǐng)域存在以上各種問題，同我國現(xiàn)行的投資體制和社會主義市場經(jīng)濟(jì)未完全建立有著密不可分的聯(lián)系，究其原因主要有五個方面：

1、投資體制不健全，機(jī)制有缺陷。理論研究和基本建設(shè)實(shí)踐證明，一個科學(xué)的固定資產(chǎn)投資決策體系要由三個因素組成：一是行政約束機(jī)制，二是利益驅(qū)動機(jī)制，三是風(fēng)險約束機(jī)制。這三個機(jī)制缺一不可。而目前我國投資體制，應(yīng)該說風(fēng)險約束機(jī)制沒有真正形成，一項投資，在大多數(shù)投資者心目中，僅僅著眼于利益，而不注意風(fēng)險，因此全國范圍內(nèi)形成投資沖動，爭上項目，造成基建投資規(guī)模膨脹。

2、考核制度不完善，領(lǐng)導(dǎo)工程多。我國這幾年投資體制改革，包括目前推行的項目法人責(zé)任制，都只停留在決策后的實(shí)施階段，沒有對項目決策階段的責(zé)任問題真正涉及到，造成責(zé)任制的獎勵和懲罰措施不對稱，而且即使有責(zé)任制，也沒有將基本建設(shè)投資、生產(chǎn)、經(jīng)營聯(lián)為一體，對投資的改換往往脫離開對生產(chǎn)經(jīng)營的改換而單獨(dú)進(jìn)行。由于決策階段責(zé)任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的領(lǐng)導(dǎo)出于樹政績、樹形象考慮而盲目決策一些項目，或為爭取部分上級資金上了些可行性研究差的項目，資金雖爭取到了一點(diǎn)，但卻給地方財政帶來了沉重的包袱，畢竟大部分基建資金須由地方政府籌集，花費(fèi)大量的人力、物力、財力卻難以取得應(yīng)有效果。因此，投資效益的問題在投資領(lǐng)域少有人問津。

3、預(yù)算約束不嚴(yán)，資金到位率差?；A(yù)算是保證投資計劃按時、按質(zhì)、保量完成的重要手段，主要包括基建支出預(yù)算和施工圖預(yù)算。目前投資領(lǐng)域中集中體現(xiàn)為預(yù)算約束不嚴(yán)，基建資金到位難于達(dá)到施工進(jìn)度的要求，其中自籌資金到位不足尤其突出，往往是財政資金用完以后，項目就停建。不少財政困難的縣市，財政基建資金集中在年底一次性撥，造成有的項目建設(shè)資金得不到滿足，而有的項目則資金閑置，財政宏觀調(diào)控的力度弱，有的縣市財政對上級追加的基建預(yù)算限于財力被挪用的現(xiàn)象屢見不鮮。在建設(shè)過程中預(yù)算往往得不到有效執(zhí)行。

4、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，財務(wù)管理弱化。財政收回職能后必須配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，積極開展基建財務(wù)管理工作。目前的狀況是不少的財政部門尤其是縣市級財政部門人員機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后于管理的需要。以贛州地區(qū)18個縣市為例，據(jù)統(tǒng)計，只有8個縣財政部門設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)，并且都是與預(yù)算部門合署辦公，其人員由預(yù)算部門的人員兼任。從人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)看，除個別縣調(diào)入專門人員外，其余的原來都未涉及工程建設(shè)方面的業(yè)務(wù)；從各縣市開展的工作看，除個別縣市業(yè)務(wù)開展比較順利外，不少的縣市基建財務(wù)管理工作僅局限于撥付預(yù)算資金，編報會計報表，不能有效擔(dān)當(dāng)起管理基建財務(wù)的職能；從建設(shè)單位看，負(fù)責(zé)基建管理的人員不熟悉基建程序，對基建會計、財務(wù)核算比較陌生，財務(wù)管理混亂，有的地方基建財務(wù)管理工作處于無人管的狀態(tài)。

5、制度不夠健全，管理不夠規(guī)范。財政收回職能已有兩年，但在投資領(lǐng)域中并沒有制定出一套比較規(guī)范、完整的制度，大部分仍沿用當(dāng)時中國建設(shè)銀行代行職能的制度，針對目前的實(shí)際情況，不少的制度已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外一些部門、單位的法規(guī)、文件和財政有關(guān)法規(guī)、規(guī)定有沖突和矛盾，各主管部門和單位為維護(hù)本部門、本單位的利益各行其是，給管理帶來很大的難度。各級財政部門基建財務(wù)管理工作，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度指導(dǎo)自己的工作，都處于一種摸索前進(jìn)的過程，業(yè)務(wù)工作開展被動。

三、構(gòu)筑基建財政財務(wù)管理體系的設(shè)想

財政部門作為基建財務(wù)的主管部門，應(yīng)從深化改革入手，加強(qiáng)制度、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，逐步形成以提高投資效益為中心，基建財務(wù)管理以資金管理為中心，按照“制度辦法統(tǒng)一、管理要求統(tǒng)一、撥款方式統(tǒng)一、會計核算統(tǒng)一”的“四統(tǒng)一”要求，實(shí)行由建設(shè)項目所在地的財政部門統(tǒng)一管理中央和地方投資建設(shè)項目資金和財務(wù)，避免機(jī)構(gòu)和管理重復(fù)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基建財政財務(wù)管理體系，指導(dǎo)各級財政部門基建財務(wù)管理工作。這一體系主要應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：

1、規(guī)范財政職能。建立新的基建財務(wù)管理體系，首先是要按建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的要求，規(guī)范財政管理基建財務(wù)的職能。根據(jù)基建投資的特點(diǎn)，財政管理基本建設(shè)的職能應(yīng)包括：

第一，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，參與投資計劃研究。財政作為市場經(jīng)濟(jì)的重要調(diào)控手段，要通過管理基本建設(shè)投資，參與投資計劃研究，實(shí)現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施宏觀調(diào)控職能，一是搞好投資規(guī)模總量控制；二是要制定好一定時期的投資重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)政策；三是要制定和實(shí)施政府的投資、融資改革，引導(dǎo)資金按市場的要求優(yōu)化配置；四是立法建制，規(guī)范新的管理模式。

第二，撥付配置基本建設(shè)資金。把有關(guān)的資金配置到基建項目上去。

第三，搞好財務(wù)管理，包括制定和實(shí)施基本建設(shè)過程中的財務(wù)管理制度，確定各種收費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項目建設(shè)成本控制，開展效益評價。

第四，實(shí)行項目監(jiān)督管理。包括參與前期研究和招投標(biāo)管理，對項目工程概預(yù)算、決算進(jìn)行審查，搞好國有資產(chǎn)移交，對社會中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

總之，通過規(guī)范財政職能的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)對項目建設(shè)全過程的財政財務(wù)管理。

2、強(qiáng)化預(yù)算約束。確立新的基建財政財務(wù)管理體系，必須加強(qiáng)基建預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求辦事。一是要建立計劃和預(yù)算相結(jié)合的制度。財政部門應(yīng)加強(qiáng)同計劃、城建等部門的協(xié)調(diào)，共同搞好投資計劃的制訂，防止以計劃代預(yù)算，重計劃輕預(yù)算等情況的發(fā)生，切實(shí)建立計劃和預(yù)算相配合和制約的機(jī)制。二是財政用于基建的支出要統(tǒng)一口徑，歸口管理，加強(qiáng)監(jiān)督，防止用款單位將單位經(jīng)費(fèi)和建設(shè)費(fèi)用混用，人為造成本部門內(nèi)部多口管理和項目資金來源復(fù)雜化，逐步向項目預(yù)算過渡。三是要把其它的基建資金、各專項建設(shè)基金逐步納入財政預(yù)算管理，對投資規(guī)模和投資總量實(shí)施宏觀調(diào)控，保證建設(shè)資金及時到位，?？顚Ｓ?，在財務(wù)許可的情況下，按照“保證重點(diǎn)，兼顧一般”的原則，合理確定支出預(yù)算，并對支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及根據(jù)需要及時調(diào)整預(yù)算。

3、嚴(yán)格資金管理。資金管理是財務(wù)管理的核心，必須建立統(tǒng)一規(guī)范的資金管理辦法管理基建資金，實(shí)行源頭控制。一是要建立資金審查和專戶存儲制度。凡對投資資金來源不落實(shí)，來源不合理或?qū)僦貜?fù)性、低水平建設(shè)的項目，財政部門應(yīng)協(xié)同有關(guān)部門一起，嚴(yán)格控制，計劃部門不得下達(dá)投資計劃，財政部門不安排預(yù)算，城建部門不發(fā)給開工證。對末經(jīng)批準(zhǔn)擅自上項目的要按違紀(jì)處理，嚴(yán)格查處?；ㄙY金應(yīng)實(shí)行專戶存儲。按照基建程序管理的要求，對屬于財政性的資金必須納入財政部門在銀行開設(shè)的“基本建設(shè)資金專戶”，實(shí)行專戶存儲。包括預(yù)算內(nèi)基建撥款、預(yù)算外用于基建的資金、用于基建的各專項事業(yè)費(fèi)、納入財政預(yù)算管理的專項基金。由財政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和會計核算。其它的基建資金、銀行應(yīng)定期向財政部門報送有關(guān)的財務(wù)會計報表，共同搞好基建資金的管理。二是規(guī)范資金撥付程序。財政部門應(yīng)制定相應(yīng)的資金撥付辦法來規(guī)范資金的撥付。建設(shè)單位按規(guī)定的程序每月向財政部門報送用款計劃，請領(lǐng)資金。財政部門應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的投資計劃、支出預(yù)算、施工進(jìn)度逐期撥付建設(shè)資金，保證資金及時足額到位。上級財政部門補(bǔ)助下級財政的基建資金可采取劃轉(zhuǎn)預(yù)算或劃轉(zhuǎn)資金形式，保證一些財政困難地方的基建資金及時到位。三是建立考核和獎勵制度，監(jiān)督檢查資金的使用，評價建設(shè)單位的財務(wù)管理。

4、強(qiáng)化項目管理?；椖抗芾硎秦攧?wù)的重要內(nèi)容，也是一個難點(diǎn)，要求的技術(shù)性、專業(yè)性高。針對財政部門現(xiàn)有的人員力量，必須建立財政管理和社會中介機(jī)構(gòu)辦理相結(jié)合，以財政部門委托業(yè)務(wù)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)給中介機(jī)構(gòu)辦理的管理模式，對建設(shè)項目實(shí)施事前、事中、事后管理。

事前管理：一是要積極參與項目工程立項、設(shè)計審查、招投標(biāo)等管理工作，這是實(shí)施財政監(jiān)督，加強(qiáng)項目管理，管好用好資金的前提；二是建立項目檔案，掌握一些必備的基礎(chǔ)資料。

事中管理：必須堅持“四按”撥款原則保證資金用到實(shí)處。

事后管理：一是檢查工程設(shè)計、概預(yù)算執(zhí)行情況；二是建立項目跟蹤問效制度；三是建立項目清理制度。工程竣工后，財政部門應(yīng)積極組織好殘值處理，基建收入上交，包干投資的結(jié)算等工作，不僅可以創(chuàng)造財政收入，還可以為以后基建撥款提供準(zhǔn)確的參考資料，擴(kuò)大財政部門管理基建財務(wù)的社會影響。

5、完善會計制度。實(shí)行新的企業(yè)、事業(yè)財會制度后，基建財務(wù)會計制度怎樣改革，是基建財務(wù)管理的重大問題。解決這個問題總的原則是要有利于加強(qiáng)和完善基建財務(wù)管理。為此，既要保持基建財務(wù)會計制度的獨(dú)立性，又要按照新財務(wù)會計制度的原則加快改革步伐。保持目前基建財務(wù)會計制度獨(dú)立性的原因有三：一是基建投資管理體制還未從根本上改變，仍實(shí)行“先有項目，后有企業(yè)”的管理辦法，建設(shè)單位在建設(shè)期間并不進(jìn)行企業(yè)工商登記，沒有注冊資本，也不是經(jīng)濟(jì)法人；二是目前基建資金并不是以資本金形式到位的，與一般意義上的企業(yè)會計核算有明顯差別；三是基建項目還包括大量的非經(jīng)營性項目，非經(jīng)營性項目難與行政事業(yè)單位會計制度合并。在保持基建財務(wù)會計制度獨(dú)立性的同時，應(yīng)針對投資主體多元化、資金來源多渠道的情況，結(jié)合投資體制改革，實(shí)行建設(shè)項目資本金制度，健全項目法人責(zé)任制，使基建財務(wù)會計制度與之相適應(yīng)。

6、健全管理機(jī)構(gòu)。建立新的基建財務(wù)管理體系，機(jī)構(gòu)建設(shè)是一項重要而艱巨的任務(wù)。一是要建立健全專職機(jī)構(gòu)，充實(shí)專業(yè)人員，搞好制度建設(shè)，努力做到工作職責(zé)化、規(guī)范化、程序化。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高財政基建財務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)水平，扭轉(zhuǎn)財務(wù)管理弱化的局面。三是推動社會中介機(jī)構(gòu)建設(shè)。社會中介機(jī)構(gòu)將是基建項目管理的主要力量，財政部門應(yīng)制定出相應(yīng)的法規(guī)，大力推動社會中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，為管理基建財務(wù)服務(wù)