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摘要：中國社會現(xiàn)在處于歷史的關鍵時刻，為求得社會治理的穩(wěn)定需行善治并興法治，在憲法層面檢討目前憲法的中央與地方分權的不明確，重新梳理中央和地方的關系，意義關乎重大。本文從宏觀的憲法學視角檢視中央與地方分權所具有的憲政意義，對當代中國中央與地方關系展開制度上的想象與語詞上的重構，期待能以憲法保留保障下的法律分權制來涵攝未來的中央與地方關系，并指待日后修憲能夠彌補此缺憾。

關鍵詞：中央與地方關系；單一制；民主集中制；地方自治；憲法保留

正文：

一問題的提出

中央與地方分權以及地方自治問題是最典型的憲法問題之一，也是國家治理的重要課題之一。而在中央與地方關系基礎上形成的國家結構形式直接關系到國家職能的實現(xiàn)，關系到國家的統(tǒng)一和分裂，其是憲法對國家權利進行配置的重要方面，是憲法對公共權力進行縱向配置的形式。它們涉及如何適當配置權力與資源以實現(xiàn)中央權威與地方自治的最佳平衡，以及國家如何在激勵地方創(chuàng)新的同時確保消除地方保護主義和其他不利于國家政令統(tǒng)一的現(xiàn)象。對此，許多國家的憲法與法律都扮演了核心角色。而中國實施近代政治制度較晚，在憲法的制定者的理念里，沒有意識到中央與地方分權問題重要性。而當下中國的憲法學人也稍少顧及這一問題領域的研究。[1]

中央與地方權力配置缺乏統(tǒng)一和嚴格的法律規(guī)范，這種狀況往往導致中央與地方關系的混亂和政府資源的浪費，一方面中央的宏觀調控能力比較薄弱，另一方面地方保護主義影響了全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。這些問題集中是控制與反控制、放權與收權的矛盾。從我國現(xiàn)代化轉型過程來看，中央與地方之間存在著這種客觀存在的張力正在為我國政治體制改革提供一個巨大的歷史契機。

中國是世界上人口最多的國家，土地幅員廣闊，不能期待以中央一隅來有效治理全國。我國一個省的人口與土地，在世界上已經相當于一個中等的國家?？梢韵胍?，中國的治理是一個艱巨而復雜的任務，僅在2008年的一系列的民族騷亂事件[2]，我們就不得不沉思為何民族關系并不平和，整體性的中央與地方關系治理更是如此。三十年來在我們埋頭追求經濟發(fā)展的同時，各種隔膜和隱患卻也在累積。中國過去沒有一個根深蒂固的法律傳統(tǒng)來督促或監(jiān)督中央與地方關系的法律化，也就是說中國在主觀與客觀的法治角度，還沒有因應這種關系調整或嚴格貫徹的條件。由上述的種種“憲政現(xiàn)實”，提供了我們檢討中國憲法有關中央與地方權限問題，是否達到了必須再思考的動機。當一個國家起步邁向現(xiàn)代化時，特別是當它通過市場經濟邁向現(xiàn)代化時，這個國家的中央與地方關系幾乎將不可避免地陷入兩難境地。如果處理不當，易于導致種種社會沖突，陷現(xiàn)代化進程于深刻的社會危機之中。因此，我們必須在中央權力與地方權力之間保持一種精心設計又巧妙安排并具作性的平衡，從而依法建立一個在目標和行動上有效率、有內聚力的中央權力和受之領導的有效率、有向心力的地方權力。本著這樣的認知，來檢討中國現(xiàn)今中央與地方的憲政關系，便會有極大的意義。今后中央地方彼此的權限，應盡可能地在憲法的位階上加以明確界定，并成為憲法保留的憲法制度。

二域外經驗的啟示與中國傳統(tǒng)框架的檢視

關于憲法學上的中央與地方關系（國家結構問題），實際上學者的論述早已突破邦聯(lián)制—聯(lián)邦制—單一制的劃分，而進入一個更詳細的框架。然而，或許是由于這個框架的不成熟和無共識，或許是由于學者的視野問題，簡單的三分框架（更準確地說是兩分框架）一直沒有修改。且不說聯(lián)邦制這一塊有形式聯(lián)盟、聯(lián)邦、邦聯(lián)、其他不對稱的聯(lián)邦制體制共管政府、同盟等等的區(qū)分（而且聯(lián)邦本身也有程度的差別，有形式上聯(lián)邦和程序和聯(lián)邦的判斷，如果僅僅是形式上的聯(lián)邦而程序上是絕對集中的，那么也可以認為實質上是一個單一制國家，這就使得單一制和聯(lián)邦制也成了一個程度分類），就是單一制這一塊，也有了多種更細的說法，例如極權主義與威權主義之爭，實際上已經暗中包含了中央與地方關系的新判斷。

在中央與地方關系上，向地方分權[3]已成為一種世界性趨勢。法國于1982年3月2日通過了《地方分權法》，開始了法國“關于政治、經濟、行政等領域的綜合改革，因為它直接涉及到決策權和管理權的下放、地方議會作用的擴張、政府財政、預算、稅收功能的重新界定”。第二次世界大戰(zhàn)后，日本也曾通過《地方自治法》，規(guī)定中央集中掌握涉及國家根本利益的法律，如國防、外交、制憲、審判以及關系國計民生的重大事項等，地方政府則掌管本行政區(qū)的行政、財政、地區(qū)建設和公共福利等32項職權。

但由于各國在政治、文化等方面所存在的差異，致使各國在實行地方分權時，存在很大區(qū)別。這種區(qū)別不僅反映在不同結構形式的國家之間，而且也體現(xiàn)在相同結構形式的國家之間。接下來重點談談意大利的實踐?；蛟S可以帶著這樣一個問題出發(fā)：在集中化和分權之間，平衡點究竟在哪里？

1946年意大利舉行了全民公決，從此宣告了意大利王國及其君主立憲制度的結束，迎來了共和國的誕生。經當日選舉產生的立憲會議也隨即開始了共和國憲法的起草和審議工作，因此，地區(qū)自治問題進入人們的視線，成為立憲會議所關注的的中心議題之一。在立憲會議的工作開始以前，作為島嶼的西西里具有天然的分裂傾向，早在1944年，西西里就建立了一個被稱為Consulta的團體，其主要任務就是為其制定一部基本法。其余各區(qū)也紛紛效仿，在立憲會議之前制定了各自的基本法。這些地區(qū)與國家之間的緊張關系，促使立憲會議不再堅守中央集權的立場，而是試圖對原有的中央—地方關系進行調整。

集權還是分權，成為擺在立憲會議面前的兩難選擇。由于立憲會議的成員按照比例代表制從各個政黨中選出，因此，各個政黨的立場對于立憲會議的選擇具有決定性的影響。大體而言，在右翼黨派中，有比較贊成地方分權的，他們相信，地方分權能增進民主和效率。而代表左翼的意大利共和黨和社會黨在這一問題上有些矛盾，一方面，他們認為地方分權能擴大參與及民主的基礎。此外，他們也認為，地方分權會造成工人階級控制政府的困難，還會導致分裂。

最終的結果，贊成某種程度的地方分權力量獲得了勝利。在西西里憲法學者的推動下，意大利1946年立憲會議部分地借鑒了1931年西班牙憲法[4]的相關規(guī)定，在純粹的單一制和純粹的聯(lián)邦制中間探索出了第三條道路，即“地區(qū)性國家”的地方自治模式。所謂地區(qū)性國家是指將廣泛的自治權，包括某些問題上制定法律的權力賦予地區(qū)的單一制國家。因此，從本質上來說，地區(qū)性國家仍然是單一制國家的一種。與1931年西班牙憲法相比，意大利的這種“地區(qū)性國家”的地方自治模式更為謹慎，大體而言，除了立法權的部分給予外，意大利的中央政府仍然牢牢地控制著其他重要的權力，盡管意大利的區(qū)擁有憲法認可的地位，但是它在國家的政治進程中并不發(fā)揮作用。

 

其后20世紀70年代推行的地區(qū)自治，此時，意大利進入工業(yè)時代，中央政府對諸多權力的把持使得其機構臃腫、行政效率異常低下，尤其是在提供教育、健康、房屋以及交通等公共服務方面，地方政府自主行政的重要性日益凸顯，而實現(xiàn)行政權力從中央向各區(qū)的轉移也就勢在必行。1948年意大利共和國憲法所規(guī)定的“地區(qū)性國家”的概念從文字成了現(xiàn)實。[5]20世紀90年代，意大利政府每年將由北部獲得的國家稅收大量補貼南部經濟的做法，也被北部各區(qū)看做是一種徒勞無益之舉。各區(qū)對自身經濟利益的追求是意大利地區(qū)制度變革的最大動力。1999年到2001年意大利地區(qū)制度再度發(fā)生根本性變革：前者涉及意大利區(qū)條例及區(qū)選舉制度的相關內容，后者則實現(xiàn)了區(qū)立法、行政和稅收權力的變化。

從1948年的探索至20世紀的實踐，再到世紀之交的憲法改革，意大利的地區(qū)自治制度已經走過了半個多世紀的歷程。這半個多世紀的實踐事實上已經證明了“地區(qū)性國家”的地方自治模式并沒有能夠夠很好地解決意大利國家的中央與地方關系問題。從歷史的大背景下來看，公共權力從中央向地方的下方是一個普遍趨勢，這一進程發(fā)生在歐盟的大多數(shù)國家中。歐盟國家中已經有十個采取了地區(qū)制度，意大利自治制度的改革也是順應了這樣一股潮流，是大勢所趨。

盡管意大利已經開始走向聯(lián)邦制的道路，但是歷史的影響和現(xiàn)實的顧慮使得它對地方仍保有較一般聯(lián)邦制國家更強的控制，對地方保留著必要監(jiān)督。比如，為了應對因地方權力的增強而可能出現(xiàn)的離心現(xiàn)象，憲法增加了“替代條款”，規(guī)定在地方違反國際規(guī)則或條約或共同體法律時，當公共安全出現(xiàn)嚴重威脅時，以及當需要為了保衛(wèi)與公民權與社會權相關的社會福利的基本標準時，政府可以不顧地方政府的權限劃分，代替區(qū)、主要城市、省及市當局行使職權。此外，在國家與地方就彼此的權限爭議向憲法法院提起訴訟時，兩者也并不享有完全平等的待遇。如果是國家試圖推翻某一地方法的時候，這一訴求將導致中止該法律生效的效果（憲法法院因此對該法律采取的是預防性的控制措施），并且可以以各種方式宣告該法律合憲性上的瑕疵；相反，如果是地方試圖推翻一項國家法，這一訴求并不導致其涉及的法律生效。地方只能證明該法律違反了憲法中的立法權分配規(guī)則，也就是說國家在憲法規(guī)定保留給地方的立法領域行使了立法權。

以上不同的待遇就是地方與國家相比處于劣勢的一種征兆，也是為了維護國家的統(tǒng)一和不可分割，而被認為高于地方自治的政治價值。實際上許多國家的集權程度或者說中央對地方的控制都是有選擇和程度的區(qū)別的，而且這些控制在不同的領域并不相同。正是在這個架構下我們可以認識新的中央與地方關系和國家結構形式。

我國中央與地方關系的傳統(tǒng)框架1949年后中央與地方關系的發(fā)展有三個階段。第一階段的法律表現(xiàn)形式是起臨時憲法作用的《共同綱領》，其在中央與地方關系上最具特色的規(guī)定是：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”（第16條）；中央政府應“規(guī)定中央和地方在經濟建設上分工合作的范圍”（第33條）；“關于財政：建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”（第40條）。以“五四憲法”的通過為標志，我國中央與地方關系的發(fā)展進入了第二階段，在此確立了我國中央高度集權的體制。1978年12月，中共十一屆三中全會提出，應該有領導地大膽下放過于集中的權力，使地方具有更多的自主權。從此，我國中央與地方關系的發(fā)展進入了第三個階段。現(xiàn)行憲法確立了我國現(xiàn)行中央與地方關系的基本內容：第一，現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”（序言），“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”（第4條），“國家在必要時得設立特別行政區(qū)”（第31條）；第二，現(xiàn)行憲法規(guī)定“國家機構實行民主集中制的原則”。這一原則的重要內容之一是“中央與地方應有職權劃分。中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（第3條第4款）。[6]

以上是“紙上的憲法”的發(fā)展史。同時，對以我國的政治實踐作為憲法內在精神的“外化”的方式更應予以充分注意。中央控制地方的最終手段可以認為有三種：汲取手段（建立直屬機構，直接汲取資源，這一方式往往通過機構改革的推進實現(xiàn)，隨后是汲取標準例如稅率的變化，也屬于此類）、供給手段（轉移支付、貸款控制等）和人事手段。所有立法、政策、司法的控制，所有對行政許可、行政征收、行政強制、行政處罰等領域的規(guī)范，都必須依賴這三種最終控制手段的力量。這些對地方的控制手段，力量和效果在不同時空強弱不等，而與其他單一制國家對比（如2003年以前的法國）即可發(fā)現(xiàn)同樣是單一制，構成國家結構之實質政治互動情態(tài)是有差異的。

實際上，我國中央與地方關系的政治發(fā)展史只有兩個階段。一是集權制階段。1949年后至改革前，我國一直實行中央高度集權的體制，這一體制的特征是：以單一的計劃經濟為依托；地方被動地依附于中央；國家利益取代了地方利益，國家意志代替了地方意志。其后，隨著傳統(tǒng)制約機制的瓦解，新的制約機制尚未建成，地方自成一體的傾向日益強烈，中國經濟由此形成一些學者稱之為“諸侯經濟”的分割化局面。雖然如此，應該承認，在過去二十多年的中國改革中，向地方適當分權是一項重要內容，使地方依法具有更多的自主權，這恰恰是我國經濟得以超常發(fā)展的關鍵所在，中國社會的進一步發(fā)展也必須走強化中央和地方的聯(lián)系和制約，發(fā)揮地方主動性以及責任制的道路，而決不是收自主權于中央而避免所謂的“地方割據(jù)”。

三中國中央與地方關系問題的特殊性及路徑選擇

中國有自己特殊之國情，是世界各國所不能夠比擬的，也是我們在考慮問題時不能繞開的特殊性問題。中國實行單一制[7]，在憲法規(guī)定里面，可以看見一種憲法政策的政治判斷傾向，認為在中國這樣地廣人多的國家，惟有集權中央，才能夠造成最有效的行政效率、立法效率，讓國家獲得最好的管理。這樣，憲法的制定者采取了單一國家的模式。[8]還有一種實行單一制的考慮是為了避免國家遭到分裂的弊害，同時也認為地方分權無助于國家的發(fā)展。

上面兩個主要的理由，都可以屬于功能論的判斷，也可以加以檢驗。陳新民[9]教授在談到地方分權是否易造成國家分裂的問題指出，每個國家都可能造成分裂。越大的國家、組成民族越多、人種宗教的差異性越大，或組成國家的時間越短，或是國家地處國際戰(zhàn)略或利益的重心，都是國家造成分裂的重要影響因素。所以國家分裂有來自外在或內在的動因。地方分權的制度是否就是造成國家分裂的理由，如以中外的許多國家分裂的實證分析，不能獲得當然的例證。而地方分權的優(yōu)點是尊重地方人民的公意，依地方法律以及伴同中央法律來有效地治理地方；更能夠獲得民主的好處以及獲得民心。所以中央與地方的關系，雖然不免會有個案的沖突發(fā)生，但在絕大多數(shù)的時間，中央與地方可望維持和諧的狀態(tài)。

確實，擔心地方分權會造成國家的分裂的觀念是可以商榷的。實施地方分權，設置必要的措施來避免國家的分裂，這也是憲法政策可以再度思考的。以大陸法的傳統(tǒng)來講，例如德國學理來講很清楚國家可以設立一個維護國家統(tǒng)一而不被分裂的防衛(wèi)機制。它有四點，第一就是憲法要確定對聯(lián)邦忠誠的一個制度；第二為了回報地方與中央的忠誠義務，中央對地方也要有忠誠義務，因此國家要維持各地方之間的和諧，國家中央要補助、協(xié)助落后地區(qū)的發(fā)展；第三建立一個中央法破地方法的原則，就是中央意志可以破地方意志的原則，這也是德國法律聯(lián)邦法破地方法的一個原則；第四就是萬一發(fā)生爭端的時候，可以樹立中央強制的聯(lián)邦強制制度，中央必要時可以收回地方權力來確保中央與地方不至于分裂。[10]

在承認民主集中制與地方自治的一致性的基礎上，我們可以更好地借鑒其他國家為地方自治提供制度保障的經驗，為進一步理順中央與地方關系開拓思路，達到“維護中央權威”和“尊重地方利益”的統(tǒng)一和平衡。我國現(xiàn)在實行的是一種相對意義上的地方分權或者有限的地方分權。在這種分權制下，國家權力的重心在中央。在對如何設計和建構新型中央與地方關系的戰(zhàn)略選擇的問題上，我國理論界大體有以下四種基本思路。

第一種思路是從資源問題入手建構中央與地方關系的合理框架。主要理由是，社會資源是社會發(fā)展的“血液”。中央與地方關系的變化實際是圍繞這種“血液”的分配與流向展開的。中央和地方關系的優(yōu)化有賴于社會整個“造血機能”的強化，有賴于社會資源總量的增加。合理的選擇應當從“造血”出發(fā)完善中央與地方的關系，并逐漸建立起更有力、更活躍的“造血”機制，達到中央和地方都有自己的“造血機制”或“造血機能”，促進社會資源總量增加。第二種思路是從法治的角度入手建構中央與地方政府關系的制度框架。即我國應以現(xiàn)行憲法為依據(jù)，制訂一部《中華人民共和國中央與地方關系法》，使中央與地方在法治基礎上形成新型的權利義務關系，變現(xiàn)在中央與地方政府的行政分權為法律分權。

第三種思路是從調整行政權力的縱向結構入手來建立中央政府與次一級地方政府關系的新框架。這種設想認為，我國目前國務院的管理幅度過小，管理層級過多。我國應增設省級行政區(qū)，還有人特別提出主要應以增加直轄市為重點。持這種思路的主要理由是，中國現(xiàn)有的省區(qū)的數(shù)量偏少，各省行政幅度相差懸殊，有的轄地太大，助長了自成體系的經濟分割發(fā)展模式。而從發(fā)達國家一級行政區(qū)劃的設置情況來看，美國50個州、1個特區(qū)、法國設96個省，日本有47個一級行政區(qū)。

第四種思路是從合理分權的角度來建構新型的中央與地方關系。比如中央與地方的財政管理權限關系、金融管理權限關系、投資管理權限關系、物價管理權限關系、外貿管理權限關系、社會保障管理權限關系、社會事業(yè)管理權限關系，立法權劃分等，提出了要建立中央與地方經濟合理分權的新體系。

以上四種思路都有其建設性的意義，第二種思路是憲法學人能作出的貢獻。我國憲法沒有明確規(guī)定在一般行政區(qū)域實行地方自治，但是我國在省、市、區(qū)、縣和鄉(xiāng)等地方均設有通過地方選舉產生的人民代表大會及其委員會作為地方權力機關，地方行政機關領導人員由其選舉產生，向其負責，地方根據(jù)憲法享有廣泛的管理地方事務的權力，這些都體現(xiàn)了地方自治的色彩。在處理中央與地方關系問題上，我國憲法所確立的原則是在保證中央的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方的積極性和主動性，這完全可以理解為對地方自治的承認，地方自治并不排斥中央的統(tǒng)一領導，而只是主張在國家統(tǒng)一領導全國性事務的前提下，強調地方性事務由地方居民通過民選代表執(zhí)行，并且自治團體由中央依據(jù)法律創(chuàng)設，受國家立法、行政、財政和司法等多種途徑的監(jiān)督。

目前我們恰恰需要的是把地方自治的制度提升到憲法制度保障的層次。根據(jù)目前中國的憲法31條規(guī)定，地方特別行政區(qū)只是用立法就可以規(guī)定，當然也可以靠立法取消掉，所以這個保障實際上是一個法律保障，層次非常低。只有法律分權制才能實現(xiàn)真正意義上的民主集中制，以法律界定中央與地方各自擁有的權力并使之互相監(jiān)督才是民主集中制在中央與地方關系問題上的真諦所在。對此問題重要性的重視，將可以活潑國家的法律學，特別是公法學的思考與發(fā)展，同時能夠世紀上破除憲法條文“神圣不可侵”的迷思，避免“抱殘守缺”的想法阻礙了憲法的更新，以獲得憲政的新生命的機會。[11]

四憲法保留保障下的法律分權制：當代中央與地方關系的重構

一般說來，法律分權制具體包含以下內容：第一，在形式上，通過法律來規(guī)定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍。改變通過行政手段調節(jié)中央和地方關系的傳統(tǒng)做法。中央對地方采用的任何控制手段。都要有法律依據(jù)。第二，在內容上，一方面擴大地方的自主權，凡是適宜地方處理的事務盡可能地交由地方自我決定。應給予地方一定的行政組織權、自主立法權、自主行政權和自主財政權，并盡可能地減少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。[12]另一方面要加強國家對地方的控制。包括確立地方監(jiān)督機關，增加監(jiān)控手段，完善立法控制，強化行政控制和引入司法控制機制。當然，地方制度的整體設計需要遵循現(xiàn)規(guī)范法治的基本精神，即民主、公正、理性和效率等，尤其要保障地方居民的權利。第三，在保障機制上，確立法院作為最后保障機關。如果中央和地方因為權力發(fā)生爭議，最終能通過法院解決，其次，還可設置其他程序，以確保中央和地方都在自己的權限范圍內活動。

目前憲法對于民族區(qū)域自治已有專門的章節(jié)加以規(guī)定，因此是一種所謂的“憲法保留”的條款，而民族區(qū)域自治制度也成為憲法學上所稱的憲法的“制度性保障”。憲法保留的制度及制度性保障，都是憲法位階的規(guī)范，不是一般法律所能侵犯。所以憲法的區(qū)域自治規(guī)定，便可以確保未來的立法者無法侵犯少數(shù)民族的自治權能，這種保障是極為周延的。相反地，在“一國兩制”的港澳基本法都是屬于法律保留，其法源乃《憲法》第31條規(guī)定：國家在必要時設立行政區(qū)，并由全國人大依法律規(guī)定特別行政區(qū)內實施的制度?！稇椃ā返?2條第13款規(guī)定“決定特別行政區(qū)的設立及其制度”為全國人大的職權之一，這是一種明白的憲法授權，也屬于由法律創(chuàng)設的法律制度。

憲法應當明列中央與地方的權限劃分事項。地方分權主要涉及到立法權限的劃分，且必須在憲法里面規(guī)定出來。立法權方面，《立法法》在中央與地方權限的劃分上已采納了地方分權的思路，但并未加以貫徹。該法第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”以及“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”作出規(guī)定，但是對全國事務與地方事務的劃分并無規(guī)定，而且對于地方性法規(guī)與執(zhí)行法律、行政法規(guī)的部門規(guī)章在調整范圍上的差別也未作出區(qū)分。將中央與地方自治的事務劃分，在地方性事務范圍內，應當由地方來進行立法，這就要求賦予地方更多的立法自主權；而應當由中央管理的全國性事務，地方不再行使立法權，或盡在中央授權的范圍內行使立法權。

在中國社會主義市場經濟條件下，中央和地方是特殊的權利和義務主體，盡管它們相互之間存在隸屬關系，但都各自擁有應享有的權利和應履行的義務。

在事權方面，我國中央和地方實行“統(tǒng)一領導、分級管理”原則。除國防、外交等全國性事務以及少數(shù)實行中央垂直管理的領域以外，地方各級國家機關與中央國家機關一樣在各種事務方面都具有廣泛的職能，這導致事權范圍重疊，機構設置雷同。普遍存在的現(xiàn)象是：應當由中央管理或負責的事務，中央的職能未能完全到位，削弱了中央的統(tǒng)一領導；而應當由地方承擔的事務，中央或者地方上級又介入太多，影響地方的積極性與主動性。因此應該結合我國政治、經濟和社會等方面的基本國情，合理劃分中央與地方的事權。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中強調：要“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。明確中央和地方經濟社會事務的管理責權。明確中央和地方對經濟調解、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權。屬于全國性和跨省的事務，由中央管理。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，提高工作效率、降低管理成本。根據(jù)經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責?！盵13]

在財稅權方面，財政、財力在各級政府間的分配量度，直接關系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或實現(xiàn)程度，從而財政權的配置構成中央地方權限劃分的關鍵問題之一。1994年我國正式推行分稅制財政體制改革，根據(jù)事權與財權相結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并分設中央與地方兩套稅收機構分別征管。分稅制財政體制改革初步實現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分。[14]但是也存在著諸如中央與地方的財權、稅收立法權以及事權之間配置的不平衡，導致中央和地方財政關系及其調整基本上都是根據(jù)中央的“紅頭文件”而缺乏法律約束。要從憲法視角切入，這里需要增加財政分權的憲法規(guī)范，改變財政分權制度設計中行政主導而立法機關缺失的現(xiàn)狀，以基本的憲政理念作為思考和解決財政分權問題的出發(fā)點和立足點，增強政府的憲政意識。第二，中國應該選擇非對稱性的制度模式。第三，加強制度構建。包括妥當界定事權和財政支出的責任，合理配置財政權限，以均等化為目標改革政府間的轉移支付，建立爭議協(xié)調與解決機制。

在人事權方面，中央對地方、上級對下級的人事控制，主要是通過黨管干部的原則和體系進行。中央通過各級黨委、黨組織控制各級各類干部，形成了一個層級節(jié)制的干部人事控制網絡。目前中央直接管理的是省一級的領導干部，地方無權干涉這一級干部的管理工作。廳局級和地市級主要領導干部，中央雖不直接管理，但必須由地方定期向中央匯報，由中央組織部備案管理。結果導致地方只重視上級和中央的命令，而忽視本地民眾的要求。要建立和完善中央與地方合理分權體制，必須下放干部人事管理權。地方選民有權根據(jù)自己的真實意愿選舉監(jiān)督和罷免地方主要官員，使地方官員既受法律的約束同時也必須接受地方選民的監(jiān)督，必須反映地方選民的利益和意愿，對地方選民負責。[15]同時規(guī)范中央對地方的監(jiān)督機制，保證國家法律的統(tǒng)一實施。

最后，在保障中央與地方關系的法治化方面，需要建立統(tǒng)一而獨立的司法審查制度。確保憲法保留及憲法授權的制度，以及其它法律保留原則的實踐，需要獨立的違憲審查機制。由于全國人大主要的任務之一是立法，考慮的多是政治判斷，而法律違憲審查的案件產生途徑，絕大多數(shù)經由司法訴訟例如法律侵犯人權。因此違憲審查改為某種形式的司法審查較為適合。中央階層的違憲審查改由最高人民法院負責，便是一個很好的構想。[16]

實行法治如同實行改革開放政策一樣，都是不許走回頭路的正確決定。地方的妥善分權可以減輕中央的負擔，讓中央可以挪出更多的時間及精力用來監(jiān)督、協(xié)助地方的自治，以及綢繆國家的未來整體戰(zhàn)略方針。德國學者希爾夫指出，本世紀有三大解體過程：第一次世界大戰(zhàn)后，奧匈帝國、沙俄帝國等滅亡了，各自分裂為許多真假民族國家；第二次世界大戰(zhàn)后，一些西歐殖民帝國消失了；第三個解體過程是近幾年南斯拉夫、蘇聯(lián)等國的解體。南斯拉夫爆發(fā)內戰(zhàn)的原因之一就是聯(lián)邦職權過于分散，蘇聯(lián)解體也有這方面的原因。蘇聯(lián)將“大多數(shù)加盟共和國推向了這樣一個極端：要么被強制性地留在蘇聯(lián)內，要么一有機會即徹底脫離聯(lián)盟，從而為聯(lián)盟帶來了破壞性的影響”。上述歷史教訓說明：中央與地方關系對任何體制的國家來說都是一個生死攸關的問題。因此，吸取這些歷史教訓，以法治的形式，憲法保留的制度安排來正確處理中央與地方關系是加強我們國家政權的迫切需要。

【注釋】

[1]其原因可能是多方面的：近年來中國的憲法問題層出不窮，尤以權利保護領域最為突出，部分憲法學心中或許有自己的關于憲法問題研究的急緩秩序；研究地方問題需要豐富的知識積累和扎實的實證梳理，這會使許多人望而卻步；特定情況下所謂的研究對于某些人來說，淪為純粹功利主義的操作，成為沒有任何意義的數(shù)字統(tǒng)計方式，而沒有了真正的問題意識。

[2]3月份，達賴集團在藏區(qū)策劃了所謂的“西藏人民大起義”，8月份，新疆喀什等地先后出現(xiàn)了3次比較嚴重的分裂活動。

[3]地方分權作為分權學說的組成部分，最早是由以約翰?李爾本為代表的反對封建王黨的平等派提出的。李爾本等人在為平等派制定的政治宣言《人民公約》中，首次提出了地方分權的問題。他們主張實行中央和地方的分權，并認為要給予地方自治權，議會不應干涉地方當局對官員的任命，而應當由本地人民自由選舉。

[4]1931年西班牙憲法開創(chuàng)了西方憲政史上一個非常重要的先例，對于當時普遍實行單一制的歐陸各國而言，它預示著一個向著多元化的、地方共同體參與國家政策的趨勢的劇變。但政治上的失敗使得1931年西班牙憲法未能付諸實踐。

[5]冷霞：《意大利地區(qū)自治制度的憲法變革》，載于何勤華主編：《20世紀西方憲政的發(fā)展及其變革》，法律出版社，2005年版，第384頁。

[6]所謂中央，是指國家政權在全國范圍內的領導機構，而地方則是中央以下各級行政區(qū)域的統(tǒng)稱。中央與地方關系是指具有隸屬關系或監(jiān)督指導關系的中央和地方國家機關主體，在行使國家權力和地方權力時依法形成的權利義務關系。

[7]王磊教授在《憲法的司法化》從憲法上考證“單一制”一詞，提及憲法草案報告中使用過“單一制”一詞，作為論證我國是單一制國家在憲法上的證明：劉少奇的1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議上的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中，針對“有些人提議在憲法中增加規(guī)定我國疆域的條文”時說：“在聯(lián)邦的國家的憲法中，有必要列舉聯(lián)邦中的多個單位，但我國并不是這種國家。在單一制的國家中，如果有必要把現(xiàn)行的行政區(qū)域的劃分固定下來，當然也可以在憲法中列舉各行政區(qū)域單位。”見《憲法的司法化》，中國政法大學出版社，2000年版，第66頁。

[8]建國前有一段時間，我們黨曾經提出建立聯(lián)邦共和國的主張，1949年準備召開中國人民政治政治協(xié)商會議、起草共同綱領時，提出要考慮到底是聯(lián)邦制，還是單一制共和國，但實行少數(shù)民族區(qū)域自治。經黨中央研究，并同黨外人士協(xié)商，決定不搞多民族聯(lián)邦制，在少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治。

[9]陳新民：《論中央與地方法律關系的變革》，載《法學》2007年第五期。

[10]現(xiàn)行德國《基本法》第37條也有類似的“聯(lián)邦強制”制度，明白規(guī)定當?shù)胤接胁粓?zhí)行其法定任務時，聯(lián)邦可以直接實行強制的手段來執(zhí)行法律，同時聯(lián)邦機關對于地方機關也取得“下命權”，直接命令公務員執(zhí)行任務。

[11]陳新民：《法治國公法學原理與實踐》下冊，中國政法大學出版社，2007年版，第469頁。

[12]對此，曾經來中國做報告的SusanRoseAckerma教授認為各個層次政府之間，它們有著不同財政方面的能力，其解決個人收入不平等以及經濟發(fā)展水平差距的能力是不同的。如果各個層級政府之間財政差異非常大，可能會導致它們在公共服務提供方面出現(xiàn)嚴重的不平等。RoseAckerma教授認為不能因此而搞集中化控制，從政治或者是政府的績效方面來看，如果有很好的權力分散或者是權力下放，首先可以更好地因地制宜，可以考慮本地的情況。另外，可以允許不同的區(qū)域之間在公共服務提供方面能夠有更大的多樣性；也允許人口或者是就業(yè)機會在不同的政治轄區(qū)內自由地流動。這樣，對于那些由于官員或者是政府的腐敗而導致績效不高的地區(qū)，實際上也是一種懲戒。此外，也應允許不同層級之間的政府進行不同的改革或者是實驗。

[13]2003年10月14日中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過。

[14]在中國兩千多年的歷史上，并不存在真正的地方稅，因而也從來沒有出現(xiàn)過地方一級的財政。在高度集中的計劃經濟體制下，中央政府壟斷了稅收的立法權，地方政府的各項財政收入均上繳中央。改革開放后，中國財政體制實行了漸進式的分權改革。但即使在1994年實行“分稅制”后，稅收立法權和政策制定權仍然集中于中央。參見何帆：《為市場經濟立憲——當代中國的財政問題》，北京：今日中國出版社1998年版，第174-175頁。

[15]參見薄貴利：《堅持完善中央與地方合理分權機制》，《國家行政學院學報》2002年專刊，第102頁。

[16]陳新民：《法治國公法學原理與實踐》下冊，中國政法大學出版社，2007年版，第469頁。