導(dǎo)語：鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村金融立法的完善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是貫穿于中國決勝全面建成小康社會和全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國全局的系統(tǒng)性工程，完善農(nóng)村金融相關(guān)法律有助于更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化的金融需求。完善政策性金融立法應(yīng)當(dāng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，明確農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)職能，深化政策性金融與財政支農(nóng)的資金整合，促進(jìn)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)；完善商業(yè)金融立法應(yīng)當(dāng)以服務(wù)“三農(nóng)”為根本，法定農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任，對農(nóng)村土地和資產(chǎn)上市作出法律回應(yīng)，著力深化金融改革；完善合作金融立法應(yīng)當(dāng)以普惠金融為理念，盤活民間金融資源，對農(nóng)村合作金融組織開展業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，重點防控金融風(fēng)險。農(nóng)村金融法律的完善應(yīng)當(dāng)注重整體統(tǒng)籌，促進(jìn)立法取向的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，為金融支農(nóng)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供法治保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村金融；政策性金融；商業(yè)金融；合作金融

“全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求?！盵1]全面依法治國已經(jīng)成為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。2018年初，黨中央下發(fā)了改革開放以來第20個、進(jìn)入新世紀(jì)以來連續(xù)下發(fā)的第15個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（簡稱“2018年中央一號文件”），明確提出“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障”和“充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和促進(jìn)作用”，突出強(qiáng)調(diào)“法治”在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一項統(tǒng)領(lǐng)未來30年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的長期戰(zhàn)略和系統(tǒng)工程，離不開法律的保障，同時也帶來了促進(jìn)“三農(nóng)”領(lǐng)域法律制度制定與完善的寶貴契機(jī)。改革開放40年來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化和貨幣化程度不斷提高，投資主體和融資主體漸趨多元，已經(jīng)形成了以政策性金融、商業(yè)金融、合作金融“三元架構(gòu)”共同構(gòu)成，分工協(xié)作，多層次、寬領(lǐng)域的農(nóng)村金融服務(wù)體系，有力地支持了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，走出了具有中國特色的農(nóng)村金融發(fā)展道路。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全面深化改革逐步走向深入，農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)，功能配置不盡合理的矛盾和問題依然比較突出，主要表現(xiàn)在3個方面：第一，政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位不明確，其業(yè)務(wù)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)重復(fù)交叉，政策性金融缺乏與財政支農(nóng)的聯(lián)動與整合機(jī)制，信貸資金使用效益不高。第二，農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)為“逐利”而“脫農(nóng)”的現(xiàn)象，資金供給嚴(yán)重不足，提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)還難以充分滿足國家對于“三農(nóng)”領(lǐng)域改革與創(chuàng)新的需要。第三，農(nóng)村合作金融發(fā)展缺乏良好的生態(tài)環(huán)境，民間一些不規(guī)范的交易行為引發(fā)的金融風(fēng)險逐漸暴露，甚至影響到社會的和諧穩(wěn)定。簡言之，現(xiàn)實中存在的政策性銀行“不能”、商業(yè)銀行“不為”、農(nóng)村信用合作“有限”、民間非法借貸“活躍”等諸多現(xiàn)實問題，對農(nóng)村金融體系的整體功能造成嚴(yán)重削弱[2]。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。黨的十八大以來，高度重視“三農(nóng)”工作和金融領(lǐng)域法治建設(shè)，提出了許多新思想、新理念、新論斷，比如“農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會、實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富”[3]，做好金融工作要把握好“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管、市場導(dǎo)向”4項原則，緊緊圍繞“服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革”3項任務(wù)和“健全符合中國國情的金融法治體系”等[4]，這些重要論述著眼于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，內(nèi)涵豐富，博大精深，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及完善農(nóng)村金融立法的行動指南和根本遵循。穩(wěn)定的金融體系既是金融功能得以有效釋放的前提基礎(chǔ)，也是確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的必要條件[5]。

一、以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線完善

政策性金融立法，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)政策性金融是在政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠性存貸利率直接或間接為貫徹、配合國家特定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為[6]。農(nóng)業(yè)具有分散性和對自然環(huán)境的較大依賴性以及社會效益大而市場效益小的特點[7]，在當(dāng)前仍屬弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對國家的宏觀調(diào)控具有特殊的依賴性，國家對農(nóng)業(yè)的適度干預(yù)和大力支持仍屬必須?！?018年中央一號文件”指出“國家支農(nóng)體系相對薄弱”，提出“繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在農(nóng)村，加快農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通……推進(jìn)節(jié)水供水重大水利工程，實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。加快新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，制定農(nóng)村通動力電規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用”等一系列推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級的目標(biāo)任務(wù)，需要國家投入大量資金支持，運用政策、經(jīng)濟(jì)、法律等多元調(diào)節(jié)機(jī)制將資金和資源要素引向農(nóng)村。政策性金融具有國家信用，有助于引導(dǎo)社會資金流向，增強(qiáng)社會投資信心，可以起到率先垂范的首倡、引領(lǐng)作用，其在服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位只能增強(qiáng)，不能削弱。（一）完善政策性金融機(jī)構(gòu)立法，明確職能定位。在中國的政策性金融機(jī)構(gòu)中，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是唯一的國有農(nóng)業(yè)政策性銀行，以承擔(dān)國家糧棉油儲備、農(nóng)副產(chǎn)品收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等方面的政策貸款為主要業(yè)務(wù)。縱覽國外農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，大多是通過立法來設(shè)置獨立的農(nóng)村政策性銀行[8]，而中國自1994年組建政策性銀行以來，二十余年來專門的政策性銀行立法尚未完成，其組織管理與業(yè)務(wù)開展多是各自的銀行規(guī)章和內(nèi)部規(guī)定，實務(wù)中已對《中國人民銀行法》《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》多有突破，在促進(jìn)金融創(chuàng)新的同時也存在著較多非規(guī)范性的做法，潛伏的金融風(fēng)險不可低估[9]。具體到服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行歷史上由于為適應(yīng)糧食流通改革的需要，曾一度成為專司糧棉油收購、調(diào)銷、儲備貸款業(yè)務(wù)和糧棉油收購資金管理的“糧食銀行”，信貸資源運用過度集中，政策性金融業(yè)務(wù)發(fā)展仍顯不足，如中國銀監(jiān)會辦公廳的《關(guān)于做好2017年三農(nóng)金融服務(wù)工作的通知》中對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“厘清定位”的要求還僅是“完善風(fēng)險補償機(jī)制和資本金補充制度，加大對糧食多元市場主體的信貸支持力度”。隨著糧棉流通體制改革的深化，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)大大萎縮，其開展的新業(yè)務(wù)中國農(nóng)業(yè)銀行等現(xiàn)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)也可參與，形成了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)競爭的局面，混淆了政策性銀行與商業(yè)銀行的界限，尤其對需要政策性金融大力支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、流通體系建設(shè)和重大項目工程等農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行尚處于“一行”難支“三農(nóng)”的境地?！?018年中央一號文件”提出“明確國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位，強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，加大對鄉(xiāng)村振興中長期信貸支持”的要求，因此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，研究制定《政策性銀行法》正當(dāng)其時。應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)立法，明確政策性銀行的職能定位、業(yè)務(wù)范圍、操作規(guī)程、利潤分配和風(fēng)險補償。對于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行而言應(yīng)在其原有業(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，著眼于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，賦予其全面的支持“三農(nóng)”發(fā)展的業(yè)務(wù)職能，避免與商業(yè)金融業(yè)務(wù)繼續(xù)混淆，并能夠根據(jù)國內(nèi)外金融運行環(huán)境的需求，通過法定程序予以調(diào)整和變化，拓寬和完善資金融通機(jī)制及信貸投放機(jī)制，以增強(qiáng)政策性資金的使用效益，統(tǒng)領(lǐng)中國農(nóng)村政策性金融改革。同時應(yīng)當(dāng)注重完善國家開發(fā)銀行致力于以融資推動有關(guān)“三農(nóng)”的市場規(guī)劃和建設(shè)，支持與“三農(nóng)”相關(guān)的國家基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展和國家重點項目建設(shè)的職責(zé)。完善中國進(jìn)出口銀行發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口和農(nóng)業(yè)國際合作的職責(zé)，形成以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主體，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)為“兩翼”，政策性金融全方位多角度助力鄉(xiāng)村振興的法治格局。（二）強(qiáng)化政策性金融與財政支農(nóng)協(xié)同整合，提高資金使用效益。綜觀世界各國的農(nóng)業(yè)政策，大凡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都采取財政政策、信貸支持等政策與措施對農(nóng)業(yè)實行保護(hù)，依據(jù)中國農(nóng)業(yè)當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻形勢，必須加大財政對農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)力度[10]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為長期性、系統(tǒng)性工程，資金需求巨大，借助金融化運作模式發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿和引領(lǐng)作用尤為重要。長期以來，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金存在專項設(shè)置多、管理部門多、重復(fù)交叉多的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)信貸資金使用錯位，尤其是財政支農(nóng)與金融支農(nóng)嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)業(yè)財政資金和金融信貸資金交叉投入，使用分散，缺乏有效對接，影響了資金使用的實際效果[11]?；诋?dāng)前深化機(jī)構(gòu)改革的大背景，2018年新一屆中央政府整合國家發(fā)改委的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的水利建設(shè)項目的管理職責(zé)，并組建新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，構(gòu)建出“大農(nóng)業(yè)”服務(wù)部門，以推進(jìn)“三農(nóng)”綜合協(xié)調(diào)服務(wù)，體現(xiàn)出黨和國家從全局上統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方針，整合支農(nóng)資金資源已具備良好的組織保障。農(nóng)村政策性金融雖然與財政資金支農(nóng)在運作方式上存在差異，但兩者的本質(zhì)都是國家財政投入“三農(nóng)”發(fā)展，具有協(xié)同或整合的必要性與可能性，宜采取先行試點，積累經(jīng)驗進(jìn)行推廣的方式，率先完善政策性金融與財政協(xié)同支農(nóng)的制度設(shè)計，融財政與金融在資金配置方式的優(yōu)勢于一體，突出國家財政激勵和導(dǎo)向作用，使財政杠桿撬動更多金融資源投入農(nóng)村，形成促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的多元投入格局。政策性金融與財政支農(nóng)資金協(xié)同整合的關(guān)鍵在于完善和構(gòu)建集政策性信貸、政策性擔(dān)保和政策性保險為一體的農(nóng)村政策性金融制度并將其法定化。具體制度設(shè)計應(yīng)包括3個方面：第一，促進(jìn)國家財政和政策性金融信貸形成聯(lián)動機(jī)制。開發(fā)性財政支農(nóng)資金應(yīng)深度整合到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)之中，以提高資金使用效益。財政貼息是財政政策與信貸政策協(xié)調(diào)配合的有效形式，以財政資金充當(dāng)政策性金融信貸資金利息甚至本金的補貼、擔(dān)?；蜓a償資金，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸業(yè)務(wù)規(guī)模，以吸引更多的盈利性金融資源跟進(jìn)，發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，從而盡量放大財政資金的支農(nóng)效用，盡可能多扶持支農(nóng)、惠農(nóng)的盈利性項目。第二，構(gòu)建政策性擔(dān)保體系?！?018年中央一號文件”提出“加快設(shè)立國家融資擔(dān)?；?，強(qiáng)化擔(dān)保融資增信功能”的要求，國家財政設(shè)立融資擔(dān)?；饝?yīng)當(dāng)注重政策扶植、發(fā)展與規(guī)范并重，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以增加融資擔(dān)保供給總量和提高融資擔(dān)保行業(yè)營運效率為重要手段，為緩解融資難、融資貴，引導(dǎo)更多金融資源支持“三農(nóng)”發(fā)展提供保障。第三，建立政策性保險體系。促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性信貸與農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)有機(jī)銜接，主要針對重大自然災(zāi)害和風(fēng)險事故完善保險與再保險的經(jīng)營方式、保障條件、政府職責(zé)、財政補償機(jī)制、理賠與監(jiān)管等制度設(shè)計，并用法律的形式進(jìn)行明確和規(guī)范。

二、以服務(wù)“三農(nóng)”

為價值取向促進(jìn)完善商業(yè)金融立法，深化金融改革商業(yè)金融是按照市場規(guī)則，以追求最大化利潤為經(jīng)營目標(biāo)的金融活動。農(nóng)村商業(yè)金融組織網(wǎng)點設(shè)置廣泛，資金實力強(qiáng)大，中國農(nóng)村商業(yè)金融體系主要包括中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等。農(nóng)村商業(yè)金融可以結(jié)合市場需求，設(shè)計和提供多元化的金融服務(wù)，既有解決交易活動中信息不對稱、降低交易成本的作用，又能通過風(fēng)險管理制度吸引資金進(jìn)行高質(zhì)量的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換，帶動儲蓄投資雙方的價值增值，在市場化條件下承擔(dān)著不可替代的支農(nóng)重任，是改善農(nóng)村投資環(huán)境，服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重要動力。然而，隨著金融體制改革的深入，農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)也越發(fā)注重效益追求，由于支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成本高、收益小，有時甚至無利可圖卻難以規(guī)避金融風(fēng)險，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)網(wǎng)點大量從縣域撤出，上收貸款權(quán)限，農(nóng)業(yè)信貸資金日益萎縮的現(xiàn)象。商業(yè)金融的趨利性導(dǎo)致對農(nóng)村的金融供給嚴(yán)重不足，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，研究發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)農(nóng)村信用社貸款利率普遍上浮20%～100%不等[12]，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益較低的現(xiàn)實相比，農(nóng)民難以承受，更與國家的惠農(nóng)政策相悖。甚至在一定時期內(nèi)，來自農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶的部分存款通過商業(yè)金融購買國債、拆解、上存資金和轉(zhuǎn)存人民銀行，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)了農(nóng)村資金“抽水機(jī)”[13]，從而嚴(yán)重加劇了農(nóng)村資金外流。再者，隨著十八屆三中全會以來關(guān)于對農(nóng)村土地和資產(chǎn)制度的一系列政策和改革的深入推進(jìn)，催生出的土地資本化等制度創(chuàng)新將為農(nóng)村金融發(fā)展帶來極大的促進(jìn)效應(yīng)，也對商業(yè)銀行創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)產(chǎn)生了迫切需求。“2018年中央一號文件”重點強(qiáng)調(diào)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要使命。當(dāng)前對于龐大的農(nóng)村商業(yè)金融組織，尚沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，針對商業(yè)金融“脫農(nóng)”的現(xiàn)實狀況和改革創(chuàng)新的需求，既需要通過用法律形式對其社會責(zé)任予以確認(rèn)，也需要為其服務(wù)改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和法治環(huán)境。（一）完善農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)立法，法定服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任。商業(yè)金融以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在保持業(yè)務(wù)安全性和流動性的前提下追求利潤最大化為經(jīng)營原則，在利益機(jī)制驅(qū)動下，農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場定位和經(jīng)營策略已發(fā)生較大變化，如企業(yè)化行為日益突出，出于追求效益，大規(guī)模壓縮基層經(jīng)營網(wǎng)點，從服務(wù)農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)與工商業(yè)并舉，競爭視角也從農(nóng)村向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)拓展，即便是中國農(nóng)業(yè)銀行投放的農(nóng)業(yè)貸款也曾一度只占各項貸款余額的10%[14]。中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等作為農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主體，具有因農(nóng)而生、因農(nóng)而興的歷史淵源，更應(yīng)當(dāng)飲水思源，義不容辭地承擔(dān)起服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任。農(nóng)村商業(yè)金融出現(xiàn)了與非農(nóng)商業(yè)銀行市場地位趨同的現(xiàn)象，一方面由于農(nóng)村弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征以及資金回收期長，收益低、風(fēng)險大、成本高、業(yè)務(wù)零散等具體特點與商業(yè)化運作之間存在一定的矛盾；另一方面也由于農(nóng)村金融業(yè)務(wù)缺乏有效的失信懲罰機(jī)制，許多中小企業(yè)信用觀念淡薄，不良履約制度嚴(yán)重影響了信貸資金安全所致。鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位、農(nóng)村特殊的金融環(huán)境和農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，應(yīng)在堅持市場化定位的基礎(chǔ)上，堅持以服務(wù)“三農(nóng)”為原則，進(jìn)行農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的專門立法，相關(guān)主要制度設(shè)計主要應(yīng)包括3個方面：第一，將農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任法定化。商業(yè)銀行作為社會經(jīng)濟(jì)資源分配的重要載體和國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策的主要執(zhí)行者，還承擔(dān)部分國家分配權(quán)的職能，這就要求商業(yè)銀行必須承擔(dān)起對國家的社會責(zé)任，接受法律監(jiān)督，服從宏觀調(diào)控[15]。社會責(zé)任法定化有利于貫徹國家堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的宏觀政策，使資金力量最強(qiáng)、覆蓋面最廣的農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為服務(wù)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮正外部效應(yīng)，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵儲銀行縣級以上分支行均應(yīng)每年公布服務(wù)“三農(nóng)”社會責(zé)任報告，接受社會監(jiān)督，督促農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)以立足農(nóng)村作為營業(yè)重心和市場定位。第二、建立針對農(nóng)業(yè)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的激勵與約束機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”資金的比例和量化指標(biāo)，對信貸結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，比如應(yīng)確定縣域金融機(jī)構(gòu)新增存款用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的比例應(yīng)達(dá)到60%以上[16]，并健全相應(yīng)的考核機(jī)制，只有落實好服務(wù)“三農(nóng)”責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)才能夠獲得政府的稅收優(yōu)惠、財政補貼，以鼓勵支農(nóng)支小；第三，完善農(nóng)村金融服務(wù)的信用環(huán)境。相關(guān)制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)營造寬松的法治環(huán)境，同時要健全商業(yè)金融機(jī)構(gòu)維護(hù)金融安全和農(nóng)村金融消費者維權(quán)的法律渠道，建立金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品信息披露制度和金融市場參與者的信用信息平臺，降低金融交易成本和信息不對稱程度，用信息公開和法律保障的方式逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)“慎貸”“惜貸”“怕貸”的現(xiàn)象。（二）完善農(nóng)村土地和資產(chǎn)上市法律制度，促進(jìn)商業(yè)金融服務(wù)深化改革。黨的十八大以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革日益深化，十八屆三中全會提出的336項改革任務(wù)中，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的就有55項，接近1/6，歸納起來農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是其中重要的兩大類[17]。土地是財富之母，也是農(nóng)村和農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，土地與其他普通商品不同，其位置不可以移動，形成的債權(quán)安全可靠，而且土地作為稀缺的不可再生資源，隨著人口增加和需求上升，其價值將不斷凸顯，通過發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，將固定在農(nóng)地上的經(jīng)濟(jì)價值重新調(diào)動起來，使其進(jìn)入流通領(lǐng)域，可以發(fā)揮其聚集資金、分散風(fēng)險和配置資源的功能。《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，已在政策層面鼓勵農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，然而由于缺乏法律層面上的規(guī)定與保障，相關(guān)設(shè)計的政策還很難落地生根。黨的作出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”的重大決定，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”也成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的又一重大創(chuàng)新，從承包權(quán)中分離出可以流轉(zhuǎn)、抵押、貸款的經(jīng)營權(quán)，拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和入市已經(jīng)獲得了政策上的正當(dāng)性[18]。2018年中央一號文件提出“全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作……農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證不但有效解決了長期以來農(nóng)民土地承包合同面積不準(zhǔn)、四至不清的問題，而且明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性的收入渠道，為農(nóng)地入市解決了前提性障礙，土地資本化也將為農(nóng)村金融帶來巨大的變革和創(chuàng)新。農(nóng)地金融化兼具商業(yè)金融和政策性金融雙重屬性，根本宗旨和目標(biāo)是通過金融工具創(chuàng)新為農(nóng)戶或者其他經(jīng)濟(jì)組織提供有效服務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展中長期需求，在中國開展土地金融仍然需要政府主導(dǎo)，雖帶有政策性傾向，為發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用則必須進(jìn)行商業(yè)化運作[19]。完善相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)將國家宏觀的政策性管控與商業(yè)金融市場化運作模式結(jié)合起來，主要從3個方面的進(jìn)行制度設(shè)計：第一，對現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條款進(jìn)行修訂。應(yīng)當(dāng)對土地所有權(quán)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能予以法律上的確認(rèn)，為農(nóng)地上市確立法律上的基礎(chǔ)。第二，完善農(nóng)地抵押的制度設(shè)計。農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的核心和基礎(chǔ)，農(nóng)地金融產(chǎn)品均需在農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上展開和發(fā)展[20]，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)當(dāng)前部分地區(qū)設(shè)立農(nóng)村土地抵押融資平臺的經(jīng)驗，建立完善的土地評估機(jī)制，通過信息披露和共享加強(qiáng)信用評估，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠由之確定信貸風(fēng)險和信貸規(guī)模，建立規(guī)范的交易機(jī)制和抵押物處置機(jī)制，保障抵押雙方合法權(quán)益，強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)控和保障。第三，促進(jìn)農(nóng)地金融產(chǎn)品和務(wù)創(chuàng)新。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為基礎(chǔ)，鼓勵商業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)計與農(nóng)地開發(fā)、利用、經(jīng)營相關(guān)的金融形式，包括存款、貸款、投資、信托、租賃、抵押、貼現(xiàn)及農(nóng)地證券化交易等多元金融產(chǎn)品和服務(wù)，為土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營信貸供給創(chuàng)造條件，逐步形成符合中國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”現(xiàn)實需求的金融服務(wù)體系，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收致富注入新的動能。根據(jù)黨中央和國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，自2017年起用5年左右時間在全國穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，這是一項以農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資為基礎(chǔ)，著力推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和實現(xiàn)股份合作制的重大改革，對于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益意義深遠(yuǎn)?！?018年中央一號文件”指出“加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”“推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式和運行機(jī)制”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民更多資產(chǎn)和權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民切實分享改革發(fā)展成果的制度革新。為順應(yīng)改革的需要，要加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，取消對集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)交易的限制，為實現(xiàn)集體資產(chǎn)股份能夠順暢流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件[21]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，目的在于盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)，從根本上激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)制定《產(chǎn)權(quán)抵押融資法》，并成立農(nóng)村資產(chǎn)銀行，以較高信用等級的金融組織專門辦理農(nóng)村集體資產(chǎn)的投融資業(yè)務(wù)，與時俱進(jìn)地創(chuàng)新金融工具和服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保的權(quán)利并使其發(fā)揮更大的效益。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革剛剛起步，應(yīng)當(dāng)在條件較為成熟的地區(qū)，率先進(jìn)行試點，及時總結(jié)政策經(jīng)驗，將行之有效的實踐方式和改革收獲的政策紅利法定化，用法治的方式保障和實現(xiàn)廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

三、以普惠金融理念完善合作金融立法，防控金融風(fēng)險

合作金融是在經(jīng)濟(jì)和社會活動中，為改善生產(chǎn)和生活條件，獲取融資服務(wù)，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原則組織起來的一種信用活動形式，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)主要體現(xiàn)為弱小的中小企業(yè)或農(nóng)戶依法聯(lián)合組建的以自我服務(wù)為根本目標(biāo)的金融組織[22]。農(nóng)村信用合作社曾經(jīng)是中國最重要的合作金融組織，但隨著農(nóng)村信用合作社商業(yè)化和股份化的改革，走向農(nóng)村商業(yè)銀行的趨勢愈發(fā)明顯，決策當(dāng)局已不再執(zhí)著于其“合作制”的觀念[23]?！?018年中央一號文件”指出“普惠金融重點要放在鄉(xiāng)村”。普惠金融立足于機(jī)會平等，以對有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)為價值依歸，而資金互助合作內(nèi)生于農(nóng)民內(nèi)部，能更加合理地解決農(nóng)民不能從正規(guī)金融獲得金融支持的問題，是低收入農(nóng)民獲得金融服務(wù)的一個重要渠道[24]。通過合作金融組織使農(nóng)民實現(xiàn)資金上的互助共濟(jì)，可以更好地滿足農(nóng)民分散化、多樣化的融資需求，發(fā)揮合作組織成員間的自律和相互監(jiān)督作用，能夠規(guī)范地引導(dǎo)民間私人借貸，降低道德風(fēng)險帶來的損失。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報告指出中國農(nóng)民從非正規(guī)金融市場取得的貸款額大約為正規(guī)金融市場的4倍[25]，農(nóng)村合作金融既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是改善農(nóng)村金融體系功能，促進(jìn)實現(xiàn)普惠金融，盤活民間金融資源的重要一環(huán)。中國當(dāng)前合作金融組織主要是農(nóng)村資金互助社和開展信用合作業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)村資金互助社是經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，自2007年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》明確準(zhǔn)入政策以來，總體發(fā)展比較緩慢，歷經(jīng)一些關(guān)停并轉(zhuǎn)，截至2015年取得銀監(jiān)會金融業(yè)牌照的農(nóng)村資金互助社剩余48家[26]。相比之下，依托農(nóng)民專業(yè)合作社，以內(nèi)部成員信用為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)為紐帶，由全部或部分成員自愿出資，為成員發(fā)展生產(chǎn)提供資金服務(wù)的信用合作活動呈現(xiàn)出了較好的發(fā)展態(tài)勢。十七屆三中全會最早從政策層面上提出“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”，自2009年起，已有8年的中央一號文件對農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作給予了鼓勵性、引導(dǎo)性的意見支持，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申“允許合作社開展信用合作”。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國已有14個?。▍^(qū)、市）的地方性法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社可以開展信用合作業(yè)務(wù)，全國有2000多家合作社開展信用合作業(yè)務(wù)[27]，起到了緩解農(nóng)村金融交易成本過高的作用，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱勢群體能夠在自身承受的范圍內(nèi)獲得金融服務(wù)，有力促進(jìn)了金融包容，對于盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)存量，促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展，解決農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺問題也起到積極作用，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作作為一項新興的金融業(yè)務(wù)，尚處在試點和探索的階段，在實踐運作的過程中也產(chǎn)生了一些違法現(xiàn)象，比如，有的合作組織在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的情況下私下開展借貸業(yè)務(wù)，有的超范圍吸儲、甚至非法集資、還有的假借信用合作名義開展非法融資借貸、高息放貸引發(fā)的暴力催債、風(fēng)險暴露引發(fā)的“跑路”等問題頻繁發(fā)生[28]。合作金融內(nèi)生于民間，與農(nóng)民生活生產(chǎn)息息相關(guān)，如果對違法違規(guī)現(xiàn)象不加以有力規(guī)制，不僅會損害農(nóng)民利益，也會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響，使信用環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，影響農(nóng)村金融秩序和社會穩(wěn)定，針對于農(nóng)村合作金融應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化防控金融風(fēng)險為核心完善相關(guān)的法律制度。為促進(jìn)普惠金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)制定出臺《農(nóng)村信用合作（資金互助）組織法》或《合作金融法》，構(gòu)建起與農(nóng)村合作金融相適應(yīng)的法律、政策框架和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以主動預(yù)判、準(zhǔn)確識別、合理防控因合作金融源自民間缺乏規(guī)制而產(chǎn)生金融風(fēng)險，用法治的理念和手段促進(jìn)合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范發(fā)展，主要應(yīng)圍繞3個方面進(jìn)行制度設(shè)計：第一、明確農(nóng)村合作金融的法定形式。農(nóng)村信用合作是一把雙刃劍，規(guī)范的、自律的民間信用能夠彌補正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的不足，反之則會積弊叢生。應(yīng)當(dāng)通過立法對農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)組織形式、經(jīng)營機(jī)制、治理架構(gòu)、投融資方式和監(jiān)管等作出明確規(guī)定，明確對農(nóng)村信用合作金融組織的許可準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運行規(guī)則、財務(wù)和審計管理、風(fēng)險防控措施、違規(guī)行為及處罰、退出程序等作出具體規(guī)定，以提高農(nóng)村合作金融組織的治理水平，使之內(nèi)部運行于法有據(jù)，外部監(jiān)管有法可依。第二、對現(xiàn)有的農(nóng)村資金互助社、農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作等金融業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管與規(guī)范。作為當(dāng)前兩種最重要的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，其宗旨都是為了提高社員的財產(chǎn)性收益，破解農(nóng)村融資難的問題，而且都具有吸收社員存款，為社員提供融資服務(wù)的運作原理，可以形成功能上的互補，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)范開展信用合作業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展成為農(nóng)村資金互助社，加強(qiáng)互相促進(jìn)與銜接使之走上良性發(fā)展的法治軌道。第三、將針對農(nóng)村合作金融的支持政策法定化。鑒于農(nóng)村合作金融服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資金實力相對較弱，也會受到農(nóng)業(yè)過程面臨著嚴(yán)峻的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)對合作金融組織在資金、利率、稅收方面的優(yōu)惠用法律的形式予以規(guī)范，著重建立健全災(zāi)害補償、信用保險、相互援助等信用保障制度并將之法定化，以健全保障體系，構(gòu)建起風(fēng)險底線，共同抵御經(jīng)營風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)村合作金融組織和業(yè)務(wù)穩(wěn)健、規(guī)范地發(fā)展。

四、結(jié)語

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性……讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，涉及內(nèi)容之廣、部門之多、問題之復(fù)雜，前所未及。為中國農(nóng)村金融建構(gòu)完善的法律體系也是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)注重政策性金融、商業(yè)金融、合作金融在立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政策性金融是政府落實宏觀政策的工具，能夠引導(dǎo)商業(yè)金融的走向，調(diào)節(jié)和糾正商業(yè)金融發(fā)展偏差；商業(yè)金融資金實力雄厚，業(yè)務(wù)范圍廣泛，是創(chuàng)新金融服務(wù)、適應(yīng)金融需求最重要的力量；合作金融是農(nóng)村政策性和商業(yè)金融的有益補充，可以為政策性資金注入不足，同時為無法獲得商業(yè)融資的農(nóng)業(yè)項目提供資金支持，而且對增強(qiáng)農(nóng)民互助互信、互惠互利，促進(jìn)鄉(xiāng)村文明也有積極作用。農(nóng)村政策性金融、商業(yè)金融、合作金融各有側(cè)重，既有獨立性，又需協(xié)調(diào)性，只有互相補充，激勵共進(jìn)才能保持穩(wěn)定性。因此，應(yīng)當(dāng)立足于深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，統(tǒng)籌發(fā)揮農(nóng)村金融體系功能的角度完善相關(guān)法律制度，不同領(lǐng)域立法的價值取向之間應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，避免突出或側(cè)重一方而限制其他領(lǐng)域，政策性金融、商業(yè)金融、合作金融相互關(guān)照，相互促進(jìn)，相輔相成，相得益彰，為中國農(nóng)村金融發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興建構(gòu)出日益完善法治保障。

作者:單位:廈門大學(xué)