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本文作者：張建偉王艷玲工作單位：河南大學(xué)環(huán)境與民商法研究所

農(nóng)村環(huán)保立法現(xiàn)狀：事實(shí)與規(guī)范的失衡

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。我國農(nóng)村人口長期占總?cè)丝诘亩鄶?shù)，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量直接影響著廣大群眾的環(huán)境權(quán)益和生活質(zhì)量，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也離不開生態(tài)環(huán)境的支撐?？傊?，對(duì)中國來說，農(nóng)村環(huán)境有著至關(guān)重要的意義。因此，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保是我國國家環(huán)?？傮w戰(zhàn)略的重要一環(huán)。然而，作為農(nóng)村環(huán)保關(guān)鍵基礎(chǔ)之一的農(nóng)村環(huán)保立法卻十分薄弱，這種薄弱突出表現(xiàn)為事實(shí)與規(guī)范的失衡。立法內(nèi)容零亂，缺乏專門立法長期以來，農(nóng)村環(huán)保立法內(nèi)容零亂，相關(guān)法律規(guī)定過于原則化。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的開展需要專門立法，而截至目前，這方面的立法僅有國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的原國家環(huán)保總局等部門《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》（2007年）和環(huán)境保護(hù)部等部門《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)施方案》（2009年）兩項(xiàng)規(guī)范性文件，規(guī)范密度低且不夠周延。組織與權(quán)限劃分模糊農(nóng)村環(huán)保事關(guān)中央與地方的縱向關(guān)系，還涉及環(huán)保與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等多個(gè)部門的橫向關(guān)系，其組織與權(quán)限劃分需要通過立法加以明晰，但現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法對(duì)此的規(guī)定比較模糊。縱向看，中央政府具有較強(qiáng)的加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的政治意愿，地方政府則動(dòng)力不足，造成執(zhí)行“空洞化”；橫向看，多部門的農(nóng)村環(huán)境管理體制使農(nóng)村環(huán)保缺乏專職專責(zé)的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致“有利的事情爭著管，無利的事情沒人管”。制度安排存在缺失現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)保立法在制度安排上秉承著傳統(tǒng)的環(huán)保立法理念，以“命令—控制”模式為主，注重規(guī)劃、許可、制裁等核心管制工具的采用，而對(duì)為農(nóng)村環(huán)保做出“特別犧牲”的客體的補(bǔ)償不足，對(duì)環(huán)境權(quán)益受到侵害的群體的救濟(jì)不夠，且缺乏制度性的解決措施，這些都影響了核心管制工具功能的發(fā)揮。

農(nóng)村環(huán)保立法不彰的關(guān)鍵：機(jī)制不完善

當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保立法不彰，從大的背景來看，是源于長期以來城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分化，環(huán)境保護(hù)立法“突出表現(xiàn)出大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義的特征，環(huán)境法律原則和環(huán)境法律制度著重反映了大中城市的環(huán)保需要，并未認(rèn)真研究和采取適應(yīng)城鄉(xiāng)整體環(huán)境管理的法律制度及其實(shí)施手段和形式”；具體到法律層面，立法機(jī)制本身的不完善是關(guān)鍵。有學(xué)者指出：中國法之不行或難行的根源，差不多存在于中國法制和法治的各個(gè)基本環(huán)節(jié)。首先是存在于立法環(huán)節(jié)，是立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實(shí)行，甚至無法實(shí)行?，F(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村環(huán)保立法機(jī)制確實(shí)存在諸多不完善之處。重政府主導(dǎo)，輕公眾參與農(nóng)村環(huán)保涉及廣泛的利益沖突，農(nóng)村環(huán)保立法的本質(zhì)應(yīng)是一個(gè)利益識(shí)別、利益選擇、利益整合及利益表達(dá)的過程?！读⒎ǚā芬?guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”，但實(shí)踐中政府在農(nóng)村環(huán)保立法過程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用。近年來，雖然立法機(jī)關(guān)越來越多地參與農(nóng)村環(huán)保立法，但政府部門的意見仍是一個(gè)決定性因素，這樣的直接后果就是農(nóng)村環(huán)保立法的“部門利益化”。與此相對(duì)，公眾卻缺乏參與立法的有效途徑，公眾尤其是農(nóng)民的環(huán)境利益在立法中更難以得到體現(xiàn)。重事后立法，輕事前立法“預(yù)防原則”是環(huán)境法的基本原則，然而在農(nóng)村環(huán)保立法中，長期以來采取的都是事后立法，即當(dāng)有損于農(nóng)村環(huán)境的某種現(xiàn)象、某些行為發(fā)生、發(fā)展，成為突出的嚴(yán)重農(nóng)村環(huán)境問題時(shí)才啟動(dòng)立法。農(nóng)村飲用水源問題就是典型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國有全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議和第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的部署，表明了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的決心。制定農(nóng)村環(huán)保專門立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023億多農(nóng)民飲用著不合格的水，農(nóng)村飲用水符合飲水衛(wèi)生條件的僅有66%，一些地區(qū)由飲用水源污染引發(fā)的各類疾病明顯上升，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的身體健康；一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)保信訪量不斷增加，由水源污染引發(fā)的群體性事件也呈上升之勢(shì)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

完善農(nóng)村立法機(jī)制的方向：從單一靜態(tài)到多元?jiǎng)討B(tài)

要深入開展農(nóng)村環(huán)保工作，必須加強(qiáng)立法。而這一問題的解決需要完善農(nóng)村立法機(jī)制，其方向應(yīng)是從單一靜態(tài)到多元?jiǎng)討B(tài)。立法主體從單一到多元立法主體從單一到多元就是要調(diào)整當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法政府一元主導(dǎo)的局面，變?yōu)橛闪⒎C(jī)關(guān)、政府和公眾多元參與，尤其要有廣大農(nóng)民的參與。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及廣泛的利益沖突包括短期與長期考量的沖突、效率與正義的沖突、民主與法治的沖突、開發(fā)與保護(hù)的沖突、地方與中央的沖突等。農(nóng)村環(huán)保立法必須重視當(dāng)事人的意愿與參與。立法主體從單一到多元是完善農(nóng)村立法機(jī)制的基本方向。立法過程從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)立法過程從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)就是要構(gòu)建基于公眾廣泛參與的社會(huì)利益博弈機(jī)制，以保證農(nóng)村環(huán)保立法過程的透明，形成立法共識(shí)——這是完善農(nóng)村立法機(jī)制更重要、更根本的途徑。農(nóng)村環(huán)保立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“關(guān)門立法”向“開門立法”的轉(zhuǎn)變，具體可以通過強(qiáng)化立法聽證會(huì)來推進(jìn)。立法聽證會(huì)的最大價(jià)值在于“構(gòu)筑了一個(gè)利益博弈的新平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)，各利益主體與以前相比可較為充分地表達(dá)意見。這增強(qiáng)了各涉法群體在法通過之后守法的主動(dòng)性，降低了社會(huì)的守法成本。”加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法的構(gòu)想加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法早已是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。為解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的事實(shí)與規(guī)范失衡，針對(duì)當(dāng)前立法現(xiàn)狀，應(yīng)從以下方面加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法。制定專門立法全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議和第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的部署，表明了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的決心。制定農(nóng)村環(huán)保專門立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專門立法可以有效解決農(nóng)村環(huán)保立法內(nèi)容零亂的問題，避免規(guī)范“漏洞”，構(gòu)筑法律“基石”。明晰組織權(quán)限農(nóng)村環(huán)保的各層面運(yùn)作只有在明確的組織機(jī)構(gòu)與權(quán)限分配下，才能順利運(yùn)行。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)實(shí)行的統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)，地方政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境安全負(fù)總責(zé)的管理制度，放之于農(nóng)村環(huán)保就是：在縱向上要厘清中央與地方的關(guān)系，明確各自權(quán)限，以解決現(xiàn)實(shí)中地方與中央的沖突；在橫向上要確立環(huán)保部門在農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管，明晰農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等部門的職責(zé)，避免“權(quán)責(zé)不清、政出多門”的局面出現(xiàn)。強(qiáng)化補(bǔ)償機(jī)制在注重使用規(guī)劃、許可、制裁等核心管制工具的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)保立法應(yīng)強(qiáng)化對(duì)“特別犧牲”的補(bǔ)償。目前，“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”已成為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治行之有效的手段，中央財(cái)政將進(jìn)一步擴(kuò)大“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金規(guī)模，許多地區(qū)也在加大這方面的投入。補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)保立法中的實(shí)質(zhì)正義。除此以外，補(bǔ)償?shù)睦砟?、條件、標(biāo)準(zhǔn)等更應(yīng)在立法中體現(xiàn)出來，以提高其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。重視司法救濟(jì)傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)保立法強(qiáng)調(diào)通過行政執(zhí)法實(shí)施，即由政府部門根據(jù)各自職責(zé)，以行政執(zhí)法方式落實(shí)法規(guī)。重行政執(zhí)法的方式雖可帶來執(zhí)法的便捷，但對(duì)環(huán)境權(quán)益受到侵害者的救濟(jì)則力有不逮。因此，農(nóng)村環(huán)保立法需重視司法救濟(jì)，拓寬訴訟渠道，避免制度外抗?fàn)幒妥粤葷?jì)，實(shí)現(xiàn)程序正義，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。