導(dǎo)語：農(nóng)村法律制度建立管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】在我國實(shí)施依法治國方略和發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的做法，應(yīng)向主要依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，這是今后必須面對的需要實(shí)踐的一項(xiàng)重大歷史使命。但目前農(nóng)村的法治狀況仍然不能適應(yīng)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，因此要建立和完善適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度，以便為農(nóng)村各項(xiàng)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律支撐。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；改革；法律制度

【寫作年份】2008年

【正文】

一、導(dǎo)言

我國農(nóng)村各項(xiàng)改革的啟動和深化，主要是依靠不同時(shí)期黨和國家的政策來推動的，正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策對我國農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定起到了明顯的保障和促進(jìn)作用，可以說，沒有這些正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策也就沒有今天農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的繁榮，但是，也要清醒地認(rèn)識到，以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也有其固有的缺陷。這是由政策說具有的以下特點(diǎn)所決定的：（1）政策主要是甚至完全是由原則性規(guī)定組成，它只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則；（2）除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須根據(jù)形勢的變化而隨時(shí)調(diào)整；（3）政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實(shí)施，對于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而不能進(jìn)行法律制裁。政策的這些特點(diǎn)，決定了它不足以為社會提供最規(guī)范、最權(quán)威和最穩(wěn)定的行為規(guī)則。因此，單純以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，不足以消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會在經(jīng)濟(jì)活動中的無規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)。相對而言，法律具有其他社會規(guī)范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這表明法律可以為主體提供一個(gè)明確的行為模式標(biāo)準(zhǔn)和合理的預(yù)期，使法律更易于在社會生活中得到實(shí)施。這就決定了在我國實(shí)施依法治國方略和發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式也應(yīng)完成相應(yīng)地轉(zhuǎn)變，即將長期存在的主要以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的做法，完成向主要依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，這是今后必須面對的需要實(shí)踐的一項(xiàng)重大歷史使命。

隨著依法治國進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)村改革的逐步深入，應(yīng)當(dāng)說，在我國一個(gè)以《憲法》為依據(jù)，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，以農(nóng)業(yè)相關(guān)法律為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)法律制度體系已經(jīng)基本建立，它對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的推動和保障作用。但是，也應(yīng)該看到，目前的農(nóng)村的法治狀況仍然不能適應(yīng)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，其主要表現(xiàn)為，農(nóng)村的法治工作仍然沒有得到普遍重視，在不少干部心目中只有政策的地位，而沒有法律到了地位；農(nóng)村法制體系仍然存在缺失，無法可依的情形依舊在一定程度上存在；農(nóng)村法制建設(shè)多停留于立法層面，在守法和執(zhí)法上還存在不少問題；農(nóng)民尤其是農(nóng)村干部法律意識普遍淡薄，有待進(jìn)一步提高。而這些問題的存在，在很大程度上又是與農(nóng)村法律制度不健全有直接的關(guān)系。

早在黨的十五屆三中全會就已經(jīng)把深化農(nóng)村改革，穩(wěn)定農(nóng)村政策，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民利益，努力建設(shè)有中國特色的社會主義新農(nóng)村作為一項(xiàng)重要的任務(wù)提了出來；黨的十六大報(bào)告又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入作為全面建設(shè)小康社會的一項(xiàng)大任務(wù)提了出來；黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史使命提了出來。當(dāng)然，這些任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要許多條件的配合，但是我認(rèn)為至關(guān)重要的又是要建立和完善適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度，以便為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律支撐。

二、建立和完善農(nóng)村市場主體法律制度

農(nóng)村市場主體是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的組織和個(gè)人。建立和完善農(nóng)村市場主體法律制度的根本任務(wù)，是要以法律形式確立農(nóng)村多元市場主體的法律地位，使它們真正具有完全的行為能力和責(zé)任能力。目前國家已經(jīng)針對農(nóng)村特有的市場主體頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，但是一些規(guī)范農(nóng)村市場主體的重要法律至今尚未頒布。因此，在農(nóng)村市場主體法律制度的構(gòu)建方面，需要有計(jì)劃、有步驟地制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)村股份合作企業(yè)法、農(nóng)村信用社法、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會法以及農(nóng)場法等農(nóng)村市場主體法律法規(guī)。在這些法律法規(guī)中我認(rèn)為最重要的是要制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”。按照我國《憲法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。所謂雙層經(jīng)營體制是指我國在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后所形成的家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的一種經(jīng)營形式。具體而言，家庭分散經(jīng)營是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有的前提下，把土地等承包給農(nóng)民，確立農(nóng)民的主體經(jīng)營地位，使農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)；集體統(tǒng)一經(jīng)營是指集體經(jīng)濟(jì)組織在擁有集體土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資產(chǎn)積累等經(jīng)營活動。從法學(xué)角度而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶都是獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，它們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中都有獨(dú)立的法律地位和人格。

自1999年以憲法形式確立雙層經(jīng)營體制以來，國家已經(jīng)通過頒布《土地承包經(jīng)營法》確立和保障了農(nóng)戶進(jìn)行承包經(jīng)營的法律地位。按照我的理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩種存在形態(tài)，一種是具有土地等生產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，另一種是不擁有土地等生產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的合作經(jīng)濟(jì)組織，對于后一種集體經(jīng)濟(jì)組織，國家通過《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等確立和保障其農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律地位，但是對于前一種集體經(jīng)濟(jì)組織，至今還沒有制定相關(guān)法律對其進(jìn)行調(diào)整，以至于導(dǎo)致目前普遍存在的以村民委員會代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的情況，從而使集體經(jīng)濟(jì)組織“名存實(shí)亡”，使人驚訝的是，許多干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對這種局面的存在卻不以為然。在我看來，村民委員會作為基層群眾性自治組織，按照《村民委員會組織法》第五條的規(guī)定，它的職責(zé)是“尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”，它不應(yīng)當(dāng)代替集體經(jīng)濟(jì)組織去行使權(quán)利，因此目前急需制定一部規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的法律，以改變把村民委員會等同于集體經(jīng)濟(jì)組織的狀況。

三、建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度

建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的最佳配置和優(yōu)化利用。我國已經(jīng)制定的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》等都涉及到對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)范，但是，這些法律對集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度和集體自然資源的所有和利用關(guān)系的規(guī)定還顯得十分模糊，比如對什么是集體所有權(quán)，現(xiàn)行法律的界定還不是很明確，使得究竟誰是集體所有權(quán)的主體處于不確定的狀態(tài)，因此，今后應(yīng)當(dāng)以《憲法》為依據(jù)，通過制定和修改現(xiàn)行的與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律，建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度。具體而言，主要應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手，理順集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)權(quán)益。首先，要明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體明晰是建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度的前提。當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)在國家所有、集體所有和個(gè)人所有的制度框架下，在完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制以及明確集體自然資源的所有和利用關(guān)系的基礎(chǔ)上，劃清國家、集體和個(gè)人等三方主體的權(quán)利內(nèi)容和范圍，為農(nóng)村資源的開發(fā)利用提供法律依據(jù)。其次，要規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系。當(dāng)前，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易很不規(guī)范，農(nóng)村集體土地使用權(quán)和自然資源權(quán)利的交易，往往不是由集體決定，而是由鄉(xiāng)政府和村民委員會中的某些個(gè)人決定，這就很容易導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上變成私人產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

總書記在十七大報(bào)告中所提出的“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”的問題，今年黨中央的一號文件提出要進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的法律地位，保障他們對集體財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。這個(gè)信號為我們建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度提出了一個(gè)重要課題。財(cái)產(chǎn)性收入通常是指除工資以外的家庭所擁有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入，主要包括房屋、土地、存款及其利息、有價(jià)證券等，就農(nóng)民而言，土地收益無疑是最重要的財(cái)產(chǎn)性收入，它主要來源于以下四個(gè)方面的土地利益，一是因承包集體土地而獲得的收益，二是因土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得的收益，三是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員因集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營而分享的收益，四是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員因集體土地被國家征用而獲得的收益。

農(nóng)民在獲得這四種收益方面都存在著一定的障礙。首先，在承包收益方面存在著兩個(gè)問題，一是農(nóng)民所擁有的承包經(jīng)營權(quán)往往遭到無端的侵害而得不到保護(hù)，二是由于農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了土地撂荒的情況[1]，使承包土地的利益不能實(shí)現(xiàn)；其次，由于土地不僅是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的來源，同時(shí)也是農(nóng)民生存保障，因此法律為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了一定的限制如不能抵押等，這就使得農(nóng)民欲通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得的收益受到一定的限制；再次，集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的情況下，也存在兩個(gè)問題，一是由于經(jīng)營不善導(dǎo)致不能收益甚至負(fù)債經(jīng)營，二是經(jīng)營收益得不到公平分享甚至被侵占；最后，由于集體土地被國家征用而獲得的收益往往被層層截留，致使農(nóng)民只能拿到的極少數(shù)。這些問題的解決需要通過建立防止農(nóng)村土地撂荒制度和承包土地托管制度、健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度、和農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分享制度等。

四、建立和完善農(nóng)村市場交易法律制度

農(nóng)村市場是我國統(tǒng)一、開放、競爭和有序市場的重要組成部分，它既包括商品市場，又包括要素市場。目前我國已經(jīng)頒布了《合同法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《廣告法》等法律，這些法律同樣適用于對我國農(nóng)村地區(qū)市場交易關(guān)系的調(diào)整，但是，這些法律還不足以規(guī)范具有自身特色的農(nóng)村市場交易關(guān)系，因此，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村市場的規(guī)則，著重加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、糧食管理、農(nóng)藥管理、農(nóng)產(chǎn)品交易、農(nóng)村批發(fā)市場管理、農(nóng)村物流等方面的制度建設(shè)，以建立和完善農(nóng)村市場交易法律制度。首先，在商品交易市場方面，重點(diǎn)是要加強(qiáng)糧食流通體系的法治建設(shè)，堅(jiān)持和完善重點(diǎn)糧食品種最低收購政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的調(diào)控，保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，同時(shí)，要繼續(xù)執(zhí)行糧食生產(chǎn)的獎勵政策，增加中央財(cái)政對糧食生產(chǎn)的獎勵基金。其次，在要素市場方面，一是要依法規(guī)范農(nóng)村金融市場，重點(diǎn)是要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)特別是國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支持，大力培育小額貸款組織，規(guī)范民間借貸，取締農(nóng)村高利貸和地下錢莊；二是要規(guī)范農(nóng)村勞動力市場，關(guān)鍵是要建立健全城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，免費(fèi)為外出務(wù)工農(nóng)民提供法律咨詢服務(wù)和技能培訓(xùn)，完善勞動合同制度，嚴(yán)格調(diào)節(jié)和規(guī)范勞資關(guān)系，建立務(wù)工農(nóng)民的工資保證制度；三是要規(guī)范技術(shù)和信息市場，我國農(nóng)村的技術(shù)和信息資源配置比較薄弱，技術(shù)商品的交易不普遍，信息傳播的渠道也比較堵塞，因此，需要通過定期舉辦農(nóng)產(chǎn)品交易會、農(nóng)業(yè)技術(shù)信息會等方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)成果和信息資源的交流；四是規(guī)范農(nóng)村土地市場，現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是要控制對耕地的征用，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，提高土地資源的利用價(jià)格，健全對征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流通。當(dāng)前在新農(nóng)村建設(shè)中可能引發(fā)一場新的“圈地運(yùn)動”，或者用低價(jià)格招商引資，或者建立“鄉(xiāng)村別墅”，這是需要特別引起警惕和嚴(yán)加制止的。

五、建立和完善農(nóng)村宏觀調(diào)控法律制度

農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展需要國家進(jìn)行宏觀調(diào)控并將其納入法治化軌道。在我國的市場經(jīng)濟(jì)條件下，對農(nóng)村的宏觀調(diào)控主要表現(xiàn)在以下十個(gè)方面：一是利用政府的信息優(yōu)勢，通過收集、市場信息來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是通過建立糧食等專項(xiàng)儲備制度，干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場的供求波動；三是組織農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、期貨市場，調(diào)控主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，四是通過對主要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格制度和儲備調(diào)節(jié)制度來實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，必要時(shí)可以按照《價(jià)格法》的規(guī)定啟動臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施；五是通過稅收優(yōu)惠等措施扶植、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工的增值，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；六是促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)；七是增加國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持力度，重點(diǎn)資助跨區(qū)域性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大農(nóng)業(yè)科學(xué)的基礎(chǔ)研究和農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)用工業(yè)以及重要的農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目等；八是加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如水利、交通、通訊等領(lǐng)域的投入；九是加大引入外資的力度，采取傾斜措施鼓勵、支持和保護(hù)內(nèi)資和外資對農(nóng)業(yè)的投入；十是九是發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定必要的金融扶持政策。

需要特別指出的是，在現(xiàn)實(shí)中，上述許多宏觀調(diào)控措施雖然早已提出，然而在有的地方執(zhí)行得比較好，有的地方執(zhí)行得不好，甚至有的地方根本就沒有執(zhí)行，我想其中一個(gè)重要原因就是這些措施的提出很多都是停留在政策層面的，沒有把它們上升為法律規(guī)定。我認(rèn)為，黨和國家對農(nóng)村宏觀調(diào)控，既要靠政策的推動，更要靠法律推動，這是因?yàn)?，政策的?zhí)行力度往往要低于法律的執(zhí)行力度，因此，從根本上來說，要使黨和國家對農(nóng)村的宏觀調(diào)控措施得到落實(shí)，需要適時(shí)地將行之有效的宏觀調(diào)控政策上升為法律規(guī)定，使其成為普遍遵循的行為規(guī)則。

六、建立和完善農(nóng)村社會分配法律制度

改革和完善分配法律制度，理順農(nóng)村的分配關(guān)系，規(guī)范農(nóng)村分配秩序，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必須引起高度的重視。隨著雙層經(jīng)營體制的推行，農(nóng)業(yè)稅的取消，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步改變，適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分配制度的框架體系正在形成，但是在這方面仍然存在著許多亟待解決的問題。在我看來，農(nóng)村分配既包括農(nóng)民增收，它主要解決把農(nóng)村“蛋糕做大”的問題，又包括對增值財(cái)富的分配問題，它主要解決如何“公平分享蛋糕”的問題。

面對城市的發(fā)展，就相對于不太發(fā)展的農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民來說，存在著一種創(chuàng)業(yè)、就業(yè)致富的沖動和需要。就當(dāng)今農(nóng)民而言，增收已經(jīng)成了農(nóng)民的主要追求。就現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)民增收主要有兩個(gè)途徑，一是離鄉(xiāng)到城市尋求財(cái)富，二是立足農(nóng)村尋求發(fā)展，這兩者都不失為生財(cái)之道。但是在這個(gè)過程中，他們往往又受許多制度性的制約和障礙。從根本上來說，這種制約和障礙來源于我國長期推行的城鄉(xiāng)二元分治的發(fā)展模式，這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了農(nóng)村和城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等許多方面的差異和不協(xié)調(diào)發(fā)展，直接影響到農(nóng)民收入的提高和發(fā)展成果公平分享。它主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面和社會層面，在經(jīng)濟(jì)層面，表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村在所有制、交換、分配、就業(yè)、稅賦等方面存在的明顯不同；在社會層面，則表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村居民在教育、醫(yī)療、勞動、社會保障等方面存在的重大差別，這些成為了橫亙在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的最大障礙和制約因素。目前黨和國家已經(jīng)采取了若干措施消除或者縮小這種差別以建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，然而，這些措施更多地是在政策層面推行，目前特別需要從法律制度上確立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，其核心問題就是要通過提升農(nóng)村和農(nóng)民在權(quán)利義務(wù)的法律配置中的地位和比重，恢復(fù)農(nóng)村與城市之間的法律平等，并在不損害城市發(fā)展的前提下在市場準(zhǔn)入、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、社會分配與保障等法律制度方面給農(nóng)村社會以適當(dāng)?shù)膬A斜。比如，在縮小城鄉(xiāng)差別方面，可以通過制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、改革農(nóng)業(yè)稅制、加大農(nóng)業(yè)投入、發(fā)展農(nóng)村教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、理順農(nóng)村分配關(guān)系等方面的法律法規(guī)，為農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展提供必要的制度保障和法治環(huán)境。通過這些制度和措施，保障農(nóng)民收入的提高和發(fā)展成果的公平分享。

這里我還想強(qiáng)調(diào)農(nóng)村分配是一個(gè)廣泛的概念，其中包括農(nóng)村勞動力資源的分配，勞動力資源的合理配置，不僅有利于農(nóng)民增收，同時(shí)又可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展?，F(xiàn)在我認(rèn)為在勞動力資源配置上還存在著一些誤區(qū)，人們更多地是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，卻往往忽視了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后給農(nóng)村造成的負(fù)面影響。最近我到農(nóng)村作了一些調(diào)查，發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移，造成了土地撂荒、農(nóng)村房屋閑置、留守兒童缺乏看管、老人得不到應(yīng)有的贍養(yǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益受到影響、新農(nóng)村建設(shè)難以有效開展等問題。造成這些問題的一個(gè)重要原因是沒有正確處理好城市擴(kuò)張與農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移的關(guān)系問題。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市擴(kuò)張已經(jīng)成了一個(gè)不可阻擋的發(fā)展趨勢，與此同時(shí)，城市擴(kuò)張又為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供了千載難遇的機(jī)遇。然而，現(xiàn)在我們看到的是，人們更多地強(qiáng)調(diào)的是城市的擴(kuò)張的意義以及農(nóng)民工對社會發(fā)展的貢獻(xiàn)，而不大去注意城市擴(kuò)張所帶來的“城市病”以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后給農(nóng)村造成的負(fù)面影響。現(xiàn)在人們總有一種擔(dān)心，就是如果我們不能正確處理好城市擴(kuò)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的辨證關(guān)系，那么在若干年后，就可能呈現(xiàn)出“城市繁榮“”農(nóng)村荒涼“這樣一種情景。最近，我注意到，一些完成了城市化進(jìn)程的國家，已經(jīng)在呼吁限制城市的擴(kuò)張，而在我國城市擴(kuò)張的勢頭卻有增無減。我并不一般地反對城市擴(kuò)張，特別是在我國城市化程度并不高的情況下，城市擴(kuò)展是必要的，但是從長遠(yuǎn)講，我認(rèn)為從現(xiàn)在開始就應(yīng)當(dāng)對城市的擴(kuò)張作必要的限制，當(dāng)然這種限制需要因地制宜，比如是是否可依按照中央直轄市、省會城市、較大城市、縣級市等級層次對城市的規(guī)模作出合理的發(fā)展規(guī)劃，其中特別要限制特大城市的發(fā)展，促進(jìn)中小城市的發(fā)展。解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，思路要開闊，不要只盯著大中城市，要把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為吸收農(nóng)村勞動力的重要途徑。我曾經(jīng)問過一些農(nóng)民，它們到城市謀求發(fā)展的收入與留在本地進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營究竟有多大差距，他們回答說從城市務(wù)工中取得的收入肯定高于在本地謀生取得的收入，但是除去在城市的高支出之后，與農(nóng)村的收入也相差無幾，我又問，那么你們?yōu)槭裁匆匠鞘腥ツ兀麄冋f，除了掙錢之外，還想到城市去體驗(yàn)一下精彩世界。這里實(shí)際上向我們提出了一個(gè)啟示，如果我們能夠?yàn)檗r(nóng)民提供一個(gè)能夠在農(nóng)村就業(yè)的平臺和良好的生活環(huán)境，農(nóng)民是可以留在農(nóng)村的尋求發(fā)展的。因此，在制度設(shè)計(jì)上，一方面要鼓勵農(nóng)村剩余勞動力有序的向城市轉(zhuǎn)移，另一方面又要鼓勵農(nóng)民留在農(nóng)村從事新農(nóng)村建設(shè)，同時(shí)還要鼓勵有志于農(nóng)村建設(shè)的城市人向農(nóng)村發(fā)展。

七、建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度

我國現(xiàn)今的社會保障制度主要是由社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫等制度所構(gòu)成的有機(jī)整體。目前，我國城市的社會保障制度已經(jīng)普遍建立；然而，由于歷史的原因，長期以來，農(nóng)村的社會保障還處于我國社會保障體系的邊緣，大多數(shù)農(nóng)民的社會保障還只能依賴土地和家庭，即使如此，這些保障措施都還未進(jìn)入正式制度的層面。就家庭保障而言，盡管按照中國的傳統(tǒng)，家庭保障仍然是農(nóng)村社會保障的一個(gè)重要方面，但是，就一般地區(qū)而言，家庭保障的水平還是很低的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民群眾對社會保障的期望。因此，國家正在積極尋求建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會保障體系。我認(rèn)為，首先，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，并將其納入國家的預(yù)算體系，使農(nóng)村的社會保障資金有穩(wěn)定的財(cái)政支持。其次，要建立和完善貧困村貧困戶扶持制度、失地農(nóng)民生活保障制度、農(nóng)村優(yōu)撫安置制度以及農(nóng)村社會福利制度等。再次，要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以克服因計(jì)劃生育而帶來的過重的家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度等。

八、建立和完善農(nóng)村社會事業(yè)法律制度

社會事業(yè)主要涵蓋教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育以及社區(qū)建設(shè)等方面。從總體上講，我國現(xiàn)有的社會事業(yè)立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展對法律的需求，因此，建立和完善農(nóng)村社會事業(yè)法律制度。首先，要加快農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，重點(diǎn)是普及和鞏固農(nóng)村九年義務(wù)教育，建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；其次，要積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，改變農(nóng)村醫(yī)療設(shè)備落后，醫(yī)療人員素質(zhì)不高的狀況，建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)和監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)，實(shí)施農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎勵扶助制度，建立和完善覆蓋農(nóng)村的公共衛(wèi)生監(jiān)測、預(yù)警、報(bào)告信息網(wǎng)絡(luò)體系，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督能力。再次，要促進(jìn)農(nóng)村文化繁榮，要通過公共文化設(shè)施的建設(shè)、廣播電視的普及等，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，使農(nóng)民公平的享受文化體制改革的成果；采取措施繼承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，阻止民間藝術(shù)日漸衰弱的趨勢，創(chuàng)新農(nóng)村文化生活的載體和手段；扶持農(nóng)村業(yè)余文化隊(duì)伍，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)，舉辦農(nóng)民運(yùn)動會等，豐富農(nóng)民的文化生活，在農(nóng)村形成健康文明的新風(fēng)尚?，F(xiàn)在國家很關(guān)注農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，但是許多還只是一些倡導(dǎo)性的措施，因此，這些措施的落實(shí)就很不平衡，這就決定了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展也必須逐步納入法制化的軌道。

現(xiàn)在我看到這樣一些情況，有的地區(qū)為了發(fā)展旅游事業(yè)，增加地區(qū)收入，不惜采取篡改歷史、偽造歷史、生造歷史去打造那種不倫不類甚至使人啼笑皆非的“人文景觀“，著無疑是對人文環(huán)境的一種褻瀆，必須嚴(yán)加制止。

九、建立和完善農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法律制度

農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展是我國整個(gè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，與此相適應(yīng)，建立和完善農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法律制度也就成了當(dāng)代我國農(nóng)村法治建設(shè)的重要任務(wù)之一。首先，應(yīng)當(dāng)按照可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面審查有關(guān)農(nóng)村法治建設(shè)的相關(guān)制度，通過相關(guān)法律法規(guī)的創(chuàng)制、修改、廢止等立法活動，把可持續(xù)發(fā)展的理念和精神制度化和法律化，為可持續(xù)發(fā)展在農(nóng)村法治建設(shè)中的貫徹落實(shí)提供依據(jù)和保障。其次，要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面改革與完善包括執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法律宣傳以及廣大農(nóng)村社會主體守法在內(nèi)的農(nóng)村法制的實(shí)施保障體系，使可持續(xù)發(fā)展從理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從思想轉(zhuǎn)化為行動，從外在倡導(dǎo)轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力。最后，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心與關(guān)鍵，因此，要將符合節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境要求的農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)和推廣、農(nóng)業(yè)投入品利用效率的提高、農(nóng)業(yè)面源污染的防治、節(jié)水灌溉的推行以及肥料農(nóng)藥的科學(xué)使用等納入法律規(guī)范的軌道，切實(shí)在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好以及循環(huán)農(nóng)業(yè)的要求，以保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，最使人憂慮的是農(nóng)村環(huán)境和資源的不可持續(xù)和人力資源的不可持續(xù)。首先，不僅城市污染、國外污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢未得到有效地制止，農(nóng)村自身制造的污染也在不斷加劇，難怪人們感慨中國的許多農(nóng)村已經(jīng)不是人們所想象的那種“凈土“了；其次，農(nóng)村資源的無節(jié)制、無秩序和掠奪式的開發(fā)狀況仍然沒有得到有效制止；最后，如前所述，作為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍的農(nóng)民大量涌向城市，使農(nóng)村活力大為減弱；這些因素的存在極大地影響了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，因此需要采取強(qiáng)有力的法律措施才能有效克服。

【注釋】

[1]最近我到重慶一個(gè)縣進(jìn)行了調(diào)查，據(jù)該縣相關(guān)部門反應(yīng)，摞荒土地面積占全縣承包耕地面積的0.98%。造成摞荒的主要原因?yàn)椋皇且蚺e家外出而棄耕，二是因外出務(wù)工缺乏勞動力而棄耕，三是因承包土地糾紛得不到解決而棄耕，四是因土地貧瘠、產(chǎn)量不高而棄耕等，這種現(xiàn)象的存在無疑會造成土地資源的極大浪費(fèi)。