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摘要：在現(xiàn)階段，我國中小學教師法律地位處于法律調(diào)整的空白地帶，并在實踐中引發(fā)了諸多問題。教師聘任制是一種具有公法性質(zhì)的契約關(guān)系，聘任制下教師仍隸屬于國家公職人員系列。文章就教師公職身份的法律救濟和事前程序保障問題提出了一些立法建議。

關(guān)鍵詞：中小學教師法律地位問題法理分析立法建議

一、問題的提出：立法的盲點和實踐的混論

（一）立法的盲點。

中小學教師的法律地位是近些年來逐漸引起我國教育法學研究興趣的一個問題，這主要是源于1993年《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）頒布之后，教師的國家干部身份逐漸取消，教師處于法律調(diào)整的空白地帶，主要體現(xiàn)在：

首先，教師從國家干部隊伍中分離出來，但沒有納入到國家公務(wù)員系統(tǒng)中。1993年通過的《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定：“公務(wù)員是指在國家行政機關(guān)中工作的除工勤外的工作人員。”該規(guī)定顯然把教師排除在公務(wù)員范圍之外。其次，教師也不是與學校結(jié)成勞動合同關(guān)系的雇傭勞動者，《教師法》及其他教育法律對于教師與學校之間是否以勞動合同形式結(jié)成勞動法律關(guān)系并沒有明確規(guī)定，另外，教師也不是勞動法所調(diào)整的勞動合同對象。再次，“專業(yè)人員”構(gòu)不成對教師法律身份的完整表述。教師的身份是多重的，“專業(yè)人員”的定位并不能解決實踐中的各種聘任法律糾紛，也無法明確教師在各種教育法律關(guān)系中的地位、權(quán)利、義務(wù)和責任。

（二）當前我國教師法律地位的不明確在實踐中引起的諸多問題。

1.影響到教師法律實體權(quán)利、義務(wù)和責任的落實。

我國法律規(guī)定的教師權(quán)利的完善程度并不弱于西方國家，但實際上教師權(quán)益的實現(xiàn)程度卻遠遠落后。其中一個很重要的原因就是教師的法律地位的不明確，導致教師適用程序法上的困難。

2.教育行政機關(guān)、學校和教師自身的行為缺乏有效的規(guī)制，出現(xiàn)了各類侵權(quán)現(xiàn)象。

由于中小學教師的法律地位不明確，教育行政機關(guān)和學校的教師管理權(quán)限和責任就無法明確劃分，用人與治事的關(guān)系難以理順，導致聘任制改革中出現(xiàn)校方和教育行政部門以各種理由解聘教師和五花八門的聘任形式等問題，嚴重侵害了教師的聘任權(quán)益；同時，教師對自己與其他教育主體的法律關(guān)系和自己應(yīng)享有的權(quán)利、承擔的義務(wù)責任不清楚，在履行職務(wù)中也容易出現(xiàn)侵犯學校和學生權(quán)益的行為。

3.教師權(quán)益的法律救濟渠道不充分。

中小學教師法律地位的不確定，致使教師能否與學校對簿公堂，提起民事訴訟還是行政訴訟，是否適用其他行政法律救濟方式等都不明確?，F(xiàn)行法律框架下唯一的救濟渠道就是教師申訴制度，其在保障教師權(quán)益方面顯然不夠充分，導致實踐中出現(xiàn)教師權(quán)益受到損害卻投訴無門的現(xiàn)象。

二、法理分析：我國教師聘任制的公法性質(zhì)

我國自20世紀80年代以來教育領(lǐng)域發(fā)起了一場深及制度層面的變革——教師聘任制的實施，其法律性質(zhì)主要體現(xiàn)在如何理解聘任合同的法律性質(zhì)。聘任合同是教師與聘任主體之間發(fā)生法律關(guān)系的基礎(chǔ)，在這里主要從形式標準和實質(zhì)標準兩方面分析聘任合同的性質(zhì)。

（一）形式標準：也就是從簽定合同的雙方當事人來看。

聘任主體不僅反映了教師管理權(quán)限和責任在中央和地方、教育行政機關(guān)和學校之間的劃分，而且具有一定的法律意義。如果由教育行政機關(guān)來聘任教師，教師就是作為政府雇員從事教育公務(wù)活動，教師在教育性活動中與國家、教育行政機關(guān)結(jié)成公法關(guān)系，教師處于公法地位。如果由學校來聘任教師，由于學校不是國家機關(guān)或國家機關(guān)的派出機構(gòu)，而是一個獨立的社會組織，那么學校作為雇主就與教師結(jié)成私法雇傭關(guān)系，受勞動法調(diào)整。在我國，從1993年的《教師法》、1999年的《教育法》到2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》都多次明確了由縣級以上教育行政部門依法履行中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務(wù)評聘、培養(yǎng)培訓和考核等管理職能。從法理上看，教育行政機關(guān)代表國家聘任教師，這說明教師是受政府雇傭從事教育活動而非勞動合同用工，國家保障教師的工資、福利待遇、社會保險等，只是和以往相比，國家在管理教師的方式上弱化了行政命令色彩，增加了合同固有的合意成分。

（二）實質(zhì)標準：也就是從合同的基礎(chǔ)事實內(nèi)容和合同所追求的目的來看。

教師聘用合同與國家的教育公務(wù)有關(guān)，雖然包含實現(xiàn)教師個人的財產(chǎn)利益，但主要目的是為了完成教育教學工作，是以教育行政機關(guān)與教師之間行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅為內(nèi)容達成合意的。教師是從事教育教學工作的專業(yè)人員，是按照國家法律規(guī)定執(zhí)行教育教學工作任務(wù)，并非履行合同約定的義務(wù)。國家公職人員是按照法律規(guī)定執(zhí)行國家公務(wù)而不是履行合同約定的義務(wù)，而國家職權(quán)不能作為合同的對象。就我國教師聘任合同的內(nèi)容而言，除了國家規(guī)定的教育教學任務(wù)外，教師的工資、福利待遇、職稱聘定等也不屬于合同約定而由國家法律規(guī)定，這就不符合勞動合同的性質(zhì)。

可見，我國教師與教育行政機關(guān)簽定的聘用合同從法理上也納入到公法框架之內(nèi)，中小學教師屬于國家公職人員系列，而非許多人所理解的勞動合同用工。通過對教師聘任制進行法理分析，我們明確了教師雖然不再享有“國家干部”身份，但仍然是國家公職人員，而不應(yīng)該被視為《勞動法》調(diào)整下的勞動合同用工。

三、立法建議：教師專項法律體系建設(shè)中的幾個問題

明確教師特殊國家公職人員身份的關(guān)鍵是建設(shè)我國教師的專項法律體系，本文主要從以下幾個需要特別強調(diào)的問題來談：

（一）加強有關(guān)中小學教師權(quán)益救濟的法律條文規(guī)定。

目前在我國教師權(quán)利的救濟還處于相當薄弱的狀態(tài)，沒有專門的教師救濟途徑。所以，未來教師立法中必須進一步拓寬教師法律救濟途徑，包括行政途徑和司法途徑。要盡快出臺《教師申訴辦法》，同時，按照2000年中共中央組織部、人事部《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》，“要做好事業(yè)單位人事爭議的處理工作。要推進人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權(quán)益”。結(jié)合《意見》，我們還要加快教育部門人事仲裁制度建設(shè)，利用仲裁一裁終局、不公開審理的優(yōu)勢，解決教師與學校之間的人事爭議。

（二）承認中小學教師公職人員的身份保障權(quán)利。

教師的公職地位尤其表現(xiàn)在教師享有的強有力的身份保障權(quán)利上。我國雖然頒布了《教師法》，但與其他專項國家工作人員法律相比，此法關(guān)于教師權(quán)利的規(guī)定并未確認教師職業(yè)的公務(wù)性，最明顯的就是缺乏公職人員“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分”的相關(guān)的規(guī)定，這就導致了學術(shù)界對于教師法律地位的爭議和實踐中未經(jīng)任何事前程序隨意解聘教師的現(xiàn)象。所以，借鑒國外教師法律管理的經(jīng)驗，參照我國其他國家公職人員立法的經(jīng)驗，我國教育立法的重要任務(wù)之一就是修訂《教師法》，這部我國調(diào)整教師的最高階位的法律中參照了其他國家公職人員立法經(jīng)驗，明確規(guī)定了教師“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分”的身份保障權(quán)利。此外，在《教師法》中還明確：教師作為特殊的國家公職人員，如果教師沒有與公務(wù)員職業(yè)性質(zhì)相悖的行為，則不得以任何理由解聘教師，即“無過失不受免職處分”。

（三）完善中小學教師解聘的相關(guān)法律規(guī)定。

在我國，《教師法》對何種情況下可以給教師行政處分或解聘教師也作了規(guī)定。①這個規(guī)定是采取列舉的形式，沒有任何概括性的表明，也就是說，只有符合這三種情況才可以解聘教師。事實上，僅有這些規(guī)定是無法應(yīng)付現(xiàn)實中教師管理的各種問題。在此，建議我國應(yīng)該借鑒發(fā)達國家有關(guān)教師解聘的法律，盡快出臺《教師解聘法》，在該法律中明確規(guī)定校方在以下情形可以解聘教師：（1）暴力；（2）性行為不當；（3）不誠實；（4）長期遲到或缺勤；（5）不執(zhí)行學校指示；（6）濫用藥物或沉迷酒類；（7）敗壞學校聲譽；（8）泄露機密消息；（9）不履行合同條款。另外，在《教師解聘法》中還需要強調(diào)，不允許學校不公平地解聘教師，如果發(fā)生這種情況，教師就可以訴諸法律解決問題；如果教師已經(jīng)被某所學校連續(xù)聘任兩年，就可以申請補償或者要求復(fù)職。此外，還應(yīng)該制定《教師落聘暫行規(guī)定》，在規(guī)定中明確落聘教師的處理辦法：（1）待崗；（2）轉(zhuǎn)崗；（3）建立教師與人才流動的市場體系。

總之，要確保中小學教師的公職身份，實現(xiàn)教師管理的法制化，必須完善教師解聘的相關(guān)法律規(guī)定，從法律上確保教師特殊的公職身份，尤其是程序方面的，使教師擁有作為國家公職人員的職業(yè)穩(wěn)定性和神圣性。

注釋：

①《教師法》第37條規(guī)定：“教師有下列情形之一的，由所在學校、其他教育機構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或解聘：（1）故意不完成教育教學任務(wù)給教育教學工作造成損失的；（2）體罰學生，經(jīng)教育不改的；（3）品行不良、侮辱學生，影響惡劣的。教師有前款第（二）項、第（三）項所列情形之一的，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

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