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摘要:我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段:補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的醞釀時(shí)期;補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索時(shí)期(企業(yè)年金建立);補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展時(shí)期(職業(yè)年金建立)。目前補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在一些不足，建議通過以下措施加以完善:進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱之間的結(jié)構(gòu);大力促進(jìn)企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)我國企業(yè)年金制度快速發(fā)展;完善行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推動(dòng)職業(yè)年金制度的健康發(fā)展;增強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性;有計(jì)劃、分階段、漸次構(gòu)建完善的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

關(guān)鍵詞:改革開放;補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn);企業(yè)年金;職業(yè)年金

我國的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷三個(gè)階段:第一階段(1978－1991年)是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的醞釀時(shí)期;第二階段(1991年開始)是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索時(shí)期(企業(yè)年金建立);第三階段(2008年開始)是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展時(shí)期(職業(yè)年金建立)。

一我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的醞釀

(1978～1991年)改革開放以來，到20世紀(jì)90年代止，這十多年時(shí)間，我國基本建立了企業(yè)單位和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，創(chuàng)造了有利的條件，是企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度的醞釀期。(一)我國的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌制發(fā)展歷程。我國行政事業(yè)單位和企業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演變過程，突出特點(diǎn)就是兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式分分合合:第一階段是施行雙軌制(1949～1958年)，即行政事業(yè)單位與企業(yè)單位分開施行不同的退休制度。1951年先確立了企業(yè)職工的退休制度，1955年才規(guī)范了國家行政工作人員的退休制度;第二階段是雙軌制合并(1958～1978年)，即行政事業(yè)單位與企業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并。1958年統(tǒng)一了行政事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;第三階段是雙軌制再現(xiàn)(1978～2014年)，即行政事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再次分開，這次改革主要是為了適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革需要，以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主進(jìn)行的改革，而行政事業(yè)部門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本保持原狀，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善而逐步定型下來;第四階段是雙軌制再次合并(2015年開始)，行政事業(yè)單位與企業(yè)單位施行統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”制度模式①。(二)1978～1991年，我國行政事業(yè)單位和企業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革階段。自1978年起，企業(yè)單位和行政事業(yè)單位分別執(zhí)行兩個(gè)不同的養(yǎng)老金制度暫行辦法。1978年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。這兩個(gè)辦法的突出特點(diǎn)有以下幾點(diǎn):一是把企業(yè)單位和行政事業(yè)單位的老弱病殘人員的退休辦法進(jìn)行分開擬定;二是對1958年的退休辦法進(jìn)行了較大程度的改動(dòng);三是對退休待遇也進(jìn)行了較大程度的改動(dòng)。例如，不同性別的企業(yè)工人和行政事業(yè)單位干部、特殊工種的工人、因病失能和因工致殘的工人的退休年齡;退休工資替代率為60%～90%;經(jīng)費(fèi)來源由單位支付，異地安置由縣一級民政部門支付。1980年10月和1982年4月，國務(wù)院分別頒發(fā)《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度幾項(xiàng)規(guī)定的通知》，這兩個(gè)關(guān)于干部離休方面的規(guī)定與1978年的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》比較，增加了適當(dāng)優(yōu)惠照顧離休干部生活的內(nèi)容，其他基本沒有多大的變化。1986年，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度改革相配套的合同制工人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改由企業(yè)、個(gè)人、國家三方共同籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，1988年國家重新組建人事部和勞動(dòng)部，規(guī)定由人事部主管機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障事宜。1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，其中要求由國家人事部負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事宜。自此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也漸次啟動(dòng)，這為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)①，為下一步補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立創(chuàng)造了條件。

二企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和發(fā)展———企業(yè)年金(1991年開始)

企業(yè)年金制度建立和發(fā)展可以劃分為三個(gè)階段，第一階段是初創(chuàng)階段(1991～1994年)，第二階段是緩慢推進(jìn)階段(1995～1999年)，第三階段是發(fā)展階段(2000年～)。1991年6月，國務(wù)院了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的決定》，第一次提出了建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。該《決定》提出，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，為本企業(yè)職工建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，從企業(yè)自身的獎(jiǎng)勵(lì)+福利基金內(nèi)提取所需費(fèi)用。這段時(shí)期只有少數(shù)企業(yè)嘗試補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，因而該時(shí)期的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)可以看作我國企業(yè)年金制度的初創(chuàng)階段。1995年1月實(shí)施的《勞動(dòng)法》第75條規(guī)定“國家鼓勵(lì)用人單位根據(jù)本單位實(shí)際情況為勞動(dòng)者建立補(bǔ)充保險(xiǎn)”，為我國發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)提供了法律依據(jù)。1995年3月國務(wù)院又《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，第五條規(guī)定“國家在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、保障離退休人員基本生活的同時(shí)，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，可以在國家政策指導(dǎo)下，根據(jù)本單位經(jīng)濟(jì)效益情況，為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，由企業(yè)和個(gè)人自主選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”。同年12月勞動(dòng)部出臺《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，第7條規(guī)定:“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)所需資金，主要由企業(yè)負(fù)擔(dān);也可以由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，但個(gè)人繳費(fèi)部分不得超過供款總額的一半?！钡?條規(guī)定“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用中的企業(yè)供款，可以在企業(yè)工資儲(chǔ)備金中列支;可以將企業(yè)基金養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)中超過職工平均工資300%以上的部分，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)返還企業(yè)作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)供款;也可以經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，將不超過本企業(yè)工資總額一定比例部分計(jì)入企業(yè)相關(guān)成本費(fèi)用。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用中的個(gè)人繳費(fèi)，從個(gè)人工資收入中按一定比例或絕對額繳納?！辈⒉捎脗€(gè)人賬戶積累模式進(jìn)行管理和操作，只是這種資金來源渠道，對企業(yè)和個(gè)人的吸引力并不大。1997年7月國務(wù)院的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》又一次提出，各地區(qū)和有關(guān)部門要在國家政策指導(dǎo)下積極發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)②。但由于當(dāng)時(shí)我國社會(huì)保障體系的極不完善，不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在較大差異，企業(yè)存在負(fù)擔(dān)較重和管理制度不健全等問題，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展比較緩慢。2000年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，明確規(guī)定，有條件的企業(yè)可以為職工建立企業(yè)年金，并實(shí)行市場化運(yùn)營和管理。至此，我國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)正式更名為企業(yè)年金。2004年5月1日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》正式施行?！镀髽I(yè)年金試行辦法》明確規(guī)定，只有依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)，具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，已建立集體協(xié)商機(jī)制的企業(yè)，才可以建立企業(yè)年金。企業(yè)年金可以歸納以下幾點(diǎn)特征:第一，由企業(yè)、職工共同建立企業(yè)年金;第二，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是建立企業(yè)年金的前提;第三，自愿建立企業(yè)年金;第四，不能替代社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)年金是養(yǎng)老保障的補(bǔ)充。企業(yè)年金所需費(fèi)用，由企業(yè)和職工共同繳納，企業(yè)繳費(fèi)的列支渠道按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，職工個(gè)人繳費(fèi)可以由企業(yè)從職工個(gè)人工資中代扣，企業(yè)繳費(fèi)每年不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/12，企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)一般不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/6。2011年5月1日《企業(yè)年金基金管理辦法》則根據(jù)勞動(dòng)法、信托法、合同法、證券投資基金法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，對企業(yè)年金基金的受托管理、賬戶管理、托管以及投資管理等方面作出了明確的規(guī)定。至此，我國企業(yè)年金制度發(fā)展的政策與體制空間基本搭建成型，并進(jìn)入了快速發(fā)展的過程①。2018年2月1日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部出臺和實(shí)施《企業(yè)年金辦法》，該辦法是在我國社會(huì)保障制度不斷健全和企業(yè)年金市場持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，對2004年《企業(yè)年金試行辦法》的修訂和完善，目的在于保證企業(yè)年金制度更好地健康發(fā)展。根據(jù)我國現(xiàn)行企業(yè)年金法律制度，企業(yè)年金基金的組成主要有三部分:企業(yè)繳費(fèi)、職工個(gè)人繳費(fèi)和企業(yè)年金基金投資運(yùn)營收益。職工個(gè)人繳費(fèi)、企業(yè)按照年金方案規(guī)定的繳費(fèi)以及年金基金投資運(yùn)營凈收益都計(jì)入職工年金個(gè)人賬戶，企業(yè)年金基金實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶制度。企業(yè)年金的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)和托管機(jī)構(gòu)均為銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)，并受政府監(jiān)督，完全按照市場規(guī)律進(jìn)行市場化運(yùn)作。根據(jù)規(guī)定，達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡的職工，可一次或定期從本人企業(yè)年金個(gè)人賬戶中領(lǐng)取企業(yè)年金;未達(dá)到退休年齡的職工，不得從個(gè)人賬戶提前支取。我國企業(yè)年金制度自1991年建立，至2013年底，參加企業(yè)數(shù)已達(dá)6．6萬戶，覆蓋2056萬職工，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)6035億元②。到2017年達(dá)到8萬多戶企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工有2300多萬人，企業(yè)年金基金積累超1．3萬億，比2016年增長16．3%③。從分布情況來看，主要集中在鐵道、郵政、電力、電信、石化、石油、交通等行業(yè)，區(qū)域主要集中在廣東、上海、四川、浙江等省市。目前，企業(yè)年金發(fā)展較好的行業(yè)和區(qū)域，年金管理體制也比較完善，例如上海等地實(shí)行社保局、投資管理機(jī)構(gòu)、銀行等多元共同管理的模式，獲得了較好的實(shí)踐效果④。

三行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和發(fā)展———職業(yè)年金(2008年開始)

(一)我國行政事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽。1992年《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》提出，要建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的行政事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不過比較籠統(tǒng)。1992年以后，一些地方開始探索行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，大多數(shù)地方提出要建立多層次的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向成為建立我國行政事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽。(二)行政事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索。2008年3月，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，決定把事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革試點(diǎn)，先期試點(diǎn)選在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市五個(gè)地區(qū)，在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金制度。然而，這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)由于缺乏具體的職業(yè)年金制度方案，最終改革試點(diǎn)效果不太明顯。盡管這次事業(yè)單位職業(yè)年金制度改革試點(diǎn)的效果不盡人意，但是可以看作是我國行政事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索的開端。2011年7月，國務(wù)院辦公廳推出《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，參照2004年的《企業(yè)年金試行辦法》，主要針對以上五個(gè)試點(diǎn)省市從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其編內(nèi)人員，規(guī)定具體職業(yè)年金制度，這應(yīng)該屬于第一個(gè)國家層面的職業(yè)年金制度方案。不過，該方案是自愿參加的，還沒有統(tǒng)籌考慮行政事業(yè)單位人員，因此實(shí)施效果也大打折扣。2012年，《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》中增添了“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的內(nèi)容①。2013年，十八屆三中全會(huì)指出，要“健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營。制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”，并提出建立行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和職業(yè)年金制度是政府的一項(xiàng)主要任務(wù)②。2013年12月，財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合了《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，提出了有關(guān)職業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的具體內(nèi)容。(三)建立統(tǒng)一的行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年1月，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出了“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”的行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金制度改革思路，將退休制度改為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并建立相應(yīng)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年3月，國務(wù)院辦公廳正式了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，對職業(yè)年金制度進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，同時(shí)還出臺了其它配套政策文件。此后，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》(2015年)、《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》(2016年)。2017年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳出臺《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程(暫行)》。

四我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的不足

(一)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)比例不合理。目前大多數(shù)國家已經(jīng)形成共識，養(yǎng)老金構(gòu)成的“四四二”模式，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，分別占40%、40%和20%，這樣的養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)比較合理。退休金的整體替代率保持在70%至80%之間的水平較適當(dāng)，基本可以保證員工退休后的生活水平維持不變。但自20世紀(jì)90年代，我國在建立現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，一直重點(diǎn)建設(shè)第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率水平偏高，高達(dá)85%～90%，形成了國際社會(huì)普遍采用的三支柱在我國只是“一枝獨(dú)秀”局面。這造成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模過大、政府的兜底責(zé)任太重。由于我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立較晚，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累有限，導(dǎo)致債務(wù)和資金“缺口”嚴(yán)重。(二)企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展環(huán)境和動(dòng)力機(jī)制欠缺。我國企業(yè)年金的運(yùn)行機(jī)制長期發(fā)展緩慢，既受發(fā)展環(huán)境的制約，也因缺乏企業(yè)內(nèi)部的動(dòng)力機(jī)制。1．受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制等客觀環(huán)境限制。20世紀(jì)90年代末期，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，當(dāng)時(shí)解決國有企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問題是主要目標(biāo)和任務(wù)。因?yàn)椋环矫鎳衅髽I(yè)改制的客觀環(huán)境也不可能會(huì)關(guān)注發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，另一方面大多數(shù)國有企業(yè)發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力有限。2008年以來，政府民生保障政策傾向于建立低收入群體的普惠型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這也放緩了補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的發(fā)展。2．企業(yè)自身的動(dòng)力機(jī)制不足。企業(yè)動(dòng)力機(jī)制主要涉及到企業(yè)的自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、企業(yè)家的意愿和企業(yè)經(jīng)營管理體制等因素。21世紀(jì)第一個(gè)十年中，我國企業(yè)年金計(jì)劃發(fā)展出現(xiàn)了明顯的不平衡，表現(xiàn)為:第一，企業(yè)年金的建設(shè)呈現(xiàn)出政府熱、機(jī)構(gòu)熱和國有大中型企業(yè)熱，而大多數(shù)中小微企業(yè)并不熱的局面;第二，經(jīng)濟(jì)效益好的國有大中型企業(yè)(如中石油、中石化等)，既有實(shí)力也有意愿為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，然而絕大多數(shù)中小國有企業(yè)和民營企業(yè)則表現(xiàn)為動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。國家對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度不足，如稅收優(yōu)惠政策對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)動(dòng)力機(jī)制產(chǎn)生的激勵(lì)作用不明顯，個(gè)人繳費(fèi)部分的稅收優(yōu)惠政策未能充分體現(xiàn)。3．企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制提供的產(chǎn)品服務(wù)不夠完善。2000年之前，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)施行委托關(guān)系下保險(xiǎn)契約型的運(yùn)作方式，由保險(xiǎn)公司管理運(yùn)營或部分委托其它機(jī)構(gòu)管理，管理運(yùn)營和待遇給付的形式較靈活，多數(shù)企業(yè)通常以團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式為員工提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，占保險(xiǎn)公司團(tuán)體壽險(xiǎn)的60%～70%。2004年實(shí)施《企業(yè)年金試行辦法》，把信托模式確立為唯一運(yùn)營模式，對企業(yè)年金計(jì)劃的受托人、基金托管人、賬戶管理人和投資管理人的獨(dú)立角色進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，并施行管理運(yùn)營資格限制。導(dǎo)致企業(yè)年金對團(tuán)體養(yǎng)老險(xiǎn)產(chǎn)生很大的擠出效應(yīng)，從此團(tuán)險(xiǎn)市場一蹶不振，面對更靈活的勞動(dòng)就業(yè)市場，企業(yè)年金的發(fā)展和擴(kuò)面均進(jìn)展緩慢。例如，2006年至2016年，我國建立年金企業(yè)數(shù)由5．47個(gè)增長到7．63萬個(gè)，十余年間增長不到40%。(三)行政事業(yè)單位和企業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在一定裂隙。1．補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)定位不清。企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，它是一種企業(yè)自主行為，企業(yè)職工也是自愿性的，政府只能進(jìn)行鼓勵(lì)和指導(dǎo)。具體看，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是半強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)還是完全自愿的商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)不明確，在理論上、政策設(shè)計(jì)上和實(shí)踐中的模糊，會(huì)直接影響企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的效果。行政事業(yè)部門補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然理論上說是自愿性的，而實(shí)際操作上是帶有強(qiáng)制性的。2．補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制定政策主體不同。企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)政策主要由勞動(dòng)保障部制定，行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策主要由勞動(dòng)保障部、人事部制定。不同管理部門的立足點(diǎn)和觀察問題角度不同，制定的政策目標(biāo)、措施和效果就會(huì)存在差異，其結(jié)果也就會(huì)導(dǎo)致政策的差異性。3．補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源不同。行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(職業(yè)年金)的資金來源是各級政府的財(cái)政支出;而企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用主要來自企業(yè)的自有資金，可直接列入企業(yè)成本，由企業(yè)繳納計(jì)入職工個(gè)人賬戶?？梢?，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源的主要基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致大中型國有企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源有保障，而中小微型企業(yè)和民營企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源比較差。另外，民營企業(yè)的私有性質(zhì)，也制約了其積極性。(四)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制能力有待進(jìn)一步提升。1．法律法規(guī)等制度有待繼續(xù)完善。雖然我國從20世紀(jì)90年代初就提出發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是直到2004年才出臺一些有關(guān)企業(yè)年金的法律法規(guī)，但立法不完善，制度設(shè)計(jì)不合理、政策不明朗，政策缺乏吸引力，導(dǎo)致補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢和不規(guī)范。2．補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管有待加強(qiáng)和完善。政府對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制和建立有效保護(hù)機(jī)制等方面都需要強(qiáng)化，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，隨著補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱越來越重要。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理也需要加強(qiáng)，市場機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)水平、服務(wù)能力等也都需要較大程度的提升。隨著補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展，其資金量會(huì)越來越大，足以對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要影響，保證基金的安全性、效益性和規(guī)范性非常重要，需要加強(qiáng)監(jiān)督。3．補(bǔ)充養(yǎng)老金的國家責(zé)任發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，國家要承擔(dān)多少責(zé)任，以及以何種形式承擔(dān)，也是新的問題。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然具有自愿性，但是政府不可撒手不管，要有所為有所不為，明確國家和政府的角色和定位。

五我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

(一)進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱的結(jié)構(gòu)。政府下一步應(yīng)該將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱，逐漸減輕企業(yè)及相關(guān)組織對個(gè)人賬戶的籌資責(zé)任，通過提供強(qiáng)制性的年金制度，為社會(huì)成員提供年金待遇。首先，政府要繼續(xù)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱，筑實(shí)普惠性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的底線，完全承擔(dān)起公平保障每一位社會(huì)成員老年基本生活的責(zé)任養(yǎng)老保險(xiǎn);其次，政府要高度重視養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱的發(fā)展，可以考慮合并完全積累制下的個(gè)人賬戶和年金賬戶，提高稅收等相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的效率，加大人力物力財(cái)力的投入力度，加強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展力度;最后，要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的市場穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱結(jié)構(gòu)。(二)大力促進(jìn)企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新發(fā)展。應(yīng)該積極探索企業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑，創(chuàng)新企業(yè)年金制度，促進(jìn)我國企業(yè)年金制度快速發(fā)展，補(bǔ)上企業(yè)年金這個(gè)短板。1．大力發(fā)展集合年金計(jì)劃由于中小微企業(yè)和民營企業(yè)具有規(guī)模不大、企業(yè)生命周期短和人員流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)(主要包括餐飲、家政服務(wù)、批發(fā)零售業(yè)等)，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，推出適宜的年金計(jì)劃類型。目前，省(市、區(qū))級應(yīng)以行業(yè)為統(tǒng)籌，可以以行業(yè)協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)，針對本地區(qū)不同行業(yè)的各類中小微企業(yè)，建立集合型行業(yè)年金計(jì)劃。縣級及以下，應(yīng)以區(qū)域?yàn)閱挝唬ⅰ傲闶勰杲稹薄?．實(shí)行多元化的年金運(yùn)營模式除了實(shí)施單一信托模式之外①，可以考慮增加籌資和給付更靈活的保險(xiǎn)合同模式。這能夠降低企業(yè)年金的管理成本，避免信托模式下中小微企業(yè)選擇賬戶管理人、投資管理人和托管人支付的較高費(fèi)用。推行多元化的年金運(yùn)營模式，更具靈活性，能夠提高中小微企業(yè)建立年金計(jì)劃的積極性②。3．完善相關(guān)配套管理措施由于企業(yè)年金是企業(yè)自愿參加的行為，這就需要國家和政府采取更多的稅收激勵(lì)和投資激勵(lì)等相關(guān)措施，明確和擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的繳費(fèi)基數(shù)，使企業(yè)單位和參保個(gè)人都能獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，提高企業(yè)參與企業(yè)年金的能力，促進(jìn)企業(yè)年金快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金與職業(yè)年金同步發(fā)展。一是需要明確和擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的繳費(fèi)基數(shù)，確保稅收優(yōu)惠的繳費(fèi)基數(shù)與實(shí)際的繳費(fèi)基數(shù)一致;二是要提高政府的有效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，可以借助于大數(shù)據(jù)思維和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)條件，通過技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)管理創(chuàng)新。特別是應(yīng)該統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的管理，將職業(yè)年金與企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)層次進(jìn)行統(tǒng)一管理，在人社部門設(shè)立專門的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和投資運(yùn)營，推行一站式經(jīng)辦服務(wù)，與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)一整合經(jīng)辦。(三)完善行政事業(yè)單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。行政事業(yè)單位的職業(yè)年金制度的建立和實(shí)施，一定程度上填補(bǔ)了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的空白。應(yīng)該繼續(xù)完善職業(yè)年金的籌資、待遇給付、轉(zhuǎn)移接續(xù)，規(guī)范制度設(shè)計(jì)、明確主體的權(quán)利義務(wù)?；I資應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)和個(gè)人賬戶積累的原則，“個(gè)人繳費(fèi)、單位匹配”應(yīng)有繳費(fèi)的起點(diǎn)與封頂線，規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)(包括工資收入、獎(jiǎng)金、津貼等)，做到應(yīng)繳盡繳，對繳費(fèi)壓力較大的差額撥款事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行適度的財(cái)政補(bǔ)助。待遇給付應(yīng)考慮到長壽老人，當(dāng)個(gè)人賬戶領(lǐng)取完畢時(shí)，可通過財(cái)政籌資保證與原有的待遇基本持平。轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)打通職業(yè)年金與企業(yè)年金通道，實(shí)現(xiàn)順暢相互轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移接續(xù)的程序和手續(xù)應(yīng)盡量簡便。明確職業(yè)年金制度的屬性，堅(jiān)持強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合原則，自動(dòng)加入，個(gè)人自主選擇繳費(fèi)數(shù)額。在行政單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初期，應(yīng)該堅(jiān)持適度寬松的稅惠政策，完善職業(yè)年金的稅收優(yōu)惠激勵(lì)政策，促進(jìn)職業(yè)年金制度的發(fā)展和市場化運(yùn)營，要擴(kuò)大稅惠的繳費(fèi)基數(shù)，減免待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)稅收，加快職業(yè)年金制度的完善步伐。應(yīng)該積極推進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的專業(yè)化、市場化發(fā)展，在基金管理與投資環(huán)節(jié)，應(yīng)采用信托模式，引入市場競爭機(jī)制，提高投資效率、基金安全與保值增值;經(jīng)辦服務(wù)環(huán)節(jié)也可引入商業(yè)保險(xiǎn)公司參與競爭。(四)增強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。1．企業(yè)單位內(nèi)部補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平國家大型國有企業(yè)與中小微型企業(yè)(主要是民營企業(yè))之間存在企業(yè)年金的差別。前者具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力且具有國有資本性質(zhì)，可以順利為企業(yè)職工提供企業(yè)年金;而中小微企業(yè)一方面經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，另一方面其大部分又是民營企業(yè)，個(gè)體資本性質(zhì)也制約了為職工提供企業(yè)年金的積極性。政府應(yīng)對中小微企業(yè)實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇公平。2．企業(yè)單位和行政事業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平為避免公職人員及城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間不公平的加劇，同為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金也需要得到同步合理發(fā)展。企業(yè)年金想要實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)費(fèi)率的降低是必要條件，減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)政府應(yīng)高度重視，應(yīng)給予中小微企業(yè)政策支持?？s小二者差距，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金和職業(yè)年金的公平。3．行政事業(yè)單位內(nèi)部的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平職業(yè)年金制度有利于體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)，應(yīng)體現(xiàn)出效率性和公平性，因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的“內(nèi)部公平”也不可忽視。應(yīng)統(tǒng)籌考慮行政事業(yè)單位編制內(nèi)和編制外人員的職業(yè)年金問題，編制外人員可享有職業(yè)年金或者企業(yè)年金待遇。應(yīng)該真正實(shí)現(xiàn)編制內(nèi)外人員同工同酬，現(xiàn)實(shí)中的編制外人員通常遭受直接或間接歧視，這是人事制度改革和社會(huì)保障制度改革的重要事情。(五)漸次構(gòu)建完善的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。構(gòu)建完善的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，應(yīng)分三步走:第一步，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱，建立全民普惠的基本養(yǎng)老制度，或者基本國民年金制度，這是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的基礎(chǔ)。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，新政將使得我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式上具有統(tǒng)一的模式，表明我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的第一步基本完成①。第二步，繼續(xù)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱———補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善職業(yè)年金和企業(yè)年金。統(tǒng)籌考慮職業(yè)年金與企業(yè)年金的發(fā)展，從多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的角度，統(tǒng)籌解決二者的制度模式、籌資水平與待遇水平問題，可以把二者統(tǒng)一為“職業(yè)年金”，都實(shí)行強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合，實(shí)行自動(dòng)加入機(jī)制。同時(shí)，政府加大對中小微型企業(yè)的企業(yè)年金投入的力度，采取稅收財(cái)政等有關(guān)激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)上補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的空缺，為實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完整性作出貢獻(xiàn)。第三步，建立其他社會(huì)成員的職業(yè)年金制度，最終形成完整統(tǒng)一的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，需要把農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民也一同納入職業(yè)年金的考慮范圍。到那時(shí)，可以把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(第一支柱)的個(gè)人賬戶與職業(yè)年金一并歸入補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成大補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，壯大養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱，真正形成合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱結(jié)構(gòu)。

作者:張新生 單位:南昌大學(xué)