內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

關鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為落實《國民經濟和社會發(fā)展第**年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務，按照20**年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協調發(fā)展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協調的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務的差距，促進區(qū)域協調發(fā)展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。

一、關于推進形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產力發(fā)展水平，同時也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產力水平的城市。二是國家支持的重點產業(yè)或支柱產業(yè)在四個區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機，也都面臨著粗放的經濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導的區(qū)域政策，但很多政策在實施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農問題，最后導致了區(qū)域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護地區(qū)，劃分的方式和我國現在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規(guī)劃區(qū)(五個)是有交叉重疊的，五個規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農業(yè)和園林區(qū)內可以進行適度的開發(fā)。而自然保護區(qū)內則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區(qū)還有重要的歷史文化遺產，都被列為了自然保護區(qū)。另外，日本有強有力的財政轉移支付制度。但我國如果要真正實現國發(fā)21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源、環(huán)境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協調發(fā)展的格局，在沒有強大的財政轉移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據我國已有五十多年的發(fā)展經驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

二、對中國現行區(qū)域政策的總體評價

中國的區(qū)域政策與國際相比有其自身的特點，歷史、辯證地看待這一特點，有利于全面理解和把握中國區(qū)域政策的制定和實施過程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

為落實《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務，按照20*年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協調發(fā)展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協調的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務的差距，促進區(qū)域協調發(fā)展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導思想和原則

一、主體功能區(qū)的法制意蘊

長期以來，我國以行政區(qū)為單元發(fā)展經濟，這種傳統的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復建設的無序開發(fā)局面。而根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，對不同區(qū)域的空間開發(fā)方向與時序、開發(fā)強度進行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導生產要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產業(yè)同構和低水平重復競爭；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據各自的主體功能定位進行績效評價，調動各地政府的積極性。推進形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關各方有強大的動力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關各方不去做不應當做的事。[3]推進形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應自然，一方面要引導經濟、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進行保護，限制或禁止進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，切實從源頭上改變越開發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應采取差別化的區(qū)域政策、統一銜接的規(guī)劃體系、各有側重的績效評價以及精準細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎平臺，旨在增強區(qū)域調控的針對性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務的跨區(qū)溢出效益，維護國家整個生態(tài)安全、經濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當地人民利用當地自然資源謀求發(fā)展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當地政府用于公共服務的收入來源，從而加重了當地政府進行生態(tài)建設的負擔。這就要求實施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的建構旨在解決一個區(qū)域內經濟社會發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題,逐步達到和體現區(qū)域內和區(qū)域間的平衡和協調發(fā)展,從而激勵人們從事生態(tài)保護和建設的積極性，促進生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設存在的問題

主體功能區(qū)建設目前尚缺乏協調統一的制度保障。從國外經驗看，區(qū)域政策一般都有相應的法律政策體系，以通過立法來保證區(qū)域政策的權威性和執(zhí)行力。我國在區(qū)域政策立法領域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統一性相矛盾。法制統一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統一為宗旨，該立法才具有合法性和正當性。因此，維護法制的統一性也是現代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據法律的統一性原則，在我國的領土范圍內應實行統一的法律，即我國主體功能區(qū)規(guī)劃應采用國土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區(qū)的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區(qū)的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性。可見，在實踐中，我國主體功能區(qū)劃分的全國部分覆蓋與法律的統一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動態(tài)調整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時間內應保持相對的穩(wěn)定，以保持法律的權威性，適應社會生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質屬性之一。當然，法律的穩(wěn)定性是相對的而非絕對的。社會在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變。基于法律的穩(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應當在相當長的一段時期內保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來開發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)會隨著承載能力的下降成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則會在國家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強而轉變?yōu)橹攸c開發(fā)區(qū)。如果不進行定期調整，則會在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關系不協調。長期以來，我國都是以行政區(qū)作為空間單元來進行區(qū)域經濟管理的，形成了以行政區(qū)為主導的區(qū)域經濟體系?，F階段，行政區(qū)劃已經無法適應經濟社會的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割未來很長一段時期內仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經濟形勢下根據四類主體功能區(qū)的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態(tài)經濟可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經濟管理方式。某一行政區(qū)內可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經濟，雖然從理論上說更為科學合理，但是如何確定每個主體功能區(qū)的實施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無規(guī)定，在我國現有的行政區(qū)體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經濟發(fā)展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據和側重點不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內容相互重復甚至相互矛盾的情況出現。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關系，也是主體功能區(qū)建設所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉移和多層次區(qū)級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預算的隨意性大，專項轉移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉移支付模式，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展尤為不利。中央財政轉移支付的規(guī)模還不夠大，結構也不盡合理，主體功能區(qū)的財稅政策杠桿沒有發(fā)揮應有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務均等化目標還無法實現。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務是進行生態(tài)建設和環(huán)境保護。為此，它們不但要喪失發(fā)展機會而影響區(qū)域內的經濟發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復和環(huán)境保護支出一定的費用，然而，當前的財政轉移支付沒有對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區(qū)法制建設建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動主體功能區(qū)建設的各項工作全面落實和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設目標的實現。1．主體功能區(qū)現階段應采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區(qū)規(guī)劃應該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應當納入其中。世界上經濟發(fā)達的美國和歐盟的經濟區(qū)域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區(qū)域采用國土部分覆蓋?？紤]到我國的基本國情和目前所處的發(fā)展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據確立后，即按照這些標準對我國的區(qū)域進行歸類，這會導致一些區(qū)域無法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和未來開發(fā)潛力的變化需要而對主體功能區(qū)的原有范圍重新調整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現有的主體功能區(qū)建設，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應允許定期動態(tài)調整法律政策。任何事物都有一個發(fā)展變化的過程，各國的規(guī)劃目標也是隨著不同時期的客觀情況而動態(tài)調整的。譬如德國及歐洲一些國家的規(guī)劃經歷了以經濟發(fā)展為中心向促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國土規(guī)劃也經歷了經濟和產業(yè)布局的調整從集中轉向分散的變化，韓國的產業(yè)或投資也經歷了從聚集效益的城市到成長據點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃也應該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實際情況定期進行調整。我國的主體功能區(qū)規(guī)劃是對于國土空間的中長期戰(zhàn)略性開發(fā)和布局安排,具有長期性、指導性和約束性等特征，隨著開發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{整變化。一般說來，重點開發(fā)區(qū)會因過高的開發(fā)強度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉變?yōu)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)；限制開發(fā)區(qū)會因生態(tài)環(huán)境的修復，資源環(huán)境承載能力逐漸增強，有較好的發(fā)展經濟的條件以及承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產業(yè)轉移轉化為重點開發(fā)區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認識到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃一經制定，雖然會在長時期內保持穩(wěn)定,但仍需一個定期調整機制，需要進行局部性和階段性調整。因此，我們要立足當前，謀劃長遠，實現規(guī)劃中近期目標和長遠目標的有機結合，在合理的動態(tài)調整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時不應當受限于行政區(qū)，應依據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿韯澏ā５?，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割短時期內難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實施主體與監(jiān)管主體問題，故在我國現有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來劃分主體功能區(qū)不切實際，不利于主體功能區(qū)建設的順利實施。因此，在進行主體功能區(qū)劃分時，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設落到實處。當然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來構建主體功能區(qū)。同時，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協調區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強調各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎設施和促進人口有序流動，而其他各類規(guī)劃則各有所側重，大多屬于專項規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎和依據，有利于增強規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實施的權威性、有效性。[8]可見，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎和依據，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協調奠定了基礎。同樣，其他各類規(guī)劃也是對主體功能區(qū)規(guī)劃的細化，對保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實現起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關系。4．建立多層次的區(qū)際利益補償機制。應設立用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)修復和維護的專門的生態(tài)效益補償基金。建立規(guī)范的財政轉移支付制度，進一步增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務的一般性財政轉移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設的專項轉移支付。以基本公共服務均等化為目標，完善縱向財政轉移，建立橫向財政轉移支付制度。（1）盡快出臺財政預算的法律和法規(guī)，使專項轉移支付規(guī)范化、法律化，增強透明度。在預算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預算規(guī)定的比例對單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項建設進行財政撥款。各地方政府可以根據相關指標計算出當地的財政轉移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規(guī)范交易行為，使財政轉移支付透明化。（2）建立橫向轉移支付制度。橫向轉移支付制度實質上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、無災地區(qū)對受災地區(qū)、優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（經濟區(qū)）對限制和禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無償提供部分財力支持，提供物資、技術和資金的援助，進行橫向財政轉移支付，縮小各地區(qū)間的經濟差距，實現各區(qū)域間基本公共服務水平的均等化。（3）加大中央財政轉移支付力度。保護生態(tài)環(huán)境同樣是為國民經濟發(fā)展做貢獻?！吧鷳B(tài)也是財富”和“保護好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發(fā)”為代價換取了全國的生態(tài)環(huán)境建設的大發(fā)展。尤其對限制和禁止開發(fā)區(qū)，要加大中央財政轉移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區(qū)最終實現“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富?！?。[10]通過對現有的財政轉移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務均等化的目標。具體來講，中央財政轉移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉移支付結構；對中西部落后地區(qū)要加大轉移支付的力度，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要給予財政扶持，對節(jié)約資源和保護環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

主體功能區(qū)是與中國經濟社會發(fā)展在特定階段的主要矛盾相聯系的概念，既不同于綜合性區(qū)域，也不同于類型區(qū)。厘清主體功能區(qū)的內涵、特性和發(fā)展要求，對于制定科學的落實推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有重要意義。

一、主體功能區(qū)的內涵和特性

在區(qū)域開發(fā)過程中，通常會形成各種不同的區(qū)域。這些區(qū)域一般可以劃分為綜合性區(qū)域和類型區(qū)。綜合性區(qū)域包括經濟區(qū)、行政區(qū)、自然地理區(qū)等；類型區(qū)包括工業(yè)區(qū)、農業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、自然保護區(qū)、蓄滯洪區(qū)、開發(fā)區(qū)等。各區(qū)域都具有一定的功能，綜合性區(qū)域的功能較多，類型區(qū)的功能較為單一。主體功能區(qū)既不同于一般的綜合性區(qū)域，也不同于一般的類型區(qū)。與一般的綜合性區(qū)域相比，它有一種特別突出的特征，這種特征決定著該區(qū)域的發(fā)展定位及其發(fā)展方向；與一般的類型區(qū)相比，在多數情況下，它有著多重的功能。主體功能區(qū)是中國制定“十一五”規(guī)劃時才形成的概念，與中國經濟社會發(fā)展在特定階段的主要矛盾相聯系。

主體功能區(qū)是為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構，推進區(qū)域協調發(fā)展，根據現存經濟技術條件下各空間單元的開發(fā)潛力，按照國土空間整體功能最大化和各空間單元協調發(fā)展的原則，對國土空間按發(fā)展定位和發(fā)展方向進行空間劃分而形成的藉以實行分類管理的區(qū)域政策的特定空間單元。

主體功能區(qū)的主要特性可以概括為：

（一）它服務于人與自然協調發(fā)展

一、關于推進形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產力發(fā)展水平，同時也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產力水平的城市。二是國家支持的重點產業(yè)或支柱產業(yè)在四個區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機，也都面臨著粗放的經濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導的區(qū)域政策，但很多政策在實施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農問題，最后導致了區(qū)域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護地區(qū)，劃分的方式和我國現在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規(guī)劃區(qū)(五個)是有交叉重疊的，五個規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農業(yè)和園林區(qū)內可以進行適度的開發(fā)。而自然保護區(qū)內則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區(qū)還有重要的歷史文化遺產，都被列為了自然保護區(qū)。另外，日本有強有力的財政轉移支付制度。但我國如果要真正實現國發(fā)21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源、環(huán)境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協調發(fā)展的格局，在沒有強大的財政轉移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據我國已有五十多年的發(fā)展經驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

二、對中國現行區(qū)域政策的總體評價

中國的區(qū)域政策與國際相比有其自身的特點，歷史、辯證地看待這一特點，有利于全面理解和把握中國區(qū)域政策的制定和實施過程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

摘要：本文闡述了推進形成主體功能區(qū)的背景，在對中國現代區(qū)域政策總體評價的基礎上，討論了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化，分析了主體功能區(qū)政策體系與現行區(qū)域政策的主要區(qū)別，提出制定與主體功能區(qū)相配套的區(qū)域政策體系應注意的問題。

關鍵詞：區(qū)域政策；主體功能區(qū)

一、關于推進形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產力發(fā)展水平，同時也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產力水平的城市。二是國家支持的重點產業(yè)或支柱產業(yè)在四個區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機，也都面臨著粗放的經濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導的區(qū)域政策，但很多政策在實施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農問題，最后導致了區(qū)域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護地區(qū)，劃分的方式和我國現在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規(guī)劃區(qū)(五個)是有交叉重疊的，五個規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農業(yè)和園林區(qū)內可以進行適度的開發(fā)。而自然保護區(qū)內則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區(qū)還有重要的歷史文化遺產，都被列為了自然保護區(qū)。另外，日本有強有力的財政轉移支付制度。但我國如果要真正實現國發(fā)21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源、環(huán)境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協調發(fā)展的格局，在沒有強大的財政轉移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據我國已有五十多年的發(fā)展經驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

【論文關鍵詞】主體功能區(qū)區(qū)域政策需求區(qū)域政策供給

【論文摘要】國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。劃分四類主體功能區(qū)之后，制定實施建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為構建以主體功能區(qū)為基礎的區(qū)域開發(fā)榕局的重要保障。加強對主體功能區(qū)建設政策的研究．是理論工作者面臨的新任務。本文對主體功能區(qū)建設政策的研究思路和研究過程中需要加以特別注意的幾個問題進行了探討。

推進形成主體功能區(qū)是促進區(qū)域協調發(fā)展，增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重大舉措。按照《關于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》(國辦發(fā)[2006]85號)的要求，國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。四類主體功能區(qū)劃分之后，制定實施建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為促進區(qū)域協調發(fā)展、增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的關鍵。

十七大報告明確提出，“主體功能區(qū)布局基本形成”是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求；“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”是“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”的重要內容。據此，主體功能區(qū)建設將引發(fā)我國經濟社會利益格局的重大調整，加強對主體功能區(qū)建設政策的研究，是學術界當前面臨的重要任務之一。

一、主體功能區(qū)建設政策研究的基礎和前提

經濟社會發(fā)展空間失衡的現狀，是主體功能區(qū)建設的起點。在不同歷史時期，我們對區(qū)域協調發(fā)展的內涵有著不同的認識，促進區(qū)域協調發(fā)展的政策目標、政策重點及政策手段都存在較大的差異。人口、經濟、資源環(huán)境目前的這種空間失衡狀況，與過去促進區(qū)域協調發(fā)展的政策設計有著密切的聯系。因此，研究建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，首先需要對我國制定實旖區(qū)域政策的歷史進行認真總結。

各市、縣（區(qū)）人民政府，省人民政府各部門、各直屬機構：

為貫徹落實《國務院辦公廳關于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（國辦發(fā)〔2006〕85號）精神，深入實施《福建省建設海峽西岸經濟區(qū)綱要》和《福建省國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，省政府決定開展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。主體功能區(qū)規(guī)劃是統籌經濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，也是協調各類空間規(guī)劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環(huán)境狀況和經濟社會發(fā)展水平，涉及全省人口分布、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，涉及我省區(qū)域協調發(fā)展布局等，需要各有關方面廣泛參與，深入研究，科學論證，民主決策。為切實做好這項工作，經省政府同意，現就有關事項通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，按照省委、省政府關于全面推進海峽西岸經濟區(qū)建設的戰(zhàn)略部署，根據資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統籌考慮未來我省人口分布、經濟布局、土地利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間按優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的有關要求進行科學合理劃分，并按照主體功能定位調整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構，實現人口、經濟、資源環(huán)境以及城鄉(xiāng)、區(qū)域協調發(fā)展。按主體功能區(qū)對全省國土空間發(fā)展方向和要求進行定位，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹落實科學發(fā)展觀、實施“五個統籌”的重大舉措，也是貫徹落實宏觀調控政策的重要保證，有利于維護自然生態(tài)系統和建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對全面推進海峽西岸經濟區(qū)建設，促進經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各級各部門必須高度重視,從經濟社會發(fā)展全局出發(fā),認真做好規(guī)劃編制工作。

二、主要任務和工作步驟

主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的主要任務是：確定全省主體功能區(qū)劃分的具體標準和評價指標體系，綜合評價分析國土空間，提出全省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。工作分兩個階段進行：