內(nèi)容摘要：迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國(guó)有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來(lái)。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開(kāi)甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第**年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20**年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：

一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國(guó)目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國(guó)際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來(lái)講是國(guó)家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國(guó)家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低等問(wèn)題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問(wèn)題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國(guó)主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國(guó)現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)大于國(guó)土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒(méi)有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國(guó)如果要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒(méi)有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來(lái)支持，配套政策主要指的是國(guó)家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過(guò)和日本的比較，說(shuō)明根據(jù)我國(guó)已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)面臨的困難和問(wèn)題，主體功能區(qū)這條路必須義無(wú)反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程。

二、對(duì)中國(guó)現(xiàn)行區(qū)域政策的總體評(píng)價(jià)

中國(guó)的區(qū)域政策與國(guó)際相比有其自身的特點(diǎn)，歷史、辯證地看待這一特點(diǎn)，有利于全面理解和把握中國(guó)區(qū)域政策的制定和實(shí)施過(guò)程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20*年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：

一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則

一、主體功能區(qū)的法制意蘊(yùn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟(jì)因沒(méi)有分工和重點(diǎn)，往往造成各自為政、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的無(wú)序開(kāi)發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，?duì)不同區(qū)域的空間開(kāi)發(fā)方向與時(shí)序、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機(jī)制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)各地政府的積極性。推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項(xiàng)決策的形成，除了理念和所需的知識(shí)外，還需要足夠的激勵(lì)和約束，以使相關(guān)各方有強(qiáng)大的動(dòng)力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價(jià)，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應(yīng)當(dāng)做的事。[3]推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應(yīng)自然，一方面要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面要對(duì)一些涉及全國(guó)或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，切實(shí)從源頭上改變?cè)介_(kāi)發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精準(zhǔn)細(xì)致的空間管理以提供一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)，旨在增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對(duì)性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務(wù)的跨區(qū)溢出效益，維護(hù)國(guó)家整個(gè)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全。但是該項(xiàng)政策的實(shí)施，一方面減少了當(dāng)?shù)厝嗣窭卯?dāng)?shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)，使其收入受損；另一方面減少了當(dāng)?shù)卣糜诠卜?wù)的收入來(lái)源，從而加重了當(dāng)?shù)卣M(jìn)行生態(tài)建設(shè)的負(fù)擔(dān)。這就要求實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)旨在解決一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問(wèn)題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問(wèn)題,逐步達(dá)到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，促進(jìn)生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問(wèn)題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域政策一般都有相應(yīng)的法律政策體系，以通過(guò)立法來(lái)保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國(guó)在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施的過(guò)程中還缺乏同步推進(jìn)的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)只有以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當(dāng)性。因此，維護(hù)法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國(guó)家所共同恪守的一個(gè)重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國(guó)的領(lǐng)土范圍內(nèi)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的法律，即我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采用國(guó)土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個(gè)國(guó)土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國(guó)主體功能區(qū)的劃分在國(guó)家和省兩個(gè)層面展開(kāi)，全國(guó)主體功能區(qū)的劃分并未采取國(guó)土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性?？梢?jiàn)，在實(shí)踐中，我國(guó)主體功能區(qū)劃分的全國(guó)部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應(yīng)社會(huì)生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性是相對(duì)的而非絕對(duì)的。社會(huì)在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時(shí)而變?；诜傻姆€(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)隨著承載能力的下降成為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，而限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)則會(huì)在國(guó)家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強(qiáng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。如果不進(jìn)行定期調(diào)整，則會(huì)在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都是以行政區(qū)作為空間單元來(lái)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的，形成了以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系?，F(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問(wèn)題，這種行政區(qū)劃分割未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下根據(jù)四類主體功能區(qū)的不同功能定位進(jìn)行的劃分，是在維護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟(jì)管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實(shí)踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟(jì)，雖然從理論上說(shuō)更為科學(xué)合理，但是如何確定每個(gè)主體功能區(qū)的實(shí)施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無(wú)規(guī)定，在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無(wú)法實(shí)施，須待以后條件成熟時(shí)加以推行。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)各級(jí)政府部門制定出臺(tái)了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點(diǎn)不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復(fù)甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問(wèn)題。4．中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級(jí)利益補(bǔ)償機(jī)制有待完善。目前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問(wèn)題：第一，財(cái)政預(yù)算的隨意性大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)發(fā)展尤為不利。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財(cái)稅政策杠桿沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在目前的形勢(shì)下，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。為此，它們不但要喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)支出一定的費(fèi)用，然而，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護(hù)給予充分的補(bǔ)償。

三、加強(qiáng)主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項(xiàng)工作的主旨在于，通過(guò)更新立法理念,基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作全面落實(shí)和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應(yīng)采用全國(guó)部分覆蓋的立法原則。從理論上說(shuō)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該覆蓋我國(guó)的整個(gè)國(guó)土，不僅包括陸地，海洋也應(yīng)當(dāng)納入其中。世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)和歐盟的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分,均采用的是國(guó)土全覆蓋方式，僅僅針對(duì)一些問(wèn)題區(qū)域采用國(guó)土部分覆蓋?？紤]到我國(guó)的基本國(guó)情和目前所處的發(fā)展階段,市場(chǎng)機(jī)制尚未健全，政府的財(cái)力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國(guó)土部分覆蓋的原則進(jìn)行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的區(qū)域進(jìn)行歸類，這會(huì)導(dǎo)致一些區(qū)域無(wú)法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力的變化需要而對(duì)主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財(cái)力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應(yīng)允許定期動(dòng)態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，各國(guó)的規(guī)劃目標(biāo)也是隨著不同時(shí)期的客觀情況而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。譬如德國(guó)及歐洲一些國(guó)家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國(guó)土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長(zhǎng)據(jù)點(diǎn)廣域圈化的變化。因此，我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃也應(yīng)該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實(shí)際情況定期進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)于國(guó)土空間的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)和布局安排,具有長(zhǎng)期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，隨著開(kāi)發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說(shuō)來(lái)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)因過(guò)高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)；限制開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)因生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，資源環(huán)境承載能力逐漸增強(qiáng)，有較好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件以及承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會(huì)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個(gè)定期調(diào)整機(jī)制，需要進(jìn)行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，在合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整與長(zhǎng)期有效之間尋找均衡點(diǎn)。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時(shí)不應(yīng)當(dāng)受限于行政區(qū)，應(yīng)依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?lái)劃定。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問(wèn)題，這種行政區(qū)劃分割短時(shí)期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實(shí)施主體與監(jiān)管主體問(wèn)題，故在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來(lái)劃分主體功能區(qū)不切實(shí)際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施。因此，在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時(shí)，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實(shí)施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實(shí)處。當(dāng)然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來(lái)構(gòu)建主體功能區(qū)。同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標(biāo)是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)人口有序流動(dòng)，而其他各類規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專項(xiàng)規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。[8]可見(jiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類規(guī)劃也是對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的細(xì)化，對(duì)保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補(bǔ)的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)設(shè)立用于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)修復(fù)和維護(hù)的專門的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺(tái)財(cái)政預(yù)算的法律和法規(guī)，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強(qiáng)透明度。在預(yù)算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財(cái)政預(yù)算規(guī)定的比例對(duì)單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政轉(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長(zhǎng)期以來(lái)的不規(guī)范交易行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過(guò)程。目的就是讓發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、無(wú)災(zāi)地區(qū)對(duì)受災(zāi)地區(qū)、優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無(wú)償提供部分財(cái)力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。（3）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)?！吧鷳B(tài)也是財(cái)富”和“保護(hù)好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開(kāi)發(fā)”為代價(jià)換取了全國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實(shí)改善績(jī)效考核辦法，使這些地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)“不開(kāi)發(fā)的發(fā)展”、“不開(kāi)發(fā)的富?！?。[10]通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，制定合理的財(cái)稅政策，以求達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體來(lái)講，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進(jìn)要素合理流動(dòng)，形成良好的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對(duì)中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要給予財(cái)政扶持，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

主體功能區(qū)是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在特定階段的主要矛盾相聯(lián)系的概念，既不同于綜合性區(qū)域，也不同于類型區(qū)。厘清主體功能區(qū)的內(nèi)涵、特性和發(fā)展要求，對(duì)于制定科學(xué)的落實(shí)推進(jìn)形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有重要意義。

一、主體功能區(qū)的內(nèi)涵和特性

在區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程中，通常會(huì)形成各種不同的區(qū)域。這些區(qū)域一般可以劃分為綜合性區(qū)域和類型區(qū)。綜合性區(qū)域包括經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)、自然地理區(qū)等；類型區(qū)包括工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等。各區(qū)域都具有一定的功能，綜合性區(qū)域的功能較多，類型區(qū)的功能較為單一。主體功能區(qū)既不同于一般的綜合性區(qū)域，也不同于一般的類型區(qū)。與一般的綜合性區(qū)域相比，它有一種特別突出的特征，這種特征決定著該區(qū)域的發(fā)展定位及其發(fā)展方向；與一般的類型區(qū)相比，在多數(shù)情況下，它有著多重的功能。主體功能區(qū)是中國(guó)制定“十一五”規(guī)劃時(shí)才形成的概念，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在特定階段的主要矛盾相聯(lián)系。

主體功能區(qū)是為了規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下各空間單元的開(kāi)發(fā)潛力，按照國(guó)土空間整體功能最大化和各空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，對(duì)國(guó)土空間按發(fā)展定位和發(fā)展方向進(jìn)行空間劃分而形成的藉以實(shí)行分類管理的區(qū)域政策的特定空間單元。

主體功能區(qū)的主要特性可以概括為：

（一）它服務(wù)于人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展

一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國(guó)目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國(guó)際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來(lái)講是國(guó)家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國(guó)家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低等問(wèn)題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問(wèn)題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國(guó)主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國(guó)現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)大于國(guó)土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒(méi)有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國(guó)如果要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒(méi)有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來(lái)支持，配套政策主要指的是國(guó)家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過(guò)和日本的比較，說(shuō)明根據(jù)我國(guó)已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)面臨的困難和問(wèn)題，主體功能區(qū)這條路必須義無(wú)反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程。

二、對(duì)中國(guó)現(xiàn)行區(qū)域政策的總體評(píng)價(jià)

中國(guó)的區(qū)域政策與國(guó)際相比有其自身的特點(diǎn)，歷史、辯證地看待這一特點(diǎn)，有利于全面理解和把握中國(guó)區(qū)域政策的制定和實(shí)施過(guò)程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

摘要：本文闡述了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的背景，在對(duì)中國(guó)現(xiàn)代區(qū)域政策總體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，討論了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化，分析了主體功能區(qū)政策體系與現(xiàn)行區(qū)域政策的主要區(qū)別，提出制定與主體功能區(qū)相配套的區(qū)域政策體系應(yīng)注意的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政策；主體功能區(qū)

一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國(guó)目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國(guó)際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來(lái)講是國(guó)家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國(guó)家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低等問(wèn)題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問(wèn)題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國(guó)主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國(guó)現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)大于國(guó)土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒(méi)有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國(guó)如果要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒(méi)有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來(lái)支持，配套政策主要指的是國(guó)家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過(guò)和日本的比較，說(shuō)明根據(jù)我國(guó)已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)面臨的困難和問(wèn)題，主體功能區(qū)這條路必須義無(wú)反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程。

【論文關(guān)鍵詞】主體功能區(qū)區(qū)域政策需求區(qū)域政策供給

【論文摘要】國(guó)家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。劃分四類主體功能區(qū)之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)榕局的重要保障。加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究．是理論工作者面臨的新任務(wù)。本文對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究思路和研究過(guò)程中需要加以特別注意的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重大舉措。按照《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]85號(hào))的要求，國(guó)家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。四類主體功能區(qū)劃分之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵。

十七大報(bào)告明確提出，“主體功能區(qū)布局基本形成”是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求；“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”是“深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的重要內(nèi)容。據(jù)此，主體功能區(qū)建設(shè)將引發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益格局的重大調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究，是學(xué)術(shù)界當(dāng)前面臨的重要任務(wù)之一。

一、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的基礎(chǔ)和前提

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間失衡的現(xiàn)狀，是主體功能區(qū)建設(shè)的起點(diǎn)。在不同歷史時(shí)期，我們對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有著不同的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)、政策重點(diǎn)及政策手段都存在較大的差異。人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境目前的這種空間失衡狀況，與過(guò)去促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)有著密切的聯(lián)系。因此，研究建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，首先需要對(duì)我國(guó)制定實(shí)旖區(qū)域政策的歷史進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)。

各市、縣（區(qū)）人民政府，省人民政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕85號(hào)）精神，深入實(shí)施《福建省建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)綱要》和《福建省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，省政府決定開(kāi)展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。主體功能區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，也是協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，涉及全省人口分布、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，涉及我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展布局等，需要各有關(guān)方面廣泛參與，深入研究，科學(xué)論證，民主決策。為切實(shí)做好這項(xiàng)工作，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照省委、省政府關(guān)于全面推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我省人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、土地利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間按優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)的有關(guān)要求進(jìn)行科學(xué)合理劃分，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境以及城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按主體功能區(qū)對(duì)全省國(guó)土空間發(fā)展方向和要求進(jìn)行定位，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”的重大舉措，也是貫徹落實(shí)宏觀調(diào)控政策的重要保證，有利于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各級(jí)各部門必須高度重視,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā),認(rèn)真做好規(guī)劃編制工作。

二、主要任務(wù)和工作步驟

主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的主要任務(wù)是：確定全省主體功能區(qū)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)分析國(guó)土空間，提出全省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。工作分兩個(gè)階段進(jìn)行：